Текст книги "Курс права социального обеспечения"

Зарубежный опыт был в определенной части учтен в Федеральном законе от 7 мая 1998 г. «О негосударственных пенсионных фондах»[940]940
  Российская газета. 1998. 13 мая.


[Закрыть]. По закону негосударственный пенсионный фонд (далее – НПФ) – особая организационно-правовая форма некоммерческой организации социального обеспечения, исключительными видами деятельности которой являются:

а) деятельность по негосударственному пенсионному обеспечению участников фонда в соответствии с договорами негосударственного пенсионного обеспечения, которая осуществляется на добровольных началах и включает аккумулирование пенсионных взносов, размещение и организацию размещения пенсионных резервов, учет пенсионных обязательств фонда, назначение и выплату негосударственных пенсий участникам фонда;

б) деятельность в качестве страховщика по обязательному пенсионному страхованию в соответствии с Федеральным законом от 15 декабря 2001 г. № 167-ФЗ «Об обязательном пенсионном страховании в Российской Федерации» и договорами об обязательном пенсионном страховании, которая включает аккумулирование средств пенсионных накоплений, организацию инвестирования средств пенсионных накоплений, учет средств пенсионных накоплений застрахованных лиц, назначение и выплату накопительной части трудовой пенсии застрахованным лицам;

в) деятельность в качестве страховщика по профессиональному пенсионному страхованию в соответствии с федеральным законом и договорами о создании профессиональных пенсионных систем, законодательство о которых до сих пор находится на стадии законопроектных работ.

Таким образом, НПФ заключают два основных вида социально-обеспечительных договоров: 1) договор негосударственного пенсионного обеспечения (пенсионный договор) – соглашение между фондом и вкладчиком фонда, в соответствии с которым вкладчик обязуется уплачивать пенсионные взносы в фонд, а фонд обязуется выплачивать участнику (участникам) фонда негосударственную пенсию; 2) договор об обязательном пенсионном страховании – соглашение между фондом и застрахованным лицом в пользу застрахованного лица или его правопреемников, в соответствии с которым фонд обязан при наступлении пенсионных оснований осуществлять назначение и выплату застрахованному лицу накопительной части трудовой пенсии или выплаты его правопреемникам. К ним относятся лица, указанные в п. 6 ст. 16 Федерального закона от 17 декабря 2001 г. № 173-ФЗ «О трудовых пенсиях в Российской Федерации».

Эта деятельность НПФ осуществляется под контролем государства. Уполномоченным федеральным органом исполнительной власти выступает федеральный орган исполнительной власти, на который Правительством Российской Федерации возложены государственное регулирование деятельности фондов по негосударственному пенсионному обеспечению, обязательному пенсионному страхованию и профессиональному пенсионному страхованию, а также надзор и контроль за указанной деятельностью. Правительством РФ устанавливаются порядок лицензирования деятельности НПФ, правила размещения пенсионных резервов НПФ и контроля за их размещением, типовой договор об обязательном пенсионном страховании, типовые страховые правила НПФ, осуществляющего деятельность по обязательному пенсионному страхованию, требования к пенсионным схемам, применяемым для негосударственного пенсионного обеспечения населения; типовой кодекс профессиональной этики НПФ, осуществляющих деятельность в качестве страховщика по обязательному пенсионному страхованию, перечень ценных бумаг международных организаций, которые могут составлять пенсионные резервы НПФ, и др. Контрольно-надзорная деятельность уполномоченного федерального органа связана с его правом давать фондам обязательные для выполнения предписания об устранении нарушений, приостанавливать действие лицензий, обращаться в суд с исками о ликвидации фондов и защите прав участников и государства и др.

Гарантиями исполнения НПФ своих обязательств являются: 1) определенные уполномоченным федеральным органом нормативные размеры пенсионных резервов для пенсионных схем с установленными выплатами; 2) минимальный совокупный вклад учредителей фонда (не менее 30 млн руб.); 3) нормативный размеры страхового резерва и порядок его формирования и использования, которые устанавливаются уполномоченным федеральным органом; 4) размещение средств пенсионных резервов в государственные ценные бумаги Российской Федерации, банковские депозиты и иные объекты инвестирования, предусмотренные Правительством РФ; 5) ежегодное актуарное оценивание деятельности НПФ и независимый аудит по итогам финансового года.

