Текст книги "Курс права социального обеспечения"

Он писал, «что нет сомнения, что в дальнейшем развитие общественного призрения в России должно быть вверено органам самоуправления, земству и городским общественным учреждениям»[591]591
  Дерюжинский В.Ф. Заметки об общественном призрении. М., 1897. С. 87.


[Закрыть]. Рассматривая результаты деятельности московской организации городских участковых попечительств о бедных, В.Ф. Дерюжинский отмечал, что именно такая организация обеспечивает адресность постоянной и временной помощи нуждающимся. В основу деятельности названных попечительств был положен принцип индивидуализации дела общественного призрения, вызывающий необходимость тщательного обследования каждого просителя. Кроме того, попечительства о бедных не ограничивались содержанием богаделен и приютов для стариков и детей, они также открывали швейные мастерские, в которых бедные, но способные к труду женщины могли получать заработок, а также посреднические конторы для указания места и занятий прислуги и рабочим (службы трудоустройства). Таким образом, общественное призрение охватывало и иные формы помощи нуждающимся. Как отмечал В.Ф. Дерюжинский, в такой организации учреждений попечительства о бедных прослеживается «много общих черт с немецкой эльберфельдской системой»[592]592
  Там же. С. 101.


[Закрыть]. Не менее важен вывод В.Ф. Дерюжинского о том, что организация призрения бедных должна строиться на объединении деятельности всех благотворительных учреждений – сословных, общественных и частных и постоянном взаимодействии между ними и городским управлением, но без нарушения самостоятельности этих учреждений.

П.И. Георгиевский также отмечал, что уже с XVII в. из недр общины исторически развилась благотворительность, с одной стороны, частных лиц и свободных союзов, и с другой – общественных органов. Он поставил вопрос о взаимоотношениях названных органов и разграничении сфер их деятельности. По его мнению, частная благотворительность должна осуществляться в тех областях призрения, где особенно важна индивидуализация помощи. Главным достоинством частной благотворительности является ее способность вникать «в детали и частные условия каждого отдельного случая». Частная благотворительность свободна в определении оснований и размеров оказания помощи нуждающимся. В то же время общественное призрение необходимо там, где проявления нужды требуют применения на практике начал принуждения и общих правил предоставления помощи. Только государству и его органам принадлежит право ограничения личной и имущественной свободы. Общественное призрение – это деятельность органов по принятию общих мер, подведение многих случаев под общие правила. Общественное призрение имеет задачу – никого не допустить умереть от лишений, которые могут быть устранены своевременно оказанной помощью. П.И. Георгиевский приходит к выводу о том, что государство должно осуществлять надзор за деятельностью органов частной благотворительности. Но кроме этой функции государство должно сотрудничать на основании свободного соглашения с органами частной благотворительности в решении общих задач борьбы с бедностью[593]593
  См.: Георгиевский П.И. Призрение бедных и благотворительность. СПб., 1894. С. 76–86.


[Закрыть].

О юридической природе права бедного на призрение. Всестороннее и достаточно полное исследование юридической природы права бедного на призрение было проведено В.А. Гагеном. Как уже отмечалось, он разграничил частную благотворительность и публичное или законное призрение, последнее связано с деятельностью публичных корпораций (государства, провинций, уездов, общин), которым вменена законом публичная обязанность оказания помощи нуждающимся. При этом публичное призрение подразделялось на два вида – факультативное (добровольное) и обязательное (облигаторное). Характерными признаками факультативного публичного призрения являются следующие: 1) государственные органы ведают делом призрения; 2) добывание средств на призрение предоставляется на усмотрение граждан (за счет частной благотворительности); 3) государственные органы, собрав справки о просителе, имеют полную свободу дать ему необходимую помощь (по усмотрению государственного органа); 4) размер этой помощи зависит от наличия средств, имеющихся в распоряжении государственного органа. Принудительное (обязательное) публичное призрение строится на иной основе. В этом случае государство обеспечивает средства для оказания помощи всем нуждающимся лицам, подходящим под признаки, установленные соответствующими законодательными актами. Источником оказания призрения служат, как правило, средства, поступающие из общих налоговых сумм или за счет особого налога в пользу бедных[594]594
  См.: Гаген В.А. Право бедного на призрение. Т. 1. История и современное положение законодательства об обязательном призрении бедных в Германии, Франции и Англии. СПб., 1907. С. 2.


