Текст книги "Курс права социального обеспечения"

В заключение особо подчеркнем, что именно социально-обеспечительные стандарты, которые носят публичный характер, служат одним из оснований включения в предмет отрасли права социального обеспечения отношений, возникающих в рамках добровольных негосударственных форм социального обеспечения. Здесь мы ограничимся указанным заявлением, однако к этому тезису мы неоднократно будем возвращаться при последующем изложении материала.

Общая характеристика понятийного аппарата права социального обеспечения. Как справедливо отмечала С.Ю. Головина, понятийный аппарат отрасли является не просто набором терминов и их определений, а совокупностью взаимоувязанных, согласованных и соподчиненных понятий, каждое из которых имеет свое место и назначение. При этом он обладает системообразующими признаками, т. е. представляет собой структурно упорядоченное целостное единство отдельных элементов – понятий, категорий и терминов[869]869
  См.: Головина С.Ю. Понятийный аппарат трудового права. Екатеринбург, 1997.


[Закрыть]. В праве социального обеспечения к таким основным понятиям относятся следующие: социальный риск, страховой случай, бедность (необеспеченность), минимальные государственные социально-обеспечительные стандарты (прожиточный минимум, потребительская корзина, минимальные стандарты социальных услуг, минимальные размеры пенсий, пособий), виды социального обеспечения (пособия, пенсии, социальные льготы, компенсационные выплаты, субсидии), социальное страхование, социальная помощь, социальное обслуживание и др.

Трансформация современной отрасли права социального обеспечения повлекла, с одной стороны, значительное расширение перечня понятий и терминов, применяемых в целях регулирования социально-обеспечительных отношений, с другой – их рассогласованность, многозначность, отсутствие упорядоченного отраслевого единства. По сути, в каждом рамочном законе (федеральных законах о государственной социальной помощи, об обязательном социальном страховании, о социальном обслуживании населения и др.) содержатся определения терминов именно в целях регулирования отношений данным конкретным законом. Так, в Федеральном законе «О государственной социальной помощи» (1999 г.) дается определение социального пособия как безвозмездного предоставления гражданам определенных денежных сумм за счет средств соответствующих бюджетов бюджетной системы РФ. Но этим определением не охватываются иные виды социальных пособий, например страхового характера (пособия по временной нетрудоспособности, по беременности и родам). Подобная ситуация складывается и с определением социальной услуги. Она трактуется в законодательстве об основах социального обслуживания необоснованно узко и сводится к действиям по оказанию помощи клиенту социальной службы, т. е. гражданину, находящемуся в трудной жизненной ситуации. Однако эта трактовка дана исключительно в целях определения и применения понятийного аппарата Закона «Об основах социального обслуживания населения». В этой связи социальную услугу вряд ли можно свести к помощи, предоставляемой в рамках социального обслуживания. Это – более широкое понятие, охватывающее все виды социальных услуг, включая медицинские, услуги по трудоустройству и др. Полагаем, что в настоящее время явно назрела необходимость в консолидации понятий по видам и организационно-правовым формам социального обеспечения, обоснованию обобщающей категории «социальные блага» в материальной и нематериальной формах, о чем речь более подробно пойдет далее.

Кроме того, в законодательстве о социальном обеспечении отсутствует легальное определение ряда применяемых понятий либо эти понятия даны в многозначной оценочной постановке. Например, в действующем законодательстве содержится довольно широкий перечень социальных льгот, каждую из них законодатель называет конкретно: первоочередное бесплатное обслуживание в лечебно-профилактических учреждениях государственной и муниципальной систем здравоохранения, внеочередное приобретение билетов на все виды транспорта Героями Советского Союза, Героями России, Героями социалистического труда и т. д. Между тем отсутствует легальная дефиниция социальной льготы. В действующем законодательстве мы находим еще одно весьма распространенное словосочетание «меры социальной поддержки», которые рассматриваются как система мер, обеспечивающих социальные гарантии гражданам (ст. 4 Закона РФ «О социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС»). Перечень таких мер социальной поддержки и социальных гарантий определяется специальными законами по конкретным категориям получателей. Это могут быть единовременные денежные пособия лицам, участвующим в борьбе с терроризмом[870]870
  См.: Федеральный закон от 25 июля 1998 г. № 130-Ф3 «О борьбе с терроризмом» //СЗ РФ. 1998. № 31. Ст. 3808.