Вместе с тем такое важное условие стабильности негосударственного пенсионного страхования, как система обязательного государственного перестрахования, в федеральном законе не заложена. Законодатель ограничился упоминанием о добровольных системах перестрахования или создания НПФ (также в добровольном порядке) объединенных гарантийных фондов.

Юридическая квалификация договора о негосударственном пенсионном обеспечении и договора об обязательном пенсионном страховании как договоров в пользу третьих (застрахованных) лиц с самостоятельными правами-требованиями обеспечивает последним определенный уровень гарантий прав. Именно в этом случае с помощью механизмов отрасли права социального обеспечения можно обеспечить защиту отложенных прав и надлежащую фиксацию прав на пенсию по негосударственному пенсионному страхованию независимо от того, кто бы не вносил взносы – работник или работодатель. Аналогичное требование может предъявляться и к индексации пенсионных накоплений и пенсий. Кроме того, необходимо в социально-обеспечительном законодательстве предусмотреть и механизмы «портативности» пенсионных прав (сохранение пенсионных прав при смене работы) и защиты прав застрахованных в случае досрочного выхода из негосударственной пенсионной системы. Как пишут специалисты, действующее гражданское законодательство, регламентирующее правовой статус негосударственных пенсионных фондов и названные выше договоры, не гарантируют перечисленных пенсионных прав граждан в системе негосударственного пенсионного страхования. В принципе гражданско-правовыми методами указанные выше проблемы не решить. Например, действующее законодательство о НПФ (будучи по своей природе гражданским законодательством) вообще не регулирует вопроса об «отложенных правах», поэтому его решение зависит исключительно от пенсионного договора (стороной которого работник не является), доброй воли работодателя. Более того, по нормам гражданского права работодатель по пенсионному договору не ограничен в праве в любое время расторгнуть этот договор с НПФ и забрать обратно деньги без согласия работника, если иное не будет предусмотрено этим договором. От доброй воли работодателя, закрепленной в условиях пенсионного договора, также зависит решение вопроса о сохранении ранее приобретенных пенсионных прав при смене места работы. Та же ситуация с индексацией пенсионных накоплений[941]941
  См. подробнее: Афанасьев М.А. Защита прав и интересов работодателя и работников при организации системы негосударственного пенсионного обеспечения России // Гарантии реализации прав граждан в сфере труда и социального обеспечения. М., 2006. С. 659–661.


[Закрыть]. В этой связи вновь возвращаемся к обоснованному нами тезису «об экспансии отрасли права социального обеспечения» в современных условиях и социально-обеспечительной природе договоров в системе негосударственного социального обеспечения.

Таким образом, государство должно выступать активным социальным партнером в системах дополнительного социального страхования, главным образом пенсионного. В таком контексте правоотношения по договорному (добровольному) социальному страхованию не вызывают сомнений как социально-обеспечительные. Соответственно названные отношения должны получить свое правовое опосредование в рамках отрасли права социального обеспечения РФ. Правовое регулирование добровольных систем социального обеспечения должно строиться на единстве частных и публичных начал, присущих отрасли права социального обеспечения. В противном случае, если отношения по договорному добровольному социальному обеспечению вывести за рамки названной отрасли, это будет означать господство частных начал, правовое регулирование гражданско-правовыми методами. Следовательно, государственное вмешательство (публичные начала), государственные гарантии прав в добровольных системах социального обеспечения практически исключаются. С таким решением, полагаем, большинство из нас не согласятся.

Обязанность страховщика осуществить обеспечение по социальному страхованию возникает с наступлением страхового случая. Застрахованное лицо обращается с заявлением о предоставлении социально-страховых выплат или услуг к социально-страховому органу (страховщику, страхователю иной уполномоченной организации в зависимости от вида социального страхования). Решением указанных социально-страховых органов завершается формирование сложного фактического состава – основания возникновения социально-страхового правоотношения.

