Текст книги "Курс права социального обеспечения"

Итак, по содержанию правоотношения по государственной социальной помощи и обслуживанию являются социально-алиментарными. Возмездный характер носят правоотношения по социальному обслуживанию на основе договора, предусматривающего частичную или полную оплату социальных услуг.

Названный подход к содержанию рассматриваемых правоотношений не разделяется рядом авторов. Так, Е.Е. Мачульская, по сути, отрицает социально-обязательственный характер правоотношений по государственной социальной помощи. В частности, она пишет, что «если оказание социальной помощи производится адресно, то никакой обязанности по ее предоставлению на государственный орган не возлагается. Решение принимает территориальный или муниципальный орган социальной защиты по своему усмотрению после предварительной оценки уровня доходов и имущественного положения»[961]961
  Мачульская Е.Е. Право социального обеспечения. Перспективы развития. М., 2000. С. 121.


[Закрыть]. Здесь, на наш взгляд, автор допускает необоснованную подмену понятий: «процедурные правоотношения» смешиваются с «материальными правоотношениями» по социальной помощи. В рамках процедурных правоотношений вопрос действительно решается о предоставлении социальной помощи по усмотрению органа социальной защиты. Но после принятого решения органа социальной защиты материальное правоотношение по предоставлению такой помощи носит социально-алиментарный характер. Как указывалось, решение органа социальной защиты населения является необходимым юридическим фактом в фактическом составе – основании возникновения материального правоотношения по социальной помощи и обслуживанию.

Объектами правоотношений по социальной помощи и обслуживанию в соответствии с действующим законодательством выступают: материальная помощь: 1) в виде денежных социальных пособий;

2) в натуральной форме (продукты питания, одежда, средства санитарии, гигиены, специальные технические средства реабилитации инвалидов и др.); 3) в виде социальных субсидий (жилищные субсидии и др.) и 4) в виде социальных компенсаций;

социальное обслуживание на дому и в стационарных социальных учреждениях;

реабилитационные услуги (медико-социальные, по профессиональной и психологической реабилитации и др.);

консультационная помощь (педагогико-психологическая, социально-правовая и др.);

социальные льготы (оплата коммунальных услуг, льготный проезд на транспорте и т. д.).

Перечень видов социальной помощи и социального обслуживания, обязательных на всей территории России, устанавливается федеральным законодателем. К ведению субъектов РФ относятся определение размеров, условий и порядка назначения и выплаты государственной социальной помощи малоимущим семьям и одиноко проживающим гражданам, а равно перечня гарантированных государством услуг по социальному обслуживанию, разработка и реализация государственных региональных программ социальной помощи и социального обслуживания. До внесения изменений в действующее законодательство в связи с принятием Федерального закона от 22 августа 2004 г. № 122-ФЗ («О монетизации льгот») государственные стандарты социального обслуживания устанавливались на федеральном уровне Правительством РФ. В настоящее время это прерогатива субъектов РФ.

Виды правоотношений по социальной помощи и обслуживанию. Критериями классификации могут быть перечисленные объекты правоотношений и порядок их предоставления (по закону и по договору). В последнем случае мы выделяем:

А. Правоотношения по государственной социальной помощи и социальному обслуживанию, которые характеризуются следующими признаками:

1) основанием их возникновения являются нуждаемость (бедность) и трудная жизненная ситуация, в которой находится лицо;

2) социальная помощь и обслуживание как объект правоотношения призваны обеспечить уровень жизни нуждающимся до определенного законом минимального уровня. Финансирование осуществляется за счет средств государственных и местных бюджетов, а перечень гарантированных социальных услуг предоставляется безвозмездно;

3) права и обязанности участников – государственных и муниципальных социальных служб, с одной стороны, и физического лица – с другой, носят социально-алиментарный характер, а указанные социальные службы обязаны предоставить социальную помощь и обслуживание на условиях и в порядке, предусмотренных законом.

Б. Договорные правоотношения по социальной помощи и социальному обслуживанию, которые отвечают следующим признакам:

1) субъектами названных отношений являются, с одной стороны, любые физические лица независимо от признака нуждаемости (бедности), с другой – не только государственные и муниципальные социальные службы, но и частные;

2) объектом правоотношения выступают социальные услуги и иные виды социального обслуживания, но их уровень не должен быть ниже установленных государственных стандартов качества социального обслуживания, но предоставляются они на платной основе (полностью или частично). Установлен государственный контроль за деятельностью по предоставлению услуг частными социальными службами вплоть до лишения их лицензии;

3) взаимные права и обязанности сторон определяются договором на условиях частичной или полной оплаты предоставляемых социальных услуг.