[Закрыть], гражданам при поствакцинальных осложнениях[871]871
  См.: Федеральный закон от 17 сентября 1998 г. № 157-ФЗ «Об иммунопрофилактике инфекционных болезней» //СЗ РФ. 1998. № 38. Ст. 4736.


[Закрыть], ежемесячные компенсации для неработающих трудоспособных граждан, осуществляющих уход за нетрудоспособными гражданами, социальные льготы в виде 50 % оплаты общей площади жилых помещений, коммунальных услуг инвалидами и участниками войны по Закону «О ветеранах» и др.

Таким образом, мы вновь констатируем отсутствие общих легальных дефиниций «мер социальной поддержки» и «социальных гарантий». На наш взгляд, заслуживают одобрения предлагаемые в литературе определения мер социальной поддержки как адресованные определенным категориям граждан дополнительные денежные или иные натуральные предоставления наряду с основным видом социального обеспечения (например, пенсией или пособием) или наряду с предоставлением иных социальных гарантий[872]872
  См.: Право социального обеспечения / Под ред. М.В. Филипповой. М., 2006. С. 412.


[Закрыть].

В перспективе в кодексе права социального обеспечения следует по сложившейся традиции предусмотреть специальный раздел (статью) «Понятия и термины, применяемые в настоящем Кодексе», который будет включать взаимосогласованные и соподчиненные легальные дефиниции.

В советский период сформировался и укрепился в научном сознании образ юридической науки как единого «древа знания», на котором существуют свои ветви – направления на твердом стволе ранее освоенных истин, базой для которых служил марксизм-ленинизм. Этот образ накладывается еще на одно «древо», в виде которого выступала отечественная система права. Ее «стволом» было государственное право, основными «ветвями» – административное, уголовное и гражданское право, а «корни» формировались в экономических, политических и социальных отношениях. В настоящее время оба эти образа, по меньшей мере, размываются. Подходы к праву становятся все более плюралистичны, а само знание признается ограниченным и фрагментарным. В свою очередь «ветви» – отрасли российского права все более переплетаются между собой, создавая весьма сложную композицию. Это ставит вопрос о правомерности восходящего к науке Нового времени стремления к систематизации знания и дуализму рационального и эмпирического. Именно в рамках такого подхода в качестве основных признаков любой научной дисциплины выделялись ее предмет и метод. Некоторые современные исследователи с учетом новых тенденций ставят под сомнение выделение отраслей права по критерию предмета и метода[873]873
  См., например: Рычагова О.Е. Системообразующие факторы права. Томск, 2003. С. 91 и далее.


[Закрыть]. Это не сугубо теоретический вопрос. Речь идет о возможности разграничения отраслей законодательства и особенностях правового регулирования общественных отношений. В свою очередь это напрямую выводит к проблемам правотворчества и правоприменения. При этом мы не видим противоречий во взглядах авторов, которые склонны говорить не об отраслях права, а об отраслях законодательства. Так, Р.З. Лившиц отмечал, что когда речь идет о системе права, то между терминами «отрасль права» и «отрасль законодательства» нет различий. Впрочем, он считал, что конструкция отраслей права является окостеневшей, не учитывает динамику правового регулирования и неизбежное появление новых отраслей. По его мнению, в перспективе она уступит место конструкции «отрасль законодательства». Такая позиция имеет определенные основание, как и предположение о том, что термин «отрасль права» еще долго будет сохраняться. В качестве критериев отраслей законодательства Р.З. Лившиц выделил предмет регулирования, метод и степень регулирования, наличие кодифицированных актов[874]874
  См.: Лившиц Р.З. Теория права. М., 1994. С. 118–119.


[Закрыть].