По субъектному составу социально-страховые отношения являются двухсторонними: с одной стороны, застрахованное лицо, с другой – организация, обязанная предоставить социально-страховые выплаты или услуги (страхователи (работодатели), страховщики (социально-страховые фонды и иные уполномоченные организации)). Действующее законодательство об обязательном страховании относит к застрахованным лицам в этой системе социального страхования граждан РФ, иностранных граждан и лиц без гражданства, работающих по трудовому договору или самостоятельно обеспечивающих себя работой, или подлежащих социальному страхованию на иных основаниях, специально предусмотренных законом. Следовательно, социально-страховую правосубъектность лиц законодатель связывает с трудовой правосубъектностью наемного работника и гражданской правосубъектностью лиц, самостоятельно обеспечивающих себя работой. Исключение составляет социально-страховая правосубъектность лиц в обязательном медицинском страховании, где правоспособность возникает с рождения, а дееспособность – одновременно с трудовой или гражданско-правовой дееспособностью.

Страхователями в зависимости от вида социального страхования выступают работодатели всех организационно-правовых форм, иные лица, обязанные уплачивать страховые взносы в составе единого социального налога, исполнительные органы государственной власти и местного самоуправления. Последние выступают в качестве страхователей неработающего населения в отношениях по обязательному медицинскому страхованию.

Социально-страховые фонды (страховщики) подразделяются на государственные и негосударственные. Последние являются, как правило, субъектами социально-страховых правоотношений в системах добровольного социального страхования. Между тем, в случаях, предусмотренных законом, они становятся субъектами обязательных социально-страховых отношений (например, медицинские страховые организации в системе обязательного медицинского страхования). Государственные социально-страховые фонды являются органами социального партнерства не только по источникам поступлений (страховые взносы и дотации госбюджетов), но и по управлению фондом. В соответствии с Законом об обязательном социальном страховании профсоюзы и другие социальные партнеры имеют право на паритетное представительство в органах управления фондом конкретных видов страхования. Государство признает негосударственные организации социального страхования полноправными субъектами социально-страховых отношений наряду с государственными.

Сразу же оговоримся, что в нашем законодательстве не предусматривается общей модели социально-страхового правоотношения. В одних случаях застрахованные лица получают социально-страховое обеспечение непосредственно от страховщика (ПФР, ФСС РФ и др.): пенсионные правоотношения; правоотношения по социальному страхованию от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваниях; правоотношения по выплате пособия по временной нетрудоспособности индивидуальным предпринимателям, частным нотариусам и т. д. В других случаях стороной, предоставляющей социальное обеспечение, выступает страхователь-работодатель (правоотношения по выплате пособия по временной нетрудоспособности, беременности и родам). В третьих случаях стороной, предоставляющей социальное обеспечение, является иная организация, не имеющая статуса государственного внебюджетного социального фонда (страховщика) или страхователя. Яркий тому пример – правоотношения по медицинскому страхованию, возникающие между застрахованным лицом и медицинским учреждением на основании договора медицинского страхования, заключенному страхователем со страховой организацией в пользу застрахованного лица. Страховщиками по данному виду страхования выступают страховые медицинские организации, т. е. юридические лица любых форм собственности, имеющие соответствующую лицензию на право заниматься медицинским страхованием.

По содержанию социально-страховые правоотношения являются многосторонними. Права и обязанности участников социально-страховых отношений по обязательному социальному страхованию определяются законом и не могут изменяться соглашением участников, в то время как содержание социально-страховых отношений по добровольному страхованию определяется договором. Последние правоотношения характеризуются по содержанию двумя особенностями: они дополняют систему обязательного страхования, и усмотрение сторон по содержанию прав и обязанностей должно ограничиваться законом. Сказанное можно проиллюстрировать на сравнительно-правовом примере правоотношений по медицинскому страхованию.

В развитых странах применяются, главным образом, три модели медицинского обслуживания: бюджетная, страховая и частная, о чем уже упоминалось. Первая модель имеет в основе систему государственного здравоохранения, когда государство финансирует почти полностью или большую часть расходов на здравоохранение (Великобритания, Дания и др., в прошлом – СССР). Так, в Великобритании государственная Национальная служба здравоохранения предоставляет населению относительно недорогие, доступные и одинаковые по качеству медицинские услуги. Только 12 % жителей страны пользуются частным медицинским страхованием[942]942
  См.: Антропов В.В. Система социальной защиты в Великобритании //Труд за рубежом. 2005. № 3. С. 37–54.


[Закрыть]. Рассматриваемая модель основана не на страховых началах, а на началах государственного социального обеспечения. Социально-страховые правоотношения в этой модели практически отсутствуют.