Таким образом, правоотношение по социальной помощи и социальному обслуживанию – это социально-обязательственное отношение, по которому одна сторона – физическое лицо вправе требовать от другой стороны – государственных (муниципальных) или частных социальных учреждений предоставления адресной социальной помощи и обслуживания в объеме и порядке, предусмотренных законом или договором.

В основе этих правоотношений лежит публичное социально-обеспечительное одностороннее обязательство государства. Здесь, как правило, отсутствуют договорные механизмы, т. к. это безусловные обязательства государства в случаях, установленных законом. Между тем, и здесь возможны исключения. Так, на добровольных договорных началах может вводиться дополнительное пенсионное обеспечение работников бюджетной сферы. Например, Ханты-Мансийский негосударственный пенсионный фонд выступает в качестве уполномоченного НПФ Правительства Ханты-Мансийского автономного округа по реализации регионального закона «О дополнительном пенсионном обеспечении работников бюджетной сферы Ханты-Мансийского автономного округа» (2003 г.). Названным законом предусматривается формирование накопительной части дополнительной пенсии за счет паритетного финансирования работниками бюджетной сферы и правительством автономного округа[962]962
  См.: Пенсионные деньги. 2006. № 1–2. С. 28–30.


[Закрыть].

На получение социального обеспечения в рассматриваемых правоотношениях не влияют наличие (отсутствие) страхового стажа, юридический факт – состояние «быть застрахованным», как это имеет место в социально-страховых отношениях. Однако в государственном пенсионном обеспечении юридически значим специальный трудовой стаж: стаж государственной, муниципальной службы, выслуга лет военнослужащих, сотрудников органов внутренних дел, прокурорско-следственных работников и других приравненных к ним категорий.

Не имеет юридического значения по общему правилу и факт нуждаемости (бедности) лица, трудной жизненной ситуации, которые являются основанием возникновения правоотношений по социальной помощи и социальному обслуживанию.

Рассматриваемые правоотношения можно классифицировать на правоотношения:

1) по государственному пенсионному обеспечению (государственные пенсии за выслугу лет, социальные пенсии, пожизненное содержание судей, обеспечение лиц, замещающих государственные должности Российской Федерации; пенсионное обеспечение граждан, пострадавших в результате радиационных и техногенных катастроф, и др.);

2) по предоставлению государственных пособий (выплат), компенсирующих социально значимые расходы граждан (единовременные государственные пособия при рождении ребенка, государственный сертификат на материнский капитал; государственное пособие при передаче ребенка на воспитание в семью; пособия детям-сиротам; пособие на погребение; компенсации по уходу за нетрудоспособными гражданами[963]963
  САПП РФ. 1994. № 12. Ст. 877.


[Закрыть], единовременное пособие на обзаведение имуществом первой необходимости военнослужащим и др.);

3) по предоставлению государственных пособий, социальных услуг, льгот, компенсирующих причинение вреда жизни и здоровью лица (единовременные пособия гражданам, привлеченным для борьбы с терроризмом и пострадавшим в результате террористической акции[964]964
  См.: Федеральный закон от 25 июля 1998 г. № 13О-ФЗ «О борьбе с терроризмом» // СЗ РФ. 1998. № 31. Ст. 3808.


[Закрыть]; гражданам, пострадавшим от поствакцинального осложнения[965]965
  См.: Федеральный закон от 17 сентября 1998 г. № 157-ФЗ «Об иммунопрофилактике инфекционных болезней» // СЗ РФ. 1998. № 38. Ст. 4736.


[Закрыть], медицинским работникам, заразившимся ВИЧ[966]966
  См.: Федеральный закон от 30 марта 1995 г. № 38-Ф3 «О предупреждении распространения в Российской Федерации заболевания, вызываемого вирусом иммунодефицита человека (ВИЧ-инфекции)»//СЗ РФ. 1995. № 14. Ст. 1212.


[Закрыть], и др.);

4) по предоставлению государственных выплат и социальных услуг и льгот лицам за выдающиеся достижения и особые заслуги перед государством и обществом[967]967
  См.: Федеральный закон от 4 марта 2002 г. № 21 – ФЗ «О дополнительном ежемесячном материальном обеспечении граждан Российской Федерации за выдающиеся достижения и особые заслуги перед Российской Федерацией» // СЗ РФ. 2002. № 10. Ст. 964.