Считаем, что конструкция предмета отрасли в настоящее время не утратила своего эвристического значения и остается в инструментарии правовой науки. При всей своей относительной определенности отрасли права жестко не разграничены между собой, а их предметы часто образуют так называемые пограничные, или смешанные, области правового регулирования. В этой связи мы будем говорить о сфере действия права социального обеспечения как об области, пределе распространения норм этой отрасли. Ядром такой сферы выступает предмет правового регулирования.

На наш взгляд, можно говорить о «твердом ядре» – предмете отрасли и «мягкой оболочке» – пограничных с другими отраслями областях, которые в совокупности и составляют сферу действия права социального обеспечения. Изменения в характере «оболочки» могут вноситься нормативными правовыми актами различной отраслевой принадлежности, тогда как подвижность «ядра» более затруднена и связана с изменениями, вносимыми в основные акты законодательства о социальном обеспечении.

О «широкой» и «узкой» концепции предмета отрасли. Мы уже ранее отмечали, что в советский период вопрос о предмете отрасли права социального обеспечения дискутировался в ключе от узкого до широкого подходов. Современные сторонники широкого подхода к предмету отрасли и последователи позиции Т.В. Иванкиной[875]875
  См.: Иванкина Т.В. Правовое регулирование распределения общественных фондов потребления. Л., 1979. С. 24–26.


[Закрыть] (М.В. Филиппова и др.), скорректировав свою позицию с действующим законодательством, включают в предмет отрасли не только названные социально-обеспечительные отношения, но и отношения по бесплатному предоставлению образовательных услуг в государственных и муниципальных образовательных учреждениях, в том числе дошкольного образования, а также предоставление жилищных субсидий за счет бюджета. В качестве критерия отнесения перечисленных отношений к социально-обеспечительным называют их социальную алиментарность (должествование, безвозмездность, безэквивалентность предоставлений)[876]876
  См.: Право социального обеспечения / Под ред. М.В. Филипповой. М., 2006. С. 54–56.


[Закрыть]. Следует согласиться, что субсидии на оплату жилых помещений и коммунальных услуг являются объектом социально-обеспечительных отношений, а именно отношений по государственной социальной помощи и государственному социальному обеспечению. Эти выплаты предоставляются за счет бюджета в зависимости от совокупного дохода семьи на основании региональных стандартов[877]877
  См.: Постановление Правительства РФ от 14 декабря 2005 г. № 761 «О предоставлении субсидий на оплату жилого помещения и коммунальных услуг» // СЗ РФ. 2005. № 51. Ст. 5547.


[Закрыть]. Аналогичная ситуация с отраслевой принадлежностью складывается и с выплатой жилищных субсидий на приобретение жилья отдельными категориями граждан в рамках отношений по государственному социальному обеспечению.

Иначе мы оцениваем образовательные отношения. На наш взгляд, отношения между образовательным учреждением и обучающимся по поводу получения образовательных услуг на бесплатной основе является предметом конституционного и административного права, а платных образовательных услуг – и гражданского права. Социальные образовательные льготы, которыми вправе воспользоваться инвалиды, дети-сироты и др., при поступлении в образовательное учреждение, а равно получение социальных стипендий являются, на наш взгляд, предметом (объектом) социально-обеспечительных отношений[878]878
  М.Ю. Федорова рассматривает образовательное право в качестве комплексной отрасли права, объединяющей нормы административного, финансового, гражданского, трудового отраслей права, а также права социального обеспечения. При этом в предмет права социального обеспечения она включает отношения по предоставлению социальных льгот, социальных стипендий некоторым категориям граждан (инвалидам, детям, оставшимся без попечения родителей, и др.) (Федорова М.Ю. Образовательное право. М., 2004. С. 17).


[Закрыть].

Другие сторонники «широкого» подхода (С.М. Ковалевский, Н.Н. Никифорова и др.) вслед за советским ученым М.И. Полупановым включают в предмет отрасли отношения, возникающие в связи с формированием фондов социального обеспечения, и отношения по организации управления социальным обеспечением[879]879
  См.: Ковалевский С.М. Обязательное социальное страхование от несчастных случаев на производстве. (Правовые вопросы). М., 2004. С.74–75.