Вторая модель основана на обязательной страховой медицине. Она финансируется путем страховых взносов работодателей, работников при активном участии государства (Германия, Франция и др.). Обязательное медицинское страхование дополняется частным страхованием. Во многих странах застрахованные помимо регулярных страховых взносов оплачивают дополнительно до одной трети стоимости медицинских услуг из своих собственных средств[943]943
  См.: Еркина Г.А. Особенности функционирования отдельных видов социального страхования в развитых странах // Труд за рубежом. 1994. № 3. С. 49–52; Шестакова Е.Е. Главные направления реформирования организации и финансирования медицинского обслуживания //Там же. 1998. № 2. С. 57–78.


[Закрыть]. В медицинском страховании Германии абсолютно преобладает система обязательного страхования. Она получила такое развитие, что практически все виды услуг здравоохранения предоставляются застрахованным лицам бесплатно. Осуществлением обязательного медицинского страхования в Германии занимаются около 1500 больничных касс. Частное добровольное медицинское страхование предоставляет возможность получения дополнительной медицинской помощи сверх предусмотренного перечня услуг обязательного медицинского страхования. Однако государство активно вмешивается и в правовую регламентацию частного медицинского страхования. Так же, как и в рамках обязательного медицинского страхования, в системе частного медицинского страхования государство законодательно устанавливает принципы его функционирования и стандарты, а также контролирует его деятельность. В частности, медицинским страховым компаниям с учетом особой правовой природы договора запрещается изменение размера взносов в сторону увеличения по мере старения человека, расторжение договора страхования в одностороннем порядке[944]944
  См.: Антропов В.В. Пенсионное и медицинское страхование в Германии// Труд за рубежом. 2000. № 4. С. 99—116.


[Закрыть].

И третья модель предусматривает медицинское обслуживание в основном за счет пациентов – потребителей медицинских услуг. Так, в США исторически сложилась ведущая роль частного медицинского страхования населения по месту работы. Доступ к медицинской помощи связан не просто с занятостью, а прежде всего с конкретным предприятием, что порождает «букет» проблем, связанных с неполным охватом медицинским страхованием населения, «неравномерностью и непостоянством» объема страховых медицинских услуг при смене места работы. Следует иметь в виду, что в США отсутствует общенациональная система здравоохранения. Возникшие только в 60—70-е гг. государственные программы медицинского страхования (в основном федеральные программы Medicare для пожилых людей и инвалидов и Medicaid – для определенной части бедного населения) ограничиваются теми категориями населения, которые обычно выпадают из системы частного страхования. О них уже говорилось. Президентом Б. Клинтоном была предпринята попытка распространить систему медицинского страхования на все население страны. Работодатели должны оплачивать до 80 % взноса на стандартный план, покрывающий набор медицинских услуг, гарантированный федеральным правительством. Сами страхуемые компенсируют разницу между взносом работодателя и стоимостью выбранного им плана. Однако программа Б. Клинтона по усилению государственного вмешательства в медицинское страхование потерпела фиаско. В то время как работодатели Европы отдают предпочтение государству как организатору медицинских программ, в США работодатели выступают против введения так называемой социализированной медицины[945]945
  Григорьева Н.С… Чубарова Т.В. Обеспечение работающих медицинскими услугами: опыт США //Там же. 1998. № 4. С. 120–132.


[Закрыть].

С начала 80-х гг. в Чили введена новая система медицинского обслуживания, финансовую основу которого составляют взносы занятого населения и пенсионеров (5,7 % от заработной платы или пенсии). Работодатели в финансировании медицинского обслуживания не участвуют. Оплата населением медицинских услуг зависит от уровня дохода пациента и вида медицинской помощи. Пациенты, имеющие месячный доход ниже минимальной зарплаты, медицинские услуги получают бесплатно, но только необходимые и в минимальном объеме. Остальные услуги граждане оплачивают до 50 % от стоимости большей части медицинской помощи[946]946
  См.: Шестакова Е.Е. Социальные реформы в Чили // Труд за рубежом. 1994. № 1.С. 97—101.


[Закрыть].

Думается, что названные примеры медицинского обслуживания служат яркой иллюстрацией необходимости поиска оптимального соотношения публичных и частных начал в правовом регулировании систем социального страхования, в том числе и медицинского, определения правового статуса их участников.