[Закрыть];

5) по государственному обеспечению безработных;

6) по государственной медицинской помощи.

В особых пояснениях нуждаются два последних из перечисленных видов правоотношений по государственному социальному обеспечению. В рамках правоотношений по государственной медицинской помощи реализуется конституционное право каждого на охрану здоровья и медицинскую помощь, которая оказывается бесплатно в государственных и муниципальных учреждениях здравоохранения (ст. 41 Конституции РФ.) Гарантированный объем бесплатной медицинской помощи определяется в соответствии с Программой государственных гарантий обеспечения граждан РФ бесплатной медицинской помощью, утверждаемой постановлением Правительства РФ. В рамках данной Программы бесплатно должна предоставляться скорая медицинская помощь, амбулаторно-поликлиническая помощь и стационарная помощь, включая лекарственное обеспечение при оказании скорой помощи и при помещении в стационар. Финансируется медицинская помощь за счет средств как государственных бюджетов (федерального, субъектов РФ), таки обязательного медицинского страхования. Более того, по действующему законодательству неработающее население обеспечивается медицинской помощью и в рамках социально-страховых отношений, т. к. органы исполнительной власти субъектов РФ выступают страхователями. Однако названные отношения по своей природе не должны носить страхового характера, это правоотношения по государственному медицинскому обеспечению.

Правоотношения по государственному обеспечению безработных, наоборот, по своей природе должны быть социально-страховыми. Первоначально, так оно и было. В соответствии с Законом РСФСР от 19 апреля 1991 г. № 1032-1 «О занятости населения в Российской Федерации» социальное страхование безработных осуществлялось за счет средств Государственного фонда занятости населения РФ. Более того, Федеральный закон «Об основах обязательного социального страхования» до сих пор рассматривает признание гражданина безработным как вид социального страхового риска, а пособие по безработице – как вид социального страхового обеспечения. Однако с 1 января 2001 г. названный фонд был упразднен и социальное обеспечение безработных стало осуществляться в форме государственного социального обеспечения, финансируемого за счет средств бюджетной системы. Вместе с тем при выплате пособия по безработице учитывается наличие страхового стажа. Действующее законодательство разграничивает безработных на две категории. Первую категорию составляют лица, которые в течение 12 месяцев, предшествовавших началу безработицы, имели оплачиваемую работу не менее 26 календарных недель на условиях полного рабочего времени. При этом размер пособия исчисляется исходя из среднемесячного заработка, который эти лица утратили, потеряв работу (в первые три месяца – 75 % заработка, в следующие четыре – 60 %, в дальнейшем (до момента трудоустройства или до истечения срока первого периода выплаты пособия) – 45 %, но не ниже минимального размера пособия. Кроме того, продолжительность выплаты пособия по безработице увеличивается за каждый год работы, превышающий страховой стаж (55 лет для женщин и 60 лет для мужчин) на две календарные недели. Такое правовое регулирование социального обеспечения характерно для социально-страховых отношений. Ко второй категории безработных относятся все остальные лица, не имеющие необходимого страхового стажа. В отношении этих лиц имеет место государственное социальное обеспечение.

Следует отметить, что в странах Восточной Европы (бывшего социалистического лагеря) законодательно установлено финансирование специальных фондов занятости (выплаты пособий по безработице) за счет страховых взносов как работодателей, так и работников (Болгария, Венгрия, Румыния, Чехия).

Кроме того, по уровням правового регулирования можно выделить правоотношения по государственному социальному обеспечению за счет средств федерального бюджета (федеральный уровень), бюджетов субъектов РФ (региональный) и местных бюджетов (муниципальный уровень). Так, например, на уровне субъектов РФ и органов местного самоуправления принимаются законы и иные нормативные правовые акты о социальной поддержке многодетных семей, предусматривающие следующие меры: скидки при оплате коммунальных услуг, бесплатное обеспечение детей из многодетных семей до достижения ими возраста 6 лет лекарствами, приобретаемыми по рецептам врачей; бесплатное посещение учреждений культуры, находящихся в государственной собственности субъекта РФ, и др.; законы о поддержке одаренных детей, устанавливающие выплату ежегодных стипендий и премий, издание публикаций творческих работ одаренных детей и др.; законы о губернаторских дополнительных пособиях на случай рождения ребенка, на дополнительное питание беременным женщинам, о ежегодных выплатах гражданам, проживающим на территории муниципального образования, награжденных знаком «Почетный донор России» и т. д.