[Закрыть]. Как отмечает Н.Н. Никифорова, проникновение гражданско-правовых элементов в социальное страхование, переход на смешанную систему страхования, усиление зависимости собственно распределительных отношений по социальному обеспечению от предшествующих отношений по сбору и управлению этими средствами делают бессмысленными все попытки сохранить в неизменном виде представление о праве социального обеспечения как самостоятельной отрасли права, регулирующей только распределительные отношения. Решение проблемы названный автор видит в формировании комплексной отрасли права социального обеспечения[880]880
  См.: Никифорова Н.Н. Место права социального обеспечения в системе российского права// Российский ежегодник трудового права. 2005. № 1. С. 552–553.


[Закрыть]. Не вдаваясь в дискуссию о комплексных отраслях права, отметим, что считаем перспективным создание комплексных отраслей законодательства, а не обоснование комплексных отраслей права.

Рассматриваемая точка зрения о расширении предмета отрасли за счет отношений по формированию фондов социального обеспечения и управлению этими средствами нашла бы нашу поддержку при одном условии – изменении позиции российского законодателя. По действующему законодательству отношения по формированию фондов социального обеспечения (государственные и местные бюджеты, внебюджетные социально-страховые фонды) регулируются финансовым правом, а именно его подотраслями – бюджетным правом и налоговым правом. В экономической и юридической литературе высказываются критические замечания по поводу налогового режима формирования внебюджетных социально-страховых фондов и огосударствления средств этих фондов и самой их организации, а также отсутствия «взносов» самих работников в названные фонды. В частности, предлагается возвратить им первоначальную «страховую природу», а средства этих фондов не причислять к государственной собственности, а признавать собственностью названных фондов. Более того, предлагается формировать эти фонды за счет не только средств работодателей (единый социальный налог, пенсионный страховой взнос), но и личных средств работников (страховые взносы работников). При этом следует упомянуть, что в Генеральном соглашении между общероссийскими объединениями профсоюзов, общероссийскими объединениями работодателей и Правительством РФ на 2005–2007 годы стороны соглашения принимают на себя обязательства по разработке концепции реформирования системы обязательного социального страхования, обеспечив законодательное утверждение страховых принципов, принципа паритетного участия социальных партнеров в управлении страховыми средствами и обеспечения поэтапного вовлечения работников в формирование страховых средств. Если перечисленные обязательства по реформированию обязательного социального страхования будут реализованы в законотворческой практике, то отношения по формированию социально-страховых фондов и их управлению станут предметом правового регулирования отрасли права социального обеспечения. Перечисленные отношения можно будет отнести к производным (вспомогательным) отношениям, предшествующим или сопутствующим социально-обеспечительным (основным) отношениям. Иными словами, речь идет об изменении законодателем своей позиции в отношении правового режима страховых взносов с налогового (ЕСН) на собственно страховой. Кроме того, средства фондов обязательного социального страхования (пенсионного, медицинского, социального) в этом случае должны признаваться негосударственными средствами названных фондов, и действовать эти фонды должны под контролем государства, но управляться на принципах социального партнерства. Это положение является одной из иллюстраций прозвучавшего ранее тезиса «о мягкой оболочке и твердом ядре» отрасли, «о пограничных областях», т. е. сфере действия норм отрасли.

Приверженцы «узкого», традиционного подхода к предмету отрасли ограничивают его отношениями, складывающимися в рамках государственной системы распределения материальных социальных благ (пенсий, пособий иных денежных выплат и натурального содержания), подчеркивая публичный характер отрасли права социального обеспечения.

В теории права социального обеспечения общим, не вызывающим особых споров, является методологическое определение предмета как сложного по своей структуре, включающего основные (чаще всего их называют материальными) социально-обеспечительные отношения и процедурно-процессуальные, вспомогательные по своему характеру отношения. Между тем подходы к их содержательному наполнению зачастую не совпадают. Единодушны ученые и во мнении о том, что не существует единого социально-обеспечительного отношения, в рамках которого лицо могло бы реализовать все виды социального обеспечения. Но мнения расходятся применительно к вопросу о видовой классификации этих отношений.