В настоящее время в России существует некая смешанная модель медицинского обслуживания и медицинской помощи. С одной стороны, Основы законодательства РФ от 22 июля 1993 г. «Об охране здоровья граждан» гарантирует всем гражданам РФ охрану здоровья в соответствии с Конституцией РФ, доступность бесплатной медико-социальной помощи. С другой, на основании Закона РФ от 28 июня 1991 г. № 1499-1 «О медицинском страховании граждан в Российской Федерации» вводится медицинское страхование, цель которого – гарантировать гражданам при возникновении страхового случая получение медицинской помощи за счет накопленных страховых средств. Медицинское страхование осуществляется по закону в двух видах – обязательном и добровольном, и тот и другой основаны на договорах. В системе обязательного медицинского страхования заключаются три вида взаимосвязанных договоров:

1) договор на предоставление медицинских услуг между медицинской организацией (страховщиком) и медицинским учреждением в пользу застрахованного лица (это должен быть социально-обеспечительный договор в пользу третьего лица, однако по юридической конструкции, закрепленной в действующем законодательстве, он является гражданско-правовым договором об исполнении третьему лицу); 2) договор обязательного медицинского страхования между страховой медицинской организацией (страховщиком) и страхователем; 3) договор о финансировании обязательного медицинского страхования между территориальным фондом обязательного медицинского страхования и страховой медицинской организацией (страховщиком).

Социально-обеспечительным по своей природе является договор на предоставление медицинских услуг, заключаемый между страховой медицинской организацией и медицинским учреждением в пользу застрахованного лица. Именно на основании данного договора граждане имеют право на бесплатную медицинскую помощь в государственных и муниципальных учреждениях здравоохранения и учреждениях системы социальной защиты населения. Гарантированный объем бесплатной медицинской помощи гражданам обеспечивается в соответствии с федеральной (базовой) и территориальными программами обязательного медицинского страхования. Рассматриваемый договор заключается сторонами в соответствии с утвержденными Правительством РФ типовыми формами. Стороны обязаны вступать в договорные отношения в предусмотренных законом случаях и не вправе по своему усмотрению изменить условия договора, вытекающего из законодательства и территориальной программы обязательного медицинского страхования. В рассматриваемом договоре из договорных отношений фактически исключается самая заинтересованная сторона – застрахованное лицо. Оно лишено права определять условия получения медицинской помощи, выбора медицинской страховой организации, выбора медицинского учреждения и врача и т. д. Эти права реализует страхователь. Между тем перечисленные права застрахованного лица легально закреплены в Законе о медицинском страховании (ст. 6). Данным Законом устанавливается и право застрахованного предъявлять иски к страхователю, страховой медицинской организации, медицинскому учреждению. Медицинские страховые организации осуществляют контроль за объемом, сроками и качеством медицинской помощи, оказываемой застрахованным лицам. Им также предоставлено законом право предъявлять в судебном порядке иски медицинским учреждениям о материальном возмещении ущерба, причиненного застрахованным.

Договоры обязательного медицинского страхования и договоры финансирования обязательного медицинского страхования являются правовыми обязательствами с публичными ограничениями. Договор обязательного медицинского страхования, заключаемый между страхователем и страховой организацией, следует рассматривать только во взаимосвязи с первым договором. Этот договор мы причисляем к социально-обеспечительным обязательствам, которые реализуются в рамках производных (вспомогательных) социально-обеспечительных отношений. Медицинские страховые организации по действующему законодательству осуществляют свою деятельность на некоммерческой основе, несут публичные обязанности по заключению договоров с медицинскими учреждениями на оказание медицинской помощи застрахованным лицам, выдаче страховых полисов, контролю объема и качества предоставляемой медицинской помощи, вправе участвовать в определении тарифов на медицинские услуги.

Фонды обязательного медицинского страхования, будучи стороной договора о финансировании, также наделены публичными полномочиями по контролю за правильностью и обоснованностью использования страховыми медицинскими организациями полученных средств. Эти договоры относительно самостоятельны, они не носят социально-обеспечительного характера.