Правоотношения по государственному социальному обеспечению – это публичные односторонние обязательственные отношения, по которому одна сторона – физическое лицо вправе требовать государственного обеспечения в объеме, предусмотренном законом, а другая сторона – государство в лице своих органов обязана в безусловном порядке его предоставить.

Право человека – важнейшее звено философского понимания права… комплекс разноотраслевых элементов.

С. С. Алексеев

Конституция РФ (ст. 2) провозгласила: «Человек, его права и свободы являются высшей ценностью. Признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина – обязанность государства». В отечественной науке проведено достаточно много исследований, посвященных как правам человека в целом, так и социальным правам в частности[968]968
  См.: Глухарева Л.И. Права человека. Гуманитарный курс. М., 2002; Иваненко В.А., Иваненко B.C. Социальные права человека и социальные обязанности государства: международные и конституционные правовые аспекты. СПб., 2003; Общая теория прав человека /Под ред. Е.А. Лукашевой. М., 1996; Права человека накануне XXI века / Под ред. Б. Гросс и др. М., 1994; Права человека как фактор стратегии устойчивого развития/Под ред. Е.А. Лукашевой. М., 2000; Рассказов Л.П., Упоров И.Е. Естественные права человека. СПб., 2001 и др.


[Закрыть]. Между тем, право на социальное обеспечение как относительно обособленный феномен в системе прав человека, безусловно, заслуживает специального исследования. Не претендуя на всестороннее исследование, остановимся на общих методологических подходах в определении природы права на социальное обеспечение.

Во-первых, к содержанию социальных прав необходимо подходить конкретно-исторически. Современное право на социальное обеспечение, зафиксированное в международно-правовых документах, конституциях и законодательстве экономически развитых государств, – результат длительного исторического становления и развития прав человека.

Во-вторых, в становлении права на социальное обеспечение огромную роль сыграло его идеологическое и доктринальное обоснование – учение о естественных и прирожденных правах человека (учение о праве человека на достойное существование) и юридико-позитивистское учение о правах человека. Напомним, что в теории права общепринятой считается концепция «поколений» прав человека. Первым поколением прав человека признаются те традиционные либеральные ценности свободы и равенства, которые были сформулированы в ходе буржуазных революций. Имеются в виду личные (гражданские) и политические права как основные естественные и неотчуждаемые права человека. Эти права не зависят от государства, правовое государство обязано их обеспечить, воплощая в законодательстве. Второе поколение прав человека сформировалось в процессе борьбы народов за улучшение своего экономического положения, повышение культурного статуса (так называемые позитивные права), для реализации которых требуется целенаправленная деятельность государства по обеспечению указанных прав. Речь идет о социальных, экономических и культурных правах. Сама идея социальных прав связана с идеей социального государства. Третье поколение прав человека стало формироваться после Второй мировой войны и связано с правом народов на мир, безопасную окружающую среду, международный информационный порядок и т. д.

В-третьих, право на социальное обеспечение – это сложное по своей природе право, которое сформировалось как самостоятельный правовой феномен на пересечении публичных (административное право), частных (гражданское право) отраслей права и генетически связано с административным и трудовым правом. Право на социальное обеспечение представляет собой дихотомию публичных и частных начал и реализуется в рамках двух основных организационно-правовых форм: социального страхования и социальной помощи (обслуживания), каждая из которых характеризуется сочетанием обязательных (государственных) и добровольных (договорных) систем. При этом «основная нагрузка» приходится на публичную составляющую в структуре права на социальное обеспечение. Рассмотрим заявленные тезисы по порядку.

Предпосылки формирования права на социальное обеспечение. Право в сословном (или кастовом) обществе основано на правовом неравенстве членов общества. По формационной периодизации это право периодов рабовладельческой и феодальной общественно-экономических формаций. Этот этап охватывает эпохи Древнего мира, Средних веков и части Нового времени. Нормативные акты о социальном обеспечении отражали различное правовое положение каждого сословия (касты). Сословно-кастовые общества имели иерархическое строение: различались высшие, менее высокие по социальному положению, низшие, непривилегированные, наконец, бесправные сословия; у каждого из них был особый правовой статус. Право сословного общества закрепляло иерархическую социальную структуру общества, где каждое сословие было привязано к определенной сфере общественного труда. Здесь речь идет о праве-привилегии увечных воинов на государственное обеспечение; об общинной взаимопомощи крестьян, о цеховом страховании ремесленников; репрессивном законодательстве, направленном против нищих и бродяг, и др. Для сословно-кастовых обществ была характерна тесная связь религии и права.