[Закрыть]. Это и было так называемое административное призрение, позволявшее приблизиться к понятию «право на призрение». При этом публичное призрение бедных имело следующие характеристики. Во-первых, право на него возникало тогда, когда экономическое положение человека настолько пошатнулось, что он сам не может добыть себе средств. Во-вторых, эти средства не могут быть доставлены на законных основаниях ни от родных и близких, ни от частной благотворительности. В-третьих, лица, получавшие такое призрение, обычно лишались избирательного права.

При наличии принудительного (обязательного) публичного призрения можно говорить о «настоящем» праве бедного на призрение. В системе данного вида призрения это право является, по сути, субъективным публичным правом (по Г. Еллинеку). При обязательном призрении нуждающийся имеет право требовать от публичной корпорации исполнения обязанности по оказанию помощи при наличии оснований, предусмотренных законодательством. Это право-требование обеспечивается исковой защитой. Нуждающийся путем подачи жалобы в суд или государственный орган имеет возможность принудить к действительному осуществлению по отношению к нему установленной законом обязанности призрения. В.А. Гаген, опираясь на сравнительно-правовой анализ зарубежного законодательства о призрении бедных, констатировал, что «опыт культурных государств доказал всю желательность существования обязательного призрения бедных… и российскому законодателю предстоит огромная работа по рациональной организации обязательного призрения бедных по образцу западно-европейских государств»[595]595
  Там же. С. 19, 25.


[Закрыть].

В.А. Гагеном также применялся термин «социальная политика», имея в виду, по сути, право социального обеспечения с его превентивной составляющей. Социальная политика (социальная защита) характеризовалась ученым следующим образом. Во-первых, ее целью было стремление поднять экономическое положение не отдельных лиц, а целых классов. Во-вторых, она должна была предупреждать впадение людей в бедность, требующую вмешательство публичного презрения. В-третьих, ее предоставление не должно сопрягаться с лишением каких-либо прав. Сам В.А. Гаген признавал различие права на публичное призрение и права на социальную защиту «слишком расплывчатым», но методологические основы разграничения были намечены[596]596
  См.: Гаген В.А. Указ. соч. С. 1–5.


[Закрыть].

На наш взгляд, не утратили своего значения и аргументы, с помощью которых В.А. Гаген обосновывает необходимость легализации права на призрение как субъективного публичного права. Он писал, что стройная система юридических отношений, возникающих по поводу призрения между бедняком и публичной корпорацией, появляется не сразу, а лишь тогда, года полицейское государство уступило место правовому. Характерной чертой полицейского государства было господство частного права в публичных отношениях, возникающих между государством и гражданином. Л.A. Шалланд по этому поводу отмечал, что «вся государственная жизнь, весь публичный строй был лишь отражением частных отношений»[597]597
  Шалланд Л.А. Юридическая природа территориального верховенства (историко-догматическое исследование). Т. 1. СПб., 1903. С. 7.


[Закрыть]. В правовом государстве разделение властей, верховенство закона стали основой правового положения человека как субъекта публичных прав и обязанностей. Гражданин по отношению к власти становится субъектом прав и обязанностей, корреспондирующих обязанностям и правам власти. Государство, создавшее субъективные публичные права, в то же время должно обеспечить и их охрану от нарушений со стороны административной власти. Такими средствами в правовом государстве, по мнению В.А. Гагена, являются административный и парламентский контроль, а также судебная защита, в том числе особые административные суды.