Тем не менее, первый по важности фактор обособления отрасли – это ее предмет, который включает однородные по природе отношения. Именно однородный предмет способен обеспечить формирование и единого правового метода и правовых принципов отрасли.

О системообразующих критериях предмета отрасли права социального обеспечения. Согласно господствующей точке зрения любое урегулированное правом отношение состоит из трех элементов: субъектов, объекта и содержания. В социально-обеспечительных отношениях наблюдается единство прежде всего по объекту – социально-обеспечительные блага, призванные обеспечить достойный уровень жизни члену общества, нуждающемуся в социальной защите. Эти социальные блага предназначены для минимизации, компенсации последствий социальных рисков. Сложнее дело обстоит с субъектами и содержанием социально-обеспечительных отношений. Именно субъектный состав и содержание отношения определяют типовую модель отраслевого правового регулирования.

Социально-обеспечительные блага, компенсирующие (минимизирующие) последствия реализации социальных рисков. В настоящее время общепризнанной характеристикой социально-обеспечительных отношений является их целевая направленность – компенсация последствий реализации социальных рисков. Именно наступление названных последствий (бедность; страховой случай временной нетрудоспособности, материнства и др.) служат необходимым юридическим фактом, основанием возникновения социально-обеспечительного правоотношения и предоставления лицу соответствующих социально-обеспечительных благ.

Социальный риск. В действующем законодательстве это понятие определяется только применительно к конкретным видам социальных рисков – страховых социальных рисков. Забегая вперед, отметим, что в современной теории права социального обеспечения это понятие трактуется гораздо шире.

Еще в досоветский период категория социального риска была разработана в отечественной науке, как отмечалось ранее, Н.А. Вигдорчиком, П.А. Никольским, В.Г. Яроцким и другими авторами. Появление таких понятий, как социальный риск, и его превращение в страховой случай связаны с этапом капиталистического способа производства, с превращением рабочей силы в товар и соответственно заработной платы в основной источник средств к существованию. Для значительной части членов общества возникает и особый вид социальной незащищенности – высокая вероятность риска материальной необеспеченности вследствие утраты заработка. Причинами утраты заработка являются либо потеря работником способности к труду (нетрудоспособность), либо отсутствие спроса на труд (безработица). Этот риск носит массовый общественный характер, т. е. социальный, поскольку во многом определяется социальными условиями жизни и не зависит или мало зависит от каждого человека[881]881
  См.: Никольский П.А. Основные вопросы страхования. Казань, 1895. С. 390 и др.; Догадов В.М. Социальное страхование. Л., 1926; Яроцкий В.Г. Страхование рабочих в связи с ответственностью предпринимателей. СПб., 1895. Т. 1.


[Закрыть]. Как писал Н.А. Вигдорчик, социальное страхование обнимает трудящиеся массы, для которых заработная плата – единственный источник средств к существованию[882]882
  См.: ВигдорчикН.А. Социальное страхование в общедоступном изложении. М., 1927. С. 10–16.


[Закрыть]. Социальными рисками признаются опасности, возникающие по причинам общественного (массового) характера. Таким образом, первый и основной признак социального риска – это его объективный, общественный (массовый) характер.

Во-вторых, социальный риск – это риск утраты или уменьшения заработка либо дохода как источника средств к существованию. Таким образом, страховой социальный риск – это предполагаемое событие, которое напрямую затрагивает имущественный интерес, риск утраты конкретного дохода. В этой связи он и компенсируется с учетом размера утраченного заработка. Только те риски, которые связаны с имущественным интересом, могут являться страховыми социальными рисками[883]883
  См.: Бланд Д. Страхование: принципы и практика. М., 1998. С. 27, 29 и др.


[Закрыть].

