Текст книги "Курс права социального обеспечения"

Аналогичная ситуация складывается и с производными отношениями, предшествующими или сопутствующими социально-обеспечительным отношениям по предоставлению социальной помощи или государственного обеспечения. Например, это отношения, возникающие между гражданином и органом, устанавливающим инвалидность, временную нетрудоспособность и т. д.

И последнее замечание, касающееся производных отношений в социальном обеспечении. Если стороны социально-обеспечительного и процедурного отношений совпадают, то последние должны включаться в качестве элементарных в состав социально-обеспечительного отношения. Например, отношения, возникающие между пенсионером, продолжающим работу, и ПФР по поводу изменения размера пенсии, включаются в состав длящегося пенсионного отношения.

Проблема отраслевых методов – одна из наиболее сложных в отечественном правоведении. Конструирование метода становится объектом дискуссий в силу его абстрактности. Черты отраслевого метода не имеют легальных формулировок в нормативных актах, они выводятся на основе теоретических обобщений и системного анализа законодательства. Однако не вызывает сомнений практическое значение метода как совокупности специальных юридических средств, которые используются данной отраслью в соответствии с ее назначением, функциями, целями и задачами правового регулирования. В юридической литературе справедливо подчеркивается, что метод отражает содержание отрасли под углом зрения способа воздействия данной отрасли на регулируемые отношения.

В настоящее время в теории социального обеспечения сложились два основных подхода к определению отраслевого метода, которые на первый взгляд являются взаимоисключающим. Однако фактически они в значительной части совпадают. При этом одни авторы признают отраслевой метод как один из основных признаков самостоятельности, самодостаточности отрасли. Другие отрицают этот факт, полагая, что ни одна отрасль права, в том числе и право социального обеспечения, не имеет в своем арсенале уникального, присущего лишь ей набора средств правового регулирования. В этой связи заявляется отказ от категории метода права социального обеспечения и необходимости замещения его понятием «механизм правового регулирования»[922]922
  См.: Право социального обеспечения / Под ред. М.В. Филипповой. М., 2006. С. 58–70.


[Закрыть]. Однако при этом в названное понятие включаются основные структурные составляющие отраслевых методов, а именно:

1) особенности юридических фактов: нормативное закрепление оснований возникновения права на обеспечение в виде социальных рисков как обстоятельств, не зависящих (или зависящих в минимальной степени) от воли людей;

2) правовое положение сторон правоотношения: особый порядок правоприменения как «пассивного» акта констатации оснований обеспечения в ответ на волеизъявление обеспечиваемого субъекта;

3) особенности установления прав и обязанностей сторон правоотношения: императивный порядок, который возникает в силу сложного фактического состава, включающего помимо нормативно установленного основания обеспечения также волеизъявление обеспечиваемого субъекта;

4) особенности юридической ответственности, санкций и способов защиты прав: сочетание правовосстановительных и правоограничительных санкций в отношении обеспечиваемого гражданина и санкций правовосстановительного характера в отношении обеспечивающего органа[923]923
  Там же. С. 69–70.


[Закрыть].

По нашему мнению, важно выяснить, как метод, выступающий способом организации правовой связи субъектов регулируемых общественных отношений, соотносится с механизмом правового регулирования как совокупностью средств правового воздействия на общественные отношения. Очевидно, что они пересекаются в содержательной части и имеют некоторые совпадающие элементы, например юридические факты или уровни правового регулирования. Но метод отражает скорее статический срез правовой действительности, т. е. своеобразную схему того, как нормы отрасли права воздействуют на предмет правового регулирования. Механизм правового регулирования отражает сам процесс воздействия норм права на регулируемые общественные отношения, т. е. его динамическую составляющую. При этом, что очень важно, метод оказывает влияние на механизм правового регулирования, т. к. само функционирование данного механизма осуществляется в уже сложившейся и организованной правовой связи субъектов. С.С. Алексеев научную категорию «правовое регулирование» отнес к категориям, выражающим новый подход к праву, которое рассматривается в диалектике, движении, сообразно с заложенными в нем потенциям и закономерностям, что и позволяет увидеть наиболее существенные стороны логики права. Механизм правового регулирования призван не только собрать вместе явления правовой действительности, но и представить их в работающем, системно-воздействующем виде, придать им инструментальный характер[924]924
  См.: Алексеев С.С. Право: азбука, теория, философия. М., 1999. С. 347–348, 364–365.