Как уже отмечалось, субъективное публичное право на призрение включает не только право-требование, обращенное к публичной корпорации, но и право на защиту В контексте взаимодействия публичного и частного права В.А. Гаген рассматривал проблемы административной юстиции. Он утверждал, что «административные законы определяют то, что администрация может требовать от частных лиц, а последние от администрации. Всякая норма публичного права, изданная в интересах частных лиц, создает публичное субъективное право этих частных лиц»[598]598
  Гаген В.А. Административная юстиция. Ростов-н/Д, 1916. С. 4.


[Закрыть]. Споры с администрацией ученый подразделял на две категории: спорные административные дела, которые разрешаются обычными или административными судами, и просто административные дела, которые должны решаться самой администрацией. При этом, если дело судебно-административное, жалобщик может обратиться одновременно к двум органам (суду и администрации), а если чисто административное, то у него остается лишь один путь – обращение к высшей власти[599]599
  Там же. С. 6.


[Закрыть].

В.А. Гагеном был обобщен опыт организации административной юстиции в странах Западной Европы, а равно состояние и перспективы организации административной юстиции в России. Ученый рассмотрел деятельность российских учреждений, которые имеют отношение к административной юстиции. Присутствия по делам страхования рабочих, по мнению В.А. Гагена, в большей степени напоминали административные суды. Эти присутствия появились после издания Законов 1912 г. об обеспечении рабочих врачебной помощью и о страховании рабочих от несчастных случаев на производстве. Их компетенция охватывала и распорядительную, и судебно-административную деятельность. Последняя состояла в рассмотрении жалоб на действия членов фабричной инспекции, дел о привлечении должностных лиц больничных касс к судебной ответственности. Как отмечает ученый, эти административные суды отличают от других присутствий некоторые выгодные стороны. Так, в состав этих присутствий впервые введены представители от рабочих. Само производство дел построено на началах привлечения заинтересованного лица к присутствию и активному участию в суде[600]600
  См.: Гаген В.А. Указ. соч. С. 84 и далее.


[Закрыть]. Иная оценка прозвучала в отношении главного по фабричным и горнозаводским делам присутствия, состоявшего в ведении Министерства торговли и промышленности. По своему составу оно «мало походит на административный суд в связи с преобладанием бюрократического элемента». Не соответствует деятельности присутствия «как административного суда и порядок производства дел, где значение сторон сведено почти к нулю, им не дано никаких судопроизводственных гарантий – ни устности, ни гласности, ни состязательного начала, одним словом, нет ни одного элемента административного процесса»[601]601
  См.: Гаген В.А. Указ. соч. С. 98–99.


[Закрыть].

В.А. Гаген выделил основные элементы законодательства об обязательном призрении бедных: 1) лица, которым должно быть оказано призрение; 2) административные единицы, которые должны призревать нуждающегося; 3) институт места призрения, как правило, место жительства; 4) административная юстиция в области обязательного призрения и 6) организация добывания средств на обязательное призрение бедных[602]602
  См.: Гаген В.А. Право бедного на призрение. С. 24.


[Закрыть]. С экономической точки зрения он всех нуждающихся разделил на три группы: 1) нетрудоспособные; 2) безработные; 3) безхозяйственные, не имеющие расходного хозяйства (в современной терминологии – антипод самозанятым гражданам). По отношению к этим группам в законодательстве, как считает В.А. Гаген, специальные мероприятия государства должны быть дифференцированы. Для первого случая – это предоставление призрения (открытого и закрытого), во втором случае – посредничество по приисканию работы и в доставлении заработка, а в третьем – образование хозяйства.

О праве на трудовую помощь. Дифференциация форм призрения по кругу лиц выводит нас еще на одну проблему в рамках рассматриваемой темы – это право на трудовую помощь. В начале прошлого века А. Горовцев, посвятивший специальное исследование этой теме, писал, что термин «трудовая помощь» по происхождению является молодым и в западноевропейской литературе рассматривается в качестве благотворительной меры, противоположной понятию «милостыня». В России это понятие приобрело более широкое значение[603]603
  См.: Горовцев А. Трудовая помощь как средство призрения бедных. СПб., 1901.