Третий признак социального риска является возможность и необходимость его учета и измерения при определении объема и дифференциации страховых взносов между участниками. Риск «известного несчастья учитывается заранее, и заранее же распределяется между всеми участниками организации связанная с этим риском материальная тяжесть»[884]884
  Вигдорчик Н.А. Теория и практика социального страхования. Вып. 1. Теоретические основы социального страхования. М., 1919. С. 12.


[Закрыть]. Поэтому в соответствии с Федеральным законом «Об основах обязательного социального страхования» (1999 г.) устанавливается необходимость дифференциации тарифов страховых взносов с учетом вероятности наступления социальных страховых рисков, а также возможности исполнения страховых обязательств. Яркий тому пример дифференциация размеров страховых взносов в зависимости от класса профессионального риска в соответствии с Федеральным законом «Об обязательном социальном страховании от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний» (1998 г.).

Отсюда вытекает и четвертый признак социального страхового риска – социальное страхование осуществляется заранее до наступления страхового случая в целях последующей компенсации неблагоприятных последствий на началах солидарности за индивидуальный риск. Этот признак позволяет также отграничить социальное страхование от социальной помощи и обслуживания. Последние носят характер компенсации материальной необеспеченности только после ее наступления и заранее не предупреждаются.

Именно в ключе социального страхового риска был проведен анализ социального риска в постсоветский период В.Д. Ройком. Он определяет социальный риск как «вероятность наступления материальной необеспеченности работников вследствие утраты заработка из-за потери трудоспособности (профессиональные и общие заболевания, несчастные случаи) или отсутствие спроса на труд (безработица)»[885]885
  Роик В.Д. Социальная защита работника в процессе труда: проблемы теории и практики. Автореф. дисс… докт. экон. наук. М., 1994. С. 21.


[Закрыть]. Позднее он несколько расширил понятие социального риска, включив в него вероятность материальной необеспеченности в связи с необходимостью дополнительных расходов на лечение и социальные услуги, но при этом сохранил критерий распространения категории социального риска именно на трудозанятое население[886]886
  См.: Роик В.Д. Основы социального страхования. М., 2004. С. 135.


[Закрыть].

Российский законодатель использует категорию социального страхового риска. Федеральным законом «Об основах обязательного социального страхования» (1999 г.) этот риск определяется как предполагаемое событие, влекущее изменение материального и (или) социального положения работающих граждан и иных категорий граждан, в случае наступления которого осуществляется обязательное социальное страхование.

Забегая вперед, отметим проводимое законодателем разграничение материального и социального статуса лица в контексте компенсации последствий социальных рисков. Такое разграничение нам представляется вполне обоснованным с учетом характера получаемых лицом социально-обеспечительных благ материального и нематериального характера. Между тем, ряд авторов придерживаются иной позиции, отмечая некорректность и многозначность категории «изменения социального положения работающих»[887]887
  См.: Мачульская Е.Е., Горбачева Ж.А. Право социального обеспечения. М., 2000. С. 7–8; Федорова М.Ю. Социальное страхование как организационно-правовая форма социальной защиты населения: проблемы правового регулирования. Омск, 2000. С. 73–75.


[Закрыть]. Так, М.Ю. Федорова предлагает исключить из легальной дефиниции социально-страхового риска, содержащейся в Федеральном законе «Об основах обязательного социального страхования» упоминания о возможности изменения социального положения работающих граждан и иных лиц, охваченных системой страхования, а также уточнить, в чем конкретно выражается изменение их материального положения[888]888
  См.: Федорова М.Ю. Теоретические проблемы правового регулирования социального страхования. Омск, 2003. С. 355.


[Закрыть]. Иными словами, социально-страховой риск связан только с утратой или уменьшением трудового дохода застрахованного лица в случаях, указанных в законе или договоре.

Возвращаясь к советскому периоду, отметим, что в российской юридической науке еще в начале XX в. Л.В. Забелиным была изложена теория «материальной необеспеченности», о которой мы упоминали выше и в соответствии с которой социальный риск как более широкое понятие охватывал все возможные случаи «социальной необеспеченности» трудящихся[889]889
  См.: Забелин Л.В. Теория социального страхования. М., 1924. С. 45.