[Закрыть].

В значительной степени проблема разграничения метода и механизма правового регулирования связана также с концептуальными подходами к определению права. Если право понимать как упорядоченную совокупность правовых норм (в узком смысле), то конструкция метода наиболее логична и конструктивна. Если же мы расширяем понимание права, включая в его состав не только нормы, но и иные явления правовой действительности (правовые идеи, правоотношения, акты реализации права и др.), то необходим именно механизм правового регулирования. Но в любом случае позитивное право является ядром любого предельно широкого понимания права, а конструктивная упорядоченность правового материала исходна для любого механизма. Но этот механизм не может заменить метода, который, образно говоря, определяет стартовую позицию для его динамического функционирования.

Возвращаясь к началу изложения вопроса о методе, еще раз подчеркнем, что механизм правового регулирования социально-обеспечительных отношений должен изучаться не вместо, а вместе с методом права социального обеспечения.

Прежде чем перейти к содержательной характеристике метода права социального обеспечения, хотелось бы коротко остановиться на средствах правового регулирования. Еще Цицерон определял право как существующие у народов веления и запреты. Римский юрист Модестин кроме повелительных и запретительных законов признавал существование норм дозволительных и карательных[925]925
  См.: Дигесты Юстиниана. М., 1984. С. 32.


[Закрыть]. В дальнейшем общепринятыми были эти четыре вида правовых норм. В XIX в. было признано, что карательные нормы представляют разновидность повелительных норм. Но спор о правовой природе оставшихся видов норм продолжался[926]926
  См.: Петражицкий Л.И. Теория права и государства в связи с теорией нравственности. СПб., 2000. (по изд. 1909–1910 гг.). С. 263.


[Закрыть]. По мнению современных юристов, все остальные средства правового регулирования (поощрение, стимулирование, рекомендации и др.) являются вторичными, производными.

Традиционно метод рассматривали через совокупность этих правовых средств: позитивное обязывание, запрет и дозволение. Для отраслевых методов, где доминирует централизованное регулирование, а это в основном отрасли публичного права, в комбинации из этих трех средств превалирует обязывание. Это так называемое императивное регулирование, связанное с государственным вмешательством. Для отраслевых методов, выражающих диспозитивные начала, в это в основном отрасли частного права, преобладают дозволение и в какой-то мере запрет. Это так называемое диспозитивное регулирование, осуществляемое соглашением сторон и при минимальном участии государства.

Сторонники отраслевого метода права социального обеспечения с незначительными разночтениями в целом в одном ключе определяют составляющие отраслевого метода как метода публичной отрасли права:

1. Сочетание императивного и диспозитивного приемов правового регулирования при доминировании первого в определении правового положения сторон социально-обеспечительного отношения. Большинство норм носят обязывающий, предписывающий характер[927]927
  См.: Захаров М.Л., Тучкова Э.Г. Право социального обеспечения России. М., 2004. С. 94; Рогачев Д.И. Метод права социального обеспечения. М., 2002. С. 79–87; Право социального обеспечения в России / Под ред. К.Н. Гусова. М., 2007. С. 26 и др.


[Закрыть]. При этом диспозитивное регулирование (дозволение) сводится исключительно к дозволению особого рода – к субъективному праву лица требовать тот или иной вид социального обеспечения. Отсюда, например, Е.Е. Мачульская называет метод права социального обеспечения методом позитивного обязывания (предписания), адресованного государственным органам или учреждениям в целях предоставления социального обеспечения лицам, пострадавшим от социальных рисков[928]928
  См.: МачульскаяЕ.Е., Добромыслов К.В. Право социального обеспечения. М., 2006. С. 38.


[Закрыть]. Однако, по нашему мнению, с таким же успехом метод административного права можно назвать методом позитивного обязывания государственных органов (предписаний). Некоторые авторы называют сочетание императивных и диспозитивных начал метода отрасли координацией, которая обеспечивает, как правило, нормативный, не договорный способ правового регулирования, значительно реже – договорный. Иными словами, вполне справедливо связывают диспозитивные начала с договорными формами социального обеспечения[929]929
  См.: Сулейманова Г.В. Право социального обеспечения. Ростов-н/Д, 2004. С. 25–29.


[Закрыть].