[Закрыть]. Несомненно, что трудовая помощь как мера призрения охватывает только трудоспособных лиц. А. Горовцев рассмотрел трудовую помощь как средство призрения бедных исходя из трех основных функций. Во-первых, трудовая помощь является мерой предупредительной. В этой части наш автор солидарен в высказыванием Д. Рикардо, «что ни одна система благотворительности не заслуживает никакого внимания, если ее конечной целью не является стремление доставить нуждающемуся возможность обходиться без нее…так помочь нуждающемуся, чтобы он мог обходиться без посторонней помощи»[604]604
  Цит. по: Горовцев А. Указ. соч. С. 27, 43.


[Закрыть]. Во-вторых, трудовая помощь является мерой благотворительной. И, наконец, в третьих – репрессивной мерой. В отношении последней характеристики А. Горовцев поясняет, что едва ли такой принудительный труд можно назвать трудовой помощью, правильнее было бы назвать его трудовым наказанием. Именно с этих позиций он провел сравнительно-правовое исследование истории и современного состояния организации трудовой помощи в России и других странах (Англия, Франция, Германия, Бельгия, Америка и др.) Результатом научных изысканий стали теоретические и практические выводы. А. Горовцев разделил лиц, охватываемых трудовой помощью, на три класса. Каждой категории призреваемых предоставляются конкретные виды трудовой помощи. К первой группе относятся трудоспособные лица, желающие работать, но не могущие ее найти. Таким беднякам нужна или временная поддержка (например, немецкие станции питания и призрения, указания по приисканию работы), или более долговременная помощь в учреждениях трудовой помощи с совершенно свободным и добровольным характером, почти без всякого режима. Вторая группа призреваемых в состоянии, как пишет А. Горовцев, «возвратиться к труду, но густая тина нищеты все глубже их затягивает и приближает к уровню профессионального нищенства». Для этих призреваемых нужны учреждения трудовой помощи преимущественно с воспитательным характером, с известным режимом. Подобными учреждениями являлись немецкие рабочие колонии, в России – «евангелический» дом трудолюбия и др. Третья группа призреваемых – это профессиональные нищие, не желающие трудиться и совершающие преступления. Для них нужны исправительные учреждения с принудительным трудом. К таковым относятся, например, рабочие дома. Во всех этих трех учреждениях различного типа присутствуют все три элемента борьбы с бедностью – материальная поддержка, воспитание и исправление, в каждом из них они только своеобразно комбинируются. А. Горовцев, подводя итог исследованию, отмечает, что подобное жесткое подразделение нуждающихся в зависимости от их отношения к труду – не только не утопия, но и вполне осуществимый факт, что доказывают примеры таких государств, как Бельгия и Голландия. В России этот принцип еще не нашел должного применения, более того, нередко в домах трудолюбия призревают не только трудоспособных, но и нетрудоспособных лиц[605]605
  См.: Горовцев А. Указ. соч. С. 428–437.


[Закрыть].

Примечательны в ключе рассмотрения вопросов трудовой помощи публикации Г.Г. Швиттау (1875–1950). В журнале «Трудовая помощь» им была помещена за 1911–1916 гг. серия статей по данной проблематике. В них был дан обзор и анализ деятельности учреждений в России, которые осуществляли подготовку крестьянских женщин к ручному профессиональному труду, деятельности земств по оказанию лечебно-продовольственной помощи рабочим, рассматривались вопросы о рациональной постановке общественных работ, благотворительной функции ремесленных управлений в России[606]606
  См.: Швиттау Г.Г. Формы помощи ручному труду // Трудовая помощь. 1911. № 5. С. 429–457; № 6. С. 1—26; Он же. Деятельность Саратовского Земства по оказанию лечебно-продовольственной помощи для рабочих в 1903–1912 гг. //Там же. 1912. № 3. С. 263–282; № 5. С. 460–490; Он же. К вопросу о рациональной постановке общественных работ//Там же. 1912. № 8. С. 233–253; № 9. С. 337–354; Он же. Общественные работы Попечительства о трудовой помощи//Там же. 1914. № 1. С. 1—21; № 2. С. 109–126; № 3. С. 225–246; № 4 С. 355–383; Он же. Благотворительная функция ремесленных управлений в России //Там же. 1916. № 5. С. 428–436.