[Закрыть]. Позднее советские ученые и советское законодательство отказались от правовой категории «социального риска». B.C. Андреев писал, что система страхования социальных рисков могла возникнуть и получить развитие только при капитализме и в отношении пролетариата, для которого наступление рисков неизбежно влекло потерю источника средств к существованию. Государственное социальное страхование в нашей стране, сохраняя некоторое терминологическое сходство, не строится на принципе страхования риска, а имеет в виду нормальное обеспечение лиц, в силу определенных объективных причин не имеющих возможности трудиться и вследствие этого – получать по труду[890]890
  См.: Андреев B.C. Правоотношения по государственному социальному страхованию в СССР. М., 1962. С. 13; Он же. Материальное обеспечение граждан СССР в старости, в случае инвалидности и временной нетрудоспособности. М., 1963. С. 49.


[Закрыть].

В современной науке права социального обеспечения получил практически единодушную поддержку широкий подход к определению социального риска. Так, Е.Е. Мачульская определила социальный риск как «вероятное событие, наступающее в результате утраты заработка или другого трудового дохода, падение уровня жизни ниже отметки прожиточного минимума и по объективным социально значимым причинам создающее необходимость социальной защиты населения со стороны государства»[891]891
  Мачульская Е.Е. Социальный риск как объективная основа социального обеспечения // Вестник МГУ. Серия «Право». 1999. № 1. С. 26–27.


[Закрыть]. Таким образом, бедность (материальная необеспеченность) признается социальным риском. Дальнейшее развитие учения о социальном риске идет по пути максимального расширения этого понятия. Так, М.Ю. Федорова пишет о том, что социальные риски в широкой трактовке угрожают практически всем категориям населения и потому выступают в качестве основания для социальной защиты населения, это риски не только материальной необеспеченности, но и социального неблагополучия (сиротства, безнадзорности, одиночества и др.)[892]892
  См.: Федорова М.Ю. Теоретические проблемы правового регулирования социального страхования. Омск, 2003. С. 33.


[Закрыть]. В учебной литературе институт социальных рисков рассматривается как самостоятельный институт общей части отрасли права социального обеспечения, который устанавливает перечень тех жизненных обстоятельств, с наступлением которых связывается право на социальное обеспечение[893]893
  См.: Захаров M.Л., Тучкова Э.Г. Право социального обеспечения России. М., 2004. С. 101; Право социального обеспечения / Под ред. М.В. Филипповой. М., 2006. С. 73.


[Закрыть]. В такой интерпретации понятие «социальный риск» становится предельно широким, а в прикладном аспекте – весьма умозрительным и общим. В этой связи неизбежно разграничение двух видов социальных рисков: страховых и не страховых.

Страховые социальные риски предполагают особый механизм экономически обоснованных (на основе актуарных расчетов) размеров страховых взносов и соразмерных страховых выплат, финансирование за счет специальных страховых взносов. При этом юридически значим и страховой стаж. В классическом варианте в основе социального страхования лежит принцип замещения утраченного заработка или дохода трудозанятому населению. Принципиальным моментом компенсации последствий социального страхового случая является также отсутствие проверки нуждаемости, т. е. проверки материального положения застрахованного лица.

Иная ситуация складывается с не страховыми социальными рисками. Они лежат в основе организации системы государственной социальной помощи определенным категориям нуждающихся граждан. Размер оказываемой социальной помощи за счет средств бюджета зависит от нуждаемости лиц. Целью таких социальных выплат, услуг является доведение уровня жизни лица (семьи) до прожиточного минимума. Р.И. Иванова по этому поводу отмечала, что бедность является самостоятельным социальным риском, объективно входящим в систему социальных рисков, обусловливающих необходимость существования специальных норм социального законодательства[894]894
  См.: Иванова Р.И. Проблема бедности и ее решение в нормах права социального обеспечения // Роль социального обеспечения в решении проблемы бедности и совершенствование методики преподавания права социального обеспечения. М., 2004. С. 15.