2. Сочетание централизованного (федерального) уровня регулирования с региональным, муниципальным и локальным. Ряд авторов, по нашему мнению, необоснованно исключают локальный уровень правового регулирования социального обеспечения, т. к. он выходит за рамки государственной системы социального обеспечения[930]930
  Там же. С. 38.


[Закрыть].

3. Особый сложный юридический состав, включающий основные юридические факты (чаще всего события: инвалидность, старость, временная нетрудоспособность и др.); волеизъявление лица и решение органа, обязанного предоставить социальное обеспечение.

4. Применение правовосстановительных, правоограничивающих, правоприсекательных (карательных) санкций. Некоторые ученые исключают карательные санкции из перечня санкций, характерных для социального обеспечения, и в качестве особенностей метода отрасли называют сочетание правовосстановительных и правоограничительных санкций при отсутствии карательных[931]931
  См.: Шайхатдинов В.Ш. Теоретические проблемы советского права социального обеспечения. Свердловск, 1986. С. 108–109; Рогачев Д.И. Метод права социального обеспечения. М., 2002. С. 166 и др.


[Закрыть]. Между тем, дуалистический характер отрасли, основанный на единстве публичных и частных начал, предполагает наличие всего спектра санкций: восстановительных (компенсационных), присущих частным отраслям права, и карательных, правоограничивающих, характерных для публичных отраслей права.

Названные характеристики метода права социального обеспечения в полной мере созвучны с методом публичных отраслей права, особенно административного. В предложенном варианте этот метод, во-первых, не имеет особой «отраслевой окраски», во-вторых, не отражает современных тенденций развития отрасли права социального обеспечения, а именно: расширение социально-адаптационной (интеграционной) функции отрасли, нового сочетания, взаимодействия социального страхования и социальной помощи в системе социальной защиты населения; возрастание роли частных (договорных) режимов правового регулирования, участия в социально-обеспечительных отношениях негосударственных субъектов, предоставляющих тот или иной вид социального обеспечения. Более того, очевидно, что на различных исторических этапах преобладали различные способы (средства) правового регулирования социально-обеспечительных отношений.

В этой связи необходимо сформулировать несколько вводных положений. Во-первых, нельзя говорить о методе права социального обеспечения вообще, без привязки к конкретной совокупности социально-экономических отношений. В идеале он должен строиться на общих, незыблемых принципах, но в реальности это было и есть далеко не так. Так, в советский период абсолютно преобладал административно-правовой метод правового регулирования государственного социального обеспечения. Во-вторых, выработанное в рамках отечественной теории права учение о методе права социального обеспечения позволяет рассмотреть воздействие этой отрасли на общественные отношения, но не дает в полном объеме возможности определить его особенности. Между тем, для определения «физиономии» отрасли необходимо выявить не только ее предмет, но и метод. По мнению С.С. Алексеева, главной особенностью каждой отрасли является наличие особого юридического режима («метода регулирования»), который характеризует то, как, каким образом осуществляется юридическое регулирование[932]932
  См.: Алексеев С.С. Право. С. 45.


[Закрыть]. В-третьих, можно согласиться с тем, что существует некий единый метод правового регулирования общественных отношений, т. к. ограниченное число способов правового воздействия предполагает их комбинированное использование в любой отрасли права. В-четвертых, этот метод имеет свою отраслевую специфику, что позволяет говорить об отраслевом методе как модификации единого метода в применении к конкретному предмету правового регулирования.

С учетом сказанного насущной необходимостью является определение особенностей метода права социального обеспечения в современных условиях. Если в советский период единая государственная система социального обеспечения предполагала адекватный этой системе метод правового регулирования как метод социально-алиментарных притязаний и предоставлений, в современных условиях с очевидностью в системе социального обеспечения сформировались три основные формы: возрожденное социальное страхование и государственное социальное обеспечение и социальная помощь; эти формы дополняются негосударственными формами социального обеспечения. Эти формы развиваются при активном участии не только государства, но и институтов гражданского общества. Следует отметить, что Н.П. Черноморченко в качестве признаков современного метода отрасли права социального обеспечения называет не только его осуществление государством в лице уполномоченных органов, но и дополнительное социальное обеспечение за счет негосударственных фондов, в том числе фондов добровольного социального страхования. Но затем, как бы в отрицание этого положения, автор делает вывод о том, что социальное обеспечение является частью государственной (выделено нами – Л.М., Л.А.) системы социальной защиты населения[933]933
  См.: Черноморченко Н.П. Право социального обеспечения. Саратов, 2000. С. 4–7.