Правовое регулирование социального обеспечения в эти периоды прошло несколько фаз[969]969
  В основу классификации этапов становления права на социальное обеспечение мы возьмем схемы, предложенные Г. Зиммелем и А.Ю. Вегнером (Вегнер А.Ю. Пенсии престарелым или страхование на случай старости? Харьков, 1907).


[Закрыть]. В примитивном обществе право бедного на поддержку обосновывалось каузально. Это право вытекало из принадлежности к конкретной социальной группе. Средневековая община, цех считали своей обязанностью заботу об обедневших сочленах. На тех же основаниях осуществляли заботу о бедных церковные приходы. При каузальном обосновании права на социальную помощь человек рассматривается как продукт среды, которая и несет ответственность за его бедственное положение, и на этой основе строится право требования помощи, обращенное к общине, цеху, приходу

Как уже указывалось, первоначально обеспечение неимущих (стариков, вдов, детей-сирот, нетрудоспособных, а затем в некоторой части безработных и многодетных семей) выражалось в следующих формах. Во-первых, это право-привилегия для бывших воинов и представителей привилегированных сословий, во-вторых, церковная благотворительность, в-третьих, частная благотворительность, доминировавшая над церковной с XVIII в., в-четвертых, формы социальной солидарности и коллективной взаимопомощи (цеховой, общинной и др.).

К концу Средневековья, когда общины и приходы уже не справлялись с функцией вспомоществования, под напором возрастающих требований пауперов всю систему призрения пришлось строить на иных принципах. Изменилось и обоснование права бедного на призрение. Оно стало телеологическим, где нуждающийся бедный лишь средство, а цель системы призрения – обеспечить защиту общества. Такое положение сохранялась вплоть до начала XX в. Как уже отмечалось ранее, И.А. Покровский обратил внимание на парадоксальную ситуацию, когда практически единодушно признается обязанность государства призревать бедных и обеспечивать социально незащищенные слои населения. В то же время учеными и политиками почти также единодушно отрицается корреспондирующее этой обязанности право частного лица на помощь со стороны государства. В соответствии с этим у государства есть обязанность «спасать от голодной смерти», но у отдельного лица нет права «быть спасенным от голодной смерти». И.А. Покровский в этой связи провел параллель с юридической защитой животных, мучить которых не разрешается из соображений «общественного блага». Отсюда отношение к государственной обязанности по социальному обеспечению как к государственной благотворительности и определение размеров социальных ассигнований не из действительных нужд, а из состояния финансов. Все это делает возможность смерти отдельного лица от голода не только фактически, но и юридически вполне мыслимой[970]970
  См.: Новгородцев П.И., Покровский И.А. О праве на существование. Социально-философские этюды. СПб.-М., 1911. С. 23–29.


[Закрыть].

Как писал А.Ю. Вегнер, целью общественного призрения здесь выступает благо социального целого, о бедном заботятся лишь для того, чтобы он не перешел в ряды активно вредных врагов общества. Государство обязано призревать бедных, но этому отнюдь не всегда соответствует право отдельного нуждающегося на призрение[971]971
  См.: ВегнерА.Ю. Пенсии престарелым или страхование на случай старости? Харьков, 1907. С. 4–6.


[Закрыть]. Государство может делегировать часть своих функций уже существующим организациям – церковным приходам, земствам. Государственная помощь также осуществлялась, но носила чаще всего бессистемный и эпизодический характер. Напомним, что государственные мероприятия против бедности в XV–XVII вв. имели в значительной части репрессивный характер (уголовное преследование бродяжничества и др.).

Другим способом призрения является предоставление заботы о бедных частной благотворительности, недостаточность которой была очевидна.

Начало кризиса сословного общества в Западной и Центральной Европе восходит к XV–XVI вв., в России – значительно позднее. Реформация, Просвещение, революционные события в Нидерландах, Англии, Франции и других странах открыли новую страницу в истории права (билли о правах в Англии, США; Декларация прав человека и гражданина (Франция)).