[Закрыть]. В этот же период Швиттау переводил и осуществлял общую редакцию зарубежных изданий, посвященных организации трудовой помощи[607]607
  См., например: Корму-Гулесс Э. Трудовая помощь / Пер. и ред. Г.Г. Швиттау. СПб., 1914.


[Закрыть]. Результатом научных исследований в рассматриваемой области стала двухтомная фундаментальная работа «Трудовая помощь в России», которая была издана за счет специальных сумм премии императрицы Александры Федоровны. Первый том был посвящен вопросам теории, истории и практики организации трудовой помощи в России[608]608
  См.: Швиттау Г.Г. Трудовая помощь в России. 4.1. Пг., 1915.


[Закрыть]. Второй том рассматриваемого издания был посвящен обзору и анализу деятельности состоящего под покровительством императрицы Александры Федоровны Попечительства о трудовой помощи от момента его учреждения (1895 г.) до начала 1914 г.[609]609
  См.: Швиттау Г.Г. Трудовая помощь в России. Ч. 2. Пг., 1915.


[Закрыть].

Г.Г. Швиттау считал, что всех нуждающихся необходимо расчленить на две категории. Одну из этих категорий образуют полные инвалиды труда, материальное обеспечение которых должно составлять одну из государственных функций, т. е. должно быть для государства безусловно обязательным независимо от формы (бесплатное лечение, призрение, страхование и т. д.). Вторую категорию нуждающихся образуют все неимущие, которые в состоянии трудиться (безработные в широком смысле этого слова). Трудовая помощь охватывает именно эту категорию лиц. Под трудовой помощью автором понимается система мероприятий, направленных на борьбу с нуждой, обусловленной вынужденной или добровольной праздностью, путем (посредством) труда. Швиттау выделял следующие основные виды трудовой помощи: 1) подготовка к труду неимущих лиц малолетнего возраста в форме трудового приюта и промыслового обучения как необходимых условий их нормальной трудовой жизни в будущем; 2) помощь вполне трудоспособным преимущественно в форме предоставления им работы, заработка (посредничество по приисканию занятий, общественные работы, дома трудолюбия и др.), а при наличии, но недостаточности заработка – оказание помощи натурой (питанием, одеждой и др.); 3) восстановление работоспособности лиц, морально опустившихся, ослабевших физически, временно ставших неспособными к труду (рабочие колонии для взрослых, лечебные учреждения для алкоголиков и др.). Однако при этом ученый особо подчеркивал, что «называя призрение помощью, мы уже заранее исключаем какие бы то ни было мероприятия карательного характера и какой бы то ни было элемент принудительности к призреваемому»[610]610
  Там же. С. 7–8.


[Закрыть]. Предлагаемая автором классификация форм трудовой помощи проводилась исходя из трех ее главнейших функций: 1) непосредственное предоставление занятия (дома трудолюбия, общественные работы); 2) содействие к приложению труда (посредничество по приисканию занятий; снабжение материалами и орудиями производства; содействие по сбыту продуктов ручного труда); 3) образовательная и воспитательно-исправительная функция (обучение и подготовка к профессиональному труду; привлечение к труду лиц, отвыкших работать). Рассматривая трудовую помощь как средство призрения бедных в России, он выделил трудовую помощь в области государственного призрения, частной благотворительности, общественного призрения земств и городов и в благотворительных ведомствах полуофициального характера.