[Закрыть].

Представляется, что в настоящее время определились контуры метода современного права социального обеспечения. Его можно назвать методом социально-обязательственных притязаний и социально-солидарных предоставлений социальных благ членам общества, вытекающих из закона или договора, в целях обеспечения достойного уровня жизни. Этот метод адекватно отражает современные особенности правового регулирования социально-обеспечительных отношений. Зарубежный опыт стран с социально ориентированной экономикой свидетельствует, что развитие общества без социальных потрясений и разрушений во многом связывается с обеспечением социальной безопасности каждому члену общества. Не вызывает сомнений, что названный метод охватывает все уровни и формы правового регулирования в социально-обеспечительной сфере: социальное страхование, социальную помощь и государственное социальное обеспечение.

Специфику данного метода определяет ряд факторов, и прежде всего предмет правового регулирования. Как уже указывалось, он неоднороден, сочетает частноправовые и публично-правовые начала и имеет сложную структуру. Метод права социального обеспечения призван обеспечить сбалансированность интересов частных (отдельных лиц) и публичных, когда «свободное развитие каждого является условием свободного развития всех». Это обеспечивается механизмом публичных социально-обеспечительных обязательств, о которых уже говорилось. В публичных социальных обязательствах (императивных, вытекающих из закона, и диспозитивных, основанных на договоре) основные черты метода правового регулирования проявляются в ограничении законом форм проявления автономии воли сторон. Это не означает подчинения одной стороны другой, это подчинение воли всех без исключения субъектов общей модели отношения, урегулированного законом.

Социальное обеспечение осуществляется за счет солидарных источников: бюджетной системы (налоги), внебюджетных фондов обязательного страхования; средств добровольного социального страхования. Право социального обеспечения представляет специальный механизм защиты членов общества от социальных рисков. Это то, что Н.А. Вигдорчик называл «организованной взаимопомощью людей»[934]934
  См.: Вигдорчик Н.А. Теория и практика социального страхования. Вып. 1. Пг.-М., 1919. С. 29.


[Закрыть], В.Г. Яроцкий – соединением людей в различные группы, которое имеет в основе известную долю самопожертвования членов – одного в пользу остальных и обратно[935]935
  См.: Яроцкий В.Г. Страхование рабочих в связи с ответственностью предпринимателей. СПб. 1895. Т. 1. С. 197.


[Закрыть]. Хотя названные ученые писали о социальном страховании, однако этот тезис можно распространить и на иные виды социальной помощи за счет средств бюджетной системы.

Обеспечение достойного уровня жизни не ограничивается материальным социальным обеспечением. Во Всеобщей Декларации прав человека от 10 декабря 1948 г. закреплено, что каждый человек имеет право на жизненный уровень, включая пищу, одежду, жилище, медицинский уход и социальное обслуживание, который необходим для поддержания здоровья, благосостояния его самого и его семьи, и право на обеспечение на случай безработицы, болезни, инвалидности, вдовства, наступления старости или иного случая утраты средств к существованию по не зависящим от него обстоятельствам. Между тем, как уже неоднократно подчеркивалось, право на социальное обеспечение включает и правомочие на защиту от социального отторжения (ст. 30 Европейской социальной хартии)[936]936
  Пересмотренная Европейская социальная хартия. Совет Европы. Страсбург, 1999.


[Закрыть].

Общепризнано, что в праве социального обеспечения не существует некоего единого обеспечительного правоотношения, в рамках которого граждане могли бы реализовать свои права на все виды социального обеспечения. На самом деле возникают самостоятельные правоотношения по каждому виду социального обеспечения, каждое из которых имеет свой субъектный состав, основания возникновения, содержание и объект. Следуя этой схеме, проанализируем социально-страховые правоотношения, правоотношения по социальной помощи и социальному обслуживанию[937]937
  См. также: Лушникова М.В. Право социального обеспечения. Часть общая. Ярославль, 1997; Лушникова М.В. Право социального страхования в России: сравнительно-правовой анализ //Актуальные вопросы развития обязательного социального страхования в Российской Федерации и его законодательное обеспечение. М., 2004. С. 40–52.


[Закрыть] и правоотношения по государственному социальному обеспечению.