[Закрыть].

Основным признаком социально-обеспечительных отношений является его особый предмет – социальные блага. Во-первых, названные социальные блага, точнее социально-обеспечительные блага, призваны компенсировать, минимизировать последствия социальных рисков (страховых и не страховых) утраты (снижения уровня) лицом (семьей) средств к существованию, необходимость в несении расходов, признаваемых социально значимыми, устранение последствий трудной жизненной ситуации.

Во-вторых, социальные блага как предмет социально-обеспечительных отношений – понятие комплексное и объединяет как материальные, так и нематериальные блага. Между тем, в теории права социального обеспечения традиционно сохраняется определение социально-обеспечительных отношений как имущественных, поскольку, как отмечают многие авторы, их предметом являются материальные блага, передаваемые нуждающимся в собственность или в пользование, либо услуги, также обладающие потребительской стоимостью[895]895
  См., например: Право социального обеспечения/Под ред. М.В. Филипповой. М., 2006. С. 52^ш, Захаров М.Л., Тучкова Э.Г. Право социального обеспечения России. М., 2004. С. 82.


[Закрыть]. На наш взгляд, наряду с материальными социальными благами все большую роль начинают играть нематериальные, личные по своему характеру социальные блага, которые не имеют потребительской стоимости.

Начнем с традиционных социальных благ материального характера. По форме их предоставления они подразделяются на социальные блага, предоставляемые: 1) в денежной форме (пенсии, социальные пособия, субсидии на оплату жилья и коммунальных услуг, безвозмездные субсидии на приобретение жилых помещений отдельными категориями граждан; компенсационные, страховые и иные социальные выплаты); 2) в натуральной форме (жизненно необходимые (социальные) товары, социальные услуги).

Натуральная форма охватывает товары, услуги, предоставляемые в интересах социального обеспечения лица. К социальным товарам мы относим любое имущество, предназначенное для необходимого жизнеобеспечения лица, нуждающегося в социальном обеспечении (предоставление продуктов питания, предметов гигиены, лекарственных средств, обеспечение протезно-ортопедическими изделиями, их ремонт, обеспечение инвалидов средствами передвижения и др.). К социальным услугам относится предусмотренная законом деятельность, результаты которой реализуются и потребляются получателями в процессе осуществления этой деятельности (медицинские, реабилитационные услуги, услуги по трудоустройству, услуги, связанные с погребением, и др.). Как правило, названные социальные услуги предоставляются организациями, имеющими специальную лицензию на осуществление такой деятельности. Социальные услуги имеют денежный эквивалент (нормы расходов на погребение лиц, осуществляемых за счет бюджета, тарифы на медицинские услуги по обязательному медицинскому страхованию и др.), однако, как правило, они предоставляются в натуре, если иное не предусмотрено законом. Например, в последнем случае в соответствии с Федеральным законом «О погребении и похоронном деле» лица, взявшие на себя организацию похорон, могут отказаться от предоставления им услуг в соответствии с гарантированным перечнем. Необходимость нести дополнительные социально значимые расходы рассматривается в качестве страхового случая. Страховым обеспечением при наступлении данного страхового риска является социальное пособие на погребение.

Особое место здесь отводится социальным услугам, которые могут носить единичный характер или предоставляться в комплексе конкретными видами социальных служб. В последнем случае, по нашему мнению, законодатель имеет в виду социальное обслуживание. В действующем законодательстве социальное обслуживание определяется как деятельность соответствующих служб и организаций по предоставлению гражданам, находящимся в трудной жизненной ситуации, социальных услуг. Это следующие системы социального обслуживания: стационарное и полустационарное социальное обслуживание пожилых и инвалидов; социально-медицинское обслуживание на дому пожилых и инвалидов; срочное социальное обслуживание лиц, оказавшихся в трудной жизненной ситуации (временные приюты и др.); социальное обслуживание детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей; социальное обслуживание детей в приемных семьях и т. д.