XIX– начало XX вв.: становление и развитие права на социальное обеспечение. На смену сословному обществу приходит гражданское общество, основанное на юридическом равенстве членов буржуазного общества. Г. Гегель в работе «Философия права» отмечал, что правовыми основами гражданского общества являются равенство людей как субъектов права, их юридическая свобода, индивидуальная частная собственность, незыблемость договоров, охрана права от нарушений, авторитетный суд[972]972
  Гегель Г. Философия права. М., 1990. С. 227 и далее.


[Закрыть]. Законодательное признание юридического равенства людей на основе наделения их правами и свободами – один из основных признаков права в гражданском обществе. Само гражданское общество возникает в процессе и в результате отделения общества от государства. Право разделилось на два лагеря: публичное право, которое регулировало деятельность государства, его должностных лиц (государство – публичная власть, сфера общих интересов), и частное право, которое регулирует сферу отношений между индивидами (общество – сфера индивидуальных свобод, частных интересов). Провозглашенные свобода и юридическое равенство членов гражданского общества, защита частной собственности привели к расцвету индивидуализма. Отделение общества от государства поставило ряд острых социальных проблем. Одна из них – социальная защита бедных, неимущих и больных членов общества. Г. Гегель по этому поводу ставил вопрос о фактическом нахождении большой массы людей ниже известного уровня существования, что ведет «к потере чувства права» и способствует появлению «черни». Социальная защита, впрочем, виделась немецкому философу весьма своеобразно. Он писал, что «при чрезмерном богатстве гражданское общество недостаточно богато, т. е. не обладает достаточным собственным достоянием, чтобы препятствовать возникновению переизбытка бедности». Не худшим вариантом борьбы с бедностью он считал «представить бедных их судьбе и дать им возможность открыто нищенствовать»[973]973
  Гегель Г. Указ. соч. С. 272.


[Закрыть].

Формирование и развитие гражданского общества заняли несколько веков, прошли ряд стадий: от правового государства к социальному государству. По мнению многих ученых, этот процесс незавершен и продолжается до сих пор. На рубеже XVIII–XIX вв. получила развитие идея правового государства, хотя истоки этой теории мы находим в древности (Аристотель, Платон, Цицерон и др.). Сам термин «правовое государство» появился в немецкой литературе в первой трети XIX в. (К.Т. Велькер, Р. фон Моль и др.). Р. фон Моль, один из отцов основателей полицейского права утверждал, что, с одной стороны, свобода гражданина является основанием юридического государства. Гражданин может и должен свободно развиваться по всем направлениям, которые допускают преследование разумной цели и не клонятся к общественному вреду. Но, с другой стороны, возникает немало случаев, когда гражданин не может собственными силами устранить трудные жизненные обстоятельства, и здесь необходимо вспомоществование со стороны государства. Р. фон Моль считал, что полицейская деятельность государства по отношению к населению включает его заботу о том, чтобы существующие граждане не впали в болезни, не умирали прежде времени по причинам, которые оно должно было устранить. Призрение государством бедных не является аксиомой. В каждом случае, по мнению названного автора, следует выяснить, является ли и насколько устранение бедности необходимостью и превышает ли оно и насколько необходимые для этого силы частных лиц[974]974
  См.: Моль Р. Наука полиции. Вып. 1. СПб., 1871. С. 15, 157, 293.


[Закрыть].

Основу правового государства составляют разделение властей, признание и гарантирование прав и свобод человека, провозглашение демократических основ правосудия. Легализацию получают не только гражданские права (равенство, свобода, собственность, защита прав личности), но и социальные права (право на труд, на образование, материальное содержание нетрудоспособных, на медицинскую помощь). Значительное место в правовых системах развитых стран XX в. занимает социальное законодательство. Таким образом, в правовом государстве гражданин вправе требовать от государства социального вспомоществования, он наделен публичным субъективным правом на социальное обеспечение как член общества. Это право не является милостью со стороны государства, а предоставлено ему законом. Однако, продолжая словами Р. фон Моля, государственное вспомоществование должно оказываться только в тех случаях, когда внешнее препятствие не может быть преодолено усилиями самого лица. Излишнее вспомоществование со стороны государства приводит к тому, что граждане отвыкают от труда и собственной предприимчивости[975]975
  Там же. С. 20.


[Закрыть].