Прежде чем обратимся к анализу перечисленных правоотношений, сделаем несколько предварительных замечаний. Наш законодатель далеко не во всех случаях проводит жесткое разграничение этих правоотношений. Если в правовом регулировании пенсионного обеспечения на основании двух самостоятельных законов выделяют-с я система пенсионного обеспечения за счет прямых ассигнований из государственного бюджета и система обязательного пенсионного страхования, то аналогичного разграничения мы не находим в системе обязательного медицинского страхования, на случай смерти лица, обязательного социального страхования на случай материнства. В перечисленных случаях применяется юридическая фикция страхователя – исполнительных органов власти и органов местного самоуправления в отношении неработающего населения. De jure – это социально-страховые правоотношения, a de facto – мы имеем дело с отношениями по государственному социальному обеспечению, а в тех случаях, когда социальное обеспечение ставится в зависимость от материального положения лица (прожиточного минимума), – с правоотношениями по социальной помощи (например, выплата ежемесячного пособия на ребенка).

Социальное страхование опосредуется комплексом правоотношений: гражданско-правовыми и финансовыми правоотношениями между страховщиками и страхователями. Вместе с тем можно выделить и собственно социально-страховые правоотношения, которые возникают между застрахованным лицом и организацией (органом), предоставляющей социально-страховые выплаты и услуги. Они, на наш взгляд, несомненно, принадлежат к социально-обеспечительным правоотношениям, т. к. отвечают всем перечисленным общим признакам указанных отношений. Но также характеризуются и специфическими признаками, которые позволяют обособить их в отдельную группу правоотношений. Эти особые признаки вытекают из анализа основных характеристик социально-страховых правоотношений (субъекты, объект, содержание, юридические факты).

В действующем российском законодательстве отсутствует единая (общая) модель правоотношения по обязательному социальному страхованию. В ряде случаев застрахованное лицо не является самостоятельным субъектом социально-страховых отношений, договор о социальном страховании заключается в его пользу между страхователем и страховщиком (негосударственный пенсионный фонд и др.) или страховой организацией (обязательное медицинское страхование). Однако это не означает, что данные отношения не носят социально-обеспечительной природы и исключаются из предмета отрасли права социального обеспечения. Названные отношения по своей природе и назначению являются производными, непосредственно связанными с социально-страховыми отношениями. Иную позицию занимает наш законодатель, регулируя эти отношения в режиме гражданского и финансового права.

Основаниями возникновения социально-страховых правоотношений является сложный фактический состав. Он содержит:

наступление страхового случая. Социальное страхование (в широком смысле) осуществляется от конкретного социального риска (утрата заработка или работы);

наличие факта социального страхования от социального риска, т. е. состояние, которое мы назовем «быть застрахованным» на основании закона или договора (юридический факт – состояние), либо наличие у застрахованного лица страхового стажа;

решение соответствующего органа социального страхования, принятое в силу волеизъявления лица.

Каждый вид социального страхового риска имеет свою природу, поэтому и формы защиты, а значит, и организация социального страхования различаются по видам и формам. Поэтому характер и виды социальных рисков можно положить в основу классификации социально-страховых правоотношений. Отсюда можно выделить следующие их виды:

по пенсионному страхованию;

по страхованию временной нетрудоспособности;

по страхованию граждан, имеющих детей;

по медицинскому страхованию;

по страхованию на случай смерти лица;

по страхованию профессиональных рисков.

Как уже отмечалось, правоотношения по страхованию безработицы по воле российского законодателя изменили свою правовую природу, утратив страховой характер. Сегодня это отношения по государственному социальному обеспечению за счет бюджетных средств.