Существенное место в трудах отечественных исследователей отводилось правовой природе общественных работ. По мнению русского ученого А.А. Раевского, они отличались от иных видов общественного призрения тем, что их организатором выступала только публичная власть и они имели общественно-полезный характер. Кроме того, они носили чрезвычайный и временный характер на период народных бедствий (безработица, голод и др.), когда нуждаемость была массовой[611]611
  См.: Раевский АЛ. Общественные работы, их понятие, современное положение и возможная роль в будущем. Харьков. 1913. С. 26–27.


[Закрыть]. А. Глебов обоснованно утверждал, что целью таких работ является дать заработок безработным и избавить их от необходимости обращаться к благотворительности[612]612
  См.: Глебов А. Общественные работы. СПб., 1907. С. 26.


[Закрыть]. Аналогичной позиции придерживались и другие отечественные исследователи данной проблемы[613]613
  См.: Верт О. Общественная работа как трудовая помощь нуждающимся. СПб., 1898; Гаген В.А. Земство и общественные работы. СПб., 1905 и др.


[Закрыть].

Одной из форм трудовой помощи является приискание работы (трудоустройство). В.А. Гаген считал, что трудовая помощь должна не только охватывать терапию (лечение) бедности, но и предупреждать ее (профилактика бедности). Последняя выражается в создании государством, заинтересованными сторонами (рабочими и работодателями) многочисленных бюро приискания работы, которые обозначались термином «указания труда». Таким образом, посредничество в приискании работы рассматривалось как одна из форм трудовой помощи[614]614
  См.: Гаген В. А. К вопросу об организации указания труда в России // Трудовая помощь. 1901. Октябрь – ноябрь. СПб., 1902; Он же. Частные лица в роли посредников на рабочем рынке //Трудовая помощь, 1900. Март. СПб., 1900; Он же. Земство и общественные работы. СПб., 1905; Он же. Новая организация помощи бедным и борьбы с нищенством в Санкт-Петербурге. СПб., 1906 и др.


[Закрыть]. В ключе классических исследований ученый обращался прежде всего к анализу зарубежного законодательства об организации посредничества на рабочем рынке, мерам борьбы с безработицей на примере Германии, Австрии, Франции, Англии, Норвегии, Швейцарии, Румынии и др.[615]615
  См.: Гаген В.А. Безработица в Германии и меры борьбы с нею (социально-политический этюд). СПб., 1904; Как устраиваются городские общественные работы (опыт германских городов) / Пер. с нем. и предисл. В.А. Гагена. СПб., 1906 и др.


[Закрыть]. Затем предметом исследований ученого стали проблемы организации помощи нуждающимся в России. Сравнительно-правовой подход позволял ученому дать оценку положения (состояния) этого вопроса в России, обосновать конкретные рекомендации по правовой регламентации различных видов трудового посредничества и социального призрения. Так, им был дан развернутый анализ организации посредничества на рынке труда в России на примере русских «бирж труда» (учреждений указания труда), не преследующих коммерческие цели. К таковым относились учреждения, в роли организаторов которых выступали земства, городское самоуправление, посреднические конторы при русских домах трудолюбия. Изучая причины неудачной деятельности посреднической конторы при Одесском доме трудолюбия, В.А. Гаген предложил проект примерных правил для посреднических контор при русских домах трудолюбия. Особое внимание ученый уделил вопросам посредничества частных контор на рабочем рынке. Он обосновывал необходимость создания института (по примеру Румынии) особых правительственных инспекторов для надзора за деятельностью таких частных посреднических контор. Он также писал о том, что Россия ощущает постоянную нужду в развитии форм посредничества в приискании труда как организованного (в виде особых контор), так и неорганизованного (биржи труда, частные посредники, публикации в газетах и журналах).