Первые позитивные сдвиги на законодательном уровне по созданию государственной системы социального обеспечения произошли в Англии, на что мы уже неоднократно обращали внимание. По этому же пути пошли и другие страны. В большинстве государств средства на призрение бедных отчислялись из государственных или местных бюджетов. В этот период право бедного на призрение (вспомоществование) рассматривалось как требование, обращенное государству. При этом для установления размеров социальной помощи был определен критерий «социального минимума». Как уже упоминалось, английское законодательство о бедных (1834 г.) предусматривало как основание приема бедного в работный дом доказательства его изнурения нищетой. Сторонники крайнего либерализма (манчестерцы) ввели систему призрения, согласно которой достаточно было давать бедным столько, чтобы только их спасти от голодной смерти.

С начала XIX в. широкое развитие получили рабочие товарищества самопомощи и взаимопомощи. Частично они выполняли потребительские цели, прежде всего обеспечение рабочих жильем и снабжение продуктами. Но начали появляться и страховые кассы (на случай болезни, инвалидности), которые строились на гражданско-правовых началах[976]976
  См.: Тернер Ф.Г. О рабочем классе и мерах к обеспечению его благосостояния. СПб., 1861. С. 152–179 и др.


[Закрыть]. Это – частно-капиталистическое коммерческое страхование. Оно построено на «лечении язв строя» путем взаимопомощи, но в соответствии с взносами, развивая в каждой личности стремление к самообеспечению, где каждый заботится о себе и откладывает средства на «черный день». Практически все страны начали с системы добровольного социального страхования. Но в силу его ограниченности многие государства вынуждены были перейти либо на обязательное социальное страхование (Германия, Франция, Италии и др.), либо на государственное пенсионирование (обеспечение) (англосаксонские страны).

Наряду с коммерческим страхованием появляется государственное социальное страхование. По оценке современников О. Бисмарка, его германское страхование рабочих – типичное «классовое» законодательство, это уступка Бисмарка, которой он надеялся удержать рост социал-демократии. В большинстве развитых стран принимаются специальные законы, регламентирующие деятельность касс рабочей взаимопомощи.

В России этот процесс шел с некоторым опозданием по сравнению с западным опытом. Российское законодательство о социальном обеспечении до второй половины XIX в. связано с отдельными, фрагментарными актами[977]977
  См. подробнее: Лушников А.М. Становление и развитие науки трудового права и науки права социального обеспечения в России. Ярославль, 2001; Курс российского трудового права Т. 2. / Под общ. ред. С.П. Маврина, А.С. Пашкова, Е.Б. Хохлова. М., 2001.


[Закрыть].

Таким образом, начиная с 30-х гг. XIX в. создаются государственные структуры, осуществляющие функции призрения. В самом конце XIX в. появляется государственное пенсионное обеспечение по старости, а в отдельных странах и по инвалидности. Кассы рабочей взаимопомощи (страховые кассы) с середины XIX в. были введены в законодательное поле, но остались, по сути, органами рабочей взаимопомощи при незначительном участии работодателей. Таким образом, социальное обеспечение в конце XIX – начале XX вв. строилось по двум основным направлениям: социальная помощь за государственный счет отдельным категориям населения и социальное страхование (обязательное и добровольное). Социальное законодательство представляло собой неразрывную смесь частных и публичных начал в правовом регулировании социально-обеспечительных отношений. Капиталистический способ производства стал основой для возникновения не только трудовых прав, но и права на социальное обеспечение как структурно-сложного права, реализация которого основана на принципах, сочетании государственной социальной помощи и социального страхования.

Доктринальное обоснование права на социальное обеспечение обусловливалось единством и борьбой двух основных учений о правах человека: естественно-правовом и позитивистском. Теория естественного права постулировала право на существование. Таким образом, право на социальное обеспечение генетически вытекало из права на существование. Кроме того, зарождение и становление права на социальное обеспечение стали одним из факторов, в значительной степени объединяющих, сближающих названные учения естественного права и правового позитивизма. Тому пример учение немецкого юриста Г. Еллинека, который выступал за активную роль государства в социальной сфере, предложив разделить субъективные права на частные субъективные и публичные субъективные. Последние включали право на положительные услуги со стороны государства, что подводило основу под активную роль государства в обеспечении и защите прав человека, в том числе социальных[978]978
  См.: ЕллинекГ. Декларация прав человека и гражданина. М., 1906.


[Закрыть].