Страховой случай как реализация социального риска в качестве основания возникновения страхового правоотношения может предусматриваться законом или договором. В этой связи социально-страховые правоотношения можно также классифицировать на две группы: обязательные и добровольные. В основе обязательных социально-страховых отношений по общему правилу лежат распределительные солидарные принципы. Так, в обязательном пенсионном страховании, основанном на распределительной системе, т. е. солидарности поколений, взносы нынешних пенсионеров получало в виде пенсий предыдущие поколение пенсионеров. Распределительная система осуществляется в обязательном порядке и может эффективно функционировать только на государственном (публичном) уровне, в то время как накопительная система в социальном страховании предполагает индивидуализацию страховых взносов и функционирование на частных (договорных, добровольных) началах. В накопительной системе страховые выплаты производятся либо только из тех сумм, которые имеются на личном пенсионном счете, либо из общей суммы пенсионных резервов по установленной схеме. Здесь определяющую роль играет инвестиционный процесс, обеспечивающий сохранность или преумножение страховых взносов. Однако это не означает, что участники этой накопительной системы не являются субъектами права социального обеспечения. Несомненно, что отношения, возникающие в связи с инвестированием средств фондов, остаются гражданско-правовыми. В предмет отрасли права социального обеспечения, по нашему мнению, должны включаться социально-страховые отношения, возникающие в связи с выплатой лицу социально-страховых пенсий, пособий и т. п. Публичная составляющая правового механизма регулирования социально-страховых отношений связана с предоставлением лицу гарантий на социальное обеспечение. В российском пенсионном законодательстве мы имеем дело с «весьма нежизнеспособным гибридом» в виде накопительной части пенсии по обязательному пенсионному страхованию, которая может формироваться с участием как государственного ПФР, так и негосударственных пенсионных фондов по выбору лица.

Обязательные социально-страховые правоотношения. В фактический состав включаются наличие факта социального страхования от конкретного вида социального риска по закону или договору, а в случаях, предусмотренных законом, и страховой стаж. Например, правоотношения по обязательному пенсионному и медицинскому страхованию предполагают наличие у работника страхового свидетельства (полиса). Что касается правоотношений по страхованию временной нетрудоспособности (по болезни), они по закону не удостоверяются специальным полисом. В этом случае достаточно юридического факта – «состоять в трудовых отношениях» (заключение трудового договора). Аналогичная ситуация складывается и в обязательном страховании от профессиональных рисков (несчастных случаев на производстве и профзаболеваний). Однако в соответствии с Федеральным законом «Об основах обязательного социального страхования» (1999 г.) у страхователя-работодателя отношения по социальному страхованию возникают по всем видам обязательного социального страхования с момента заключения с работником трудового договора, а у лиц, самостоятельно обеспечивающих себя работой, и иных категорий граждан – с момента уплаты ими или за них страховых взносов.

Страховой стаж как период уплаты страховых взносов, а также иные периоды, засчитываемые в страховой стаж, является необходимым юридическим фактом для возникновения пенсионного правоотношения при установлении трудовой пенсии. Специальный страховой стаж лежит в основе назначения досрочных пенсий по старости педагогам, медикам, артистам и другим категориям граждан.

Обязательные социально-страховые правоотношения подразделяются в свою очередь на два вида. Во-первых, это те отношения, которые возникают в силу закона независимо от волеизъявления лица. Речь идет о случаях, когда лицо подлежит обязательному социальному страхованию. Во-вторых, это отношения по обязательному социальному страхованию, которые возникают только при наличии добровольного волеизъявления. Например, согласно действующему законодательству граждане РФ, работающие за пределами РФ, могут добровольно вступать в правоотношения по обязательному пенсионному страхованию и осуществлять уплату страховых взносов в бюджет ПФР. Согласно Федеральному закону от 26 декабря 2006 г. № 255-ФЗ «Об обеспечении пособиями по временной нетрудоспособности, по беременности и родам гражданам, подлежащим обязательному социальному страхованию» адвокаты, индивидуальные предприниматели вправе добровольно вступать в отношения по обязательному социальному страхованию и осуществлять за себя уплату страховых взносов в Фонд обязательного социального страхования. Согласно Закону РФ «Об обязательном социальном страховании от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний» (1998 г.) обязанность осуществления страхования может быть возложена на заказчика по гражданско-правовому договору по соглашению его сторон. В этом случае страхователь должен пройти соответствующую регистрацию в исполнительных органах страховщика в установленном порядке.

Обязательными или добровольными могут быть профессиональные пенсионные системы. К сожалению, у нас до сих пор не принят специальный закон о профессиональных пенсионных системах, хотя заявления о необходимости таковых звучат с первых шагов по реализации концепции пенсионной реформы. Опыт развитых стран свидетельствует о перспективности таких пенсионных систем. По подсчетам экспертов ЕС около 25 % работающих в странах ЕС имеют пенсионное обеспечение через профессиональные системы по месту работы. Например, в Швейцарии эти системы являются обязательными, и все работодатели обязаны предоставить своим работникам профессиональные пенсии. В других странах профессиональные пенсионные системы носят добровольный характер, но, тем не менее, широко распространены. Так, в Швеции коллективные договоры между союзами работодателей и профсоюзами обеспечивают охват профессиональными пенсиями более 90 % работающих, в США-более 70 %:

Добровольные договорные социально-страховые правоотношения. Они возникают вне рамок обязательного социального страхования, существуют самостоятельно, дополняя и сопровождая обязательное социальное страхование. В настоящее время в условиях дефицита бюджета Пенсионного фонда РФ, по мнению специалистов, решение проблемы пенсионного обеспечения видится не в увеличении финансового участия государства в общем объеме поступлений в этот фонд, а в привлечении к пенсионному процессу работодателей. Государственные доходы за счет нефтяных излишков (Фонд национального благосостояния) весьма не стабильны и зависят от колебаний цен на нефть. Делать ставку на личное пенсионное и иное социальное страхование, когда население само должно заботиться о будущих пенсиях, неоправданно, т. к. средний уровень доходов большинства граждан не позволяет откладывать средства на старость и иные страховые случаи. Единственно возможной альтернативой, давно с успехом практикуемой в развитых странах, является корпоративное пенсионное, медицинское и иное социальное страхование. В России это добровольное корпоративное страхование применяется главным образом на крупных предприятиях. Государство должно создать условия для его широкого распространения. Если первоначально такое страхование осуществлялось полностью за счет средств работодателей, то в последние годы все большее место занимают паритетные пенсионные программы, основанные на совместном финансировании работниками и работодателем пенсионных счетов сотрудников. Между тем, специалисты права социального обеспечения не предлагают адекватных правовых механизмов реализации дополнительных договорных форм социального обеспечения. Они отдают эти проблемы «на откуп» цивилистам, в то время как гражданско-правовые формы добровольного страхования в этих случаях не обеспечивают в необходимой мере защиту социально-обеспечительных прав граждан в силу отсутствия или ограничения публичных правовых механизмов.

Зарубежные специалисты давно убедились в том, что недопустимо освобождение государства от ответственности за социальное обеспечение и социальное страхование и необходима их передача под полный контроль социальных партнеров. Государство обязано по возможности обеспечить стабильность и гарантированность дополнительных договорных страховых систем. Как показывает зарубежный опыт, активная регулирующая роль государства проявляется в двух основных формах. Согласно первой форме во многих странах существуют правовые положения, ограничивающие свободу решения о размещении страховых средств частными страховыми организациями. Безопасность размещения достигается по-разному. В странах с развитым рынком капиталов (Великобритания, США и др.), по крайней мере, половина стоимости активов страховых компаний должна быть размещена в акциях. В других странах, особенно континентальной Европы, преобладают государственные ценные бумаги. Так, во Франции их минимальная доля устанавливается законом не менее 34 % всех страховых средств. Вторая форма связана с государственным перестрахованием дополнительных страховых систем. В некоторых странах существует обязательное страхование на случай неплатежеспособности организаций, обслуживающих пенсионные фонды. В Германии – это Общество пенсионной безопасности, в Финляндии – Центральный институт пенсионного обеспечения. Если и у этих гарантийных организаций возникают проблемы, то государство принимает решение о дофинансировании агентства, страховой организации из федерального бюджета[938]938
  См.: Иванов П. В. О пенсионном обеспечении в ФРГ // Труд за рубежом. 1990. № 3. С. 88–93; Милютина Н.Н. Развитие системы пенсионного обеспечения в зарубежных странах //Там же. 1995. № 3. С. 110–119.


[Закрыть]. В США был принят Закон о безопасности пенсионных доходов работников (1974 г.), который предусмотрел прямое государственное страхование пенсионных выплат участникам частных пенсионных систем. В соответствии с этим законом была создана Корпорация гарантийных пенсионных выплат, которая вправе в принудительном порядке прекратить деятельность любого пенсионного фонда, если сочтет его финансово несостоятельным. При этом Корпорация гарантирует участникам несостоятельных фондов страховые выплаты в размере 80 % их пенсионных накоплений. Если бы государство не установило столь «жестких правил игры» в этой сфере, частные пенсионные системы никогда бы не могли достичь национальных масштабов. В настоящее время эти системы аккумулируют инвестиционный пенсионный ресурс, сравнимый по объему с ВВП страны[939]939
  См.: Попов А.А. Частные пенсионные системы США // Труд за рубежом. 2005. № 1. С. 61–83; Он же. Пенсионное инвестирование: опыт США // Там же. № 3. С. 55–75.


[Закрыть].