Оказание медицинской помощи и обслуживания населения носит безусловный характер. При этом объем предоставляемых медицинских услуг работающему населению не зависит от размеров средств в составе ЕСН, которые работодатель (страхователь) перечисляет в фонд обязательного медицинского страхования. По сути, отсутствует соотносимость медицинского обеспечения с размерами уплаченных страховых взносов в составе ЕСН. В таком же объеме (территориальной программы обязательного медицинского страхования) предоставляются медицинские услуги неработающему населению. Система обязательного медицинского страхования является страховой только по форме, а не по существу. Фактически она представляет собой государственную систему медицинского обеспечения по минимальным стандартам. В этой системе задействовано, на наш взгляд, «лишнее звено» – страховые медицинские организации, деятельность которых носит посреднический характер. В то время как Законом «Об основах обязательного медицинского страхования» посредническая деятельность в этой сфере не допускается.

В науке права социального обеспечения обосновываются пути решения поставленных проблем. Так, М.Ю. Федорова считает, что специфика социальных рисков, компенсируемых в системе обязательного медицинского страхования, обусловливает необходимость его отмены для неработающего населения. Гарантии медицинской помощи в этом случае должны предоставляться в системе государственного социального обеспечения с финансированием из бюджетов. Обязательное медицинское страхование работающих граждан необходимо объединить со страхованием на случай временной нетрудоспособности, усилив его профилактическую направленность, и осуществлять через фонд социального страхования[947]947
  См.: Федорова М.Ю. Теоретические проблемы правового регулирования социального страхования. Омск, 2003. С. 357.


[Закрыть].

Дополнительные медицинские услуги сверх названных программ лицо поручает по договору добровольного медицинского страхования за свой счет или страхователя (работодателя).

Сегодня много пишут о проблемах медицинского страхования, решение которых нам видится в поиске оптимального соотношения обязательного и добровольного страхования на основе договоров о медицинском страховании, которые имели бы ярко выраженную социально-обеспечительную природу. В этой части весьма показателен зарубежный опыт как в позитивном (например, медицинское страхование в Германии), таки негативном для нас плане (например, медицинское страхование в Чили).

Объектом социально-страховых правоотношений являются социально-страховые выплаты (пенсии, пособия по временной нетрудоспособности и др.) и социально-страховые услуги (медицинские и др.). Размер трудовых пенсий и страховых пособий зависит от прошлого заработка работника, продолжительности страхового стажа, т. к. они призваны компенсировать последствия страхового случая.

Социально-страховые выплаты носят условно-эквивалентный характер и компенсируют, как правило, утраченный заработок в размере не ниже 60 % (пособие по временной нетрудоспособности), 75 % (пенсии по возрасту и т. д.) Указанные размеры в целом соответствуют международным стандартам. Согласно Конвенции МОТ № 102 (1952 г.) минимальные нормы социального обеспечения по основным видам социальных рисков (по болезни, безработице, инвалидности и др.) призваны компенсировать утраченный заработок в размере не ниже 50 %. По общему правилу на размер социально-страховых выплат не должно влиять материальное положение лица.

Между тем, в случаях, установленных законом, социально-страховые выплаты и услуги могут также носить безвозмездный, безэквивалентный характер, например социальные пенсии, медицинские услуги по системе обязательного медицинского страхования, пособие на погребение (гарантированный перечень ритуальных услуг), пособие в связи с рождением ребенка и др. Принимая во внимание их социально-обеспечительную природу, следует признать обоснованность и необходимость существования таких социально-алиментарных выплат и услуг в системе социального страхования. Их размер ориентирован на прожиточный минимум, минимальную оплату труда, установленные государством, а источником выплаты выступают и страховые средства, и средства государственных, местных бюджетов. Например, средства Пенсионного фонда направляются на выплату пособий на погребение умерших пенсионеров, Фонда социального страхования – умерших работавших граждан и несовершеннолетних членов семьи работника, средства местных бюджетов – лиц, личность которых не установлена, государственного бюджета – военнослужащих, сотрудников правоохранительных органов.

Суммировав названные признаки социально-страховых правоотношений, можно остановиться на следующем определении: Социально-страховое правоотношение – это возникающее в целях страхования от социальных рисков утраты заработка или работы социально-обязательственное отношение по предоставлению застрахованному лицу социально-страховых выплат и услуг в порядке и на условиях, установленных законом или договором, за счет государственных внебюджетных социально-страховых фондов или негосударственных средств.