Текст книги "Курс права социального обеспечения"

В советской юридической литературе 70-х гг. XX в. также встречалось понятие «социальное законодательство». Так, Э.И. Доморацкая, опираясь на опыт Франции, применяла этот термин в узком и широком смыслах. В первом случае под социальным законодательством понималась совокупность норм права социального обеспечения и трудового права. Во втором – нормы, регулирующие общественные отношения в области труда, социального обеспечения, здравоохранения, обслуживания населения (жилищное строительство, транспорт, связь, охрана окружающей среды и т. д.)[546]546
  См.: Доморацкая Э.И. Социальное законодательство Франции. М., 1975. С. 9—10.


[Закрыть]. В.Г. Каленский, который придерживался только узкого подхода к социальному законодательству, включал в него не только нормы трудового права и права социального обеспечения, но и коллективно-договорную, судебную и арбитражную практику[547]547
  См.: Каленский В.Г. Социальное законодательство Англии. М., 1969. С. 6.


[Закрыть]. В условиях господства в советской доктрине права нормативистского подхода к нему предложенная данным автором социологическая трактовка права была допущена исключительно потому, что автор писал о социальном законодательстве Англии.

В целом в западной литературе со второй половины XX в. социальное право (законодательство) толкуется преимущественно в двух смыслах: в узком и широком. В узком смысле оно включает трудовое право, социальное страхование и социальное обеспечение. В широком смысле помимо названных отраслей к нему обычно относят медицинское обслуживание и государственное здравоохранение, улучшение жилищных условий и народное образование[548]548
  См.: Баглай М.В. Капитализм и «социальная демократия». М., 1970.3—10, 218–249; Усенин В.И. Реформизм и буржуазное социальное законодательство. М., 1967. С. 3—29 и др.


[Закрыть].

В современной российской юридической литературе получила довольно широкое распространение концепция социального права как комплексного правового образования, объединяющего различные отрасли и институты российского права (административного, гражданского, трудового, экологического, права социального обеспечения и др.), но имеющего общее назначение (цель) – социальная защита населения. Эту идею о формировании особой отрасли права в условиях реформирования российского законодательства высказали в 1993 г. С.А. Иванов и И.А. Ледях[549]549
  См.: Защита прав человека в условиях перехода крынку (Материалы «круглого стола») // Государство и право. 1993. № 6. С. 15–46.


[Закрыть]. При этом социальное право определяется как комплексная отрасль права, но чаще всего как комплексное законодательство. Так, М.И. Лепихов определяет социальное право как комплексную отрасль, представляющую совокупность правовых норм, регулирующих общественные отношения, которые возникают в связи и по поводу организации и осуществления социальной защиты населения в целях смягчения социальной напряженности в обществе. При этом право социального обеспечения является подотраслью социального права[550]550
  См.: Лепихов М.И. Право и социальная защита населения (социальное право). М., 2000. С. 9—11.


[Закрыть]. Л.Н. Анисимов поставил знак равенства между социальным правом и правом социального обеспечения[551]551
  См.: Трудовое и социальное право России / Под ред. Л.Н. Анисимова. М., 1999. С. 22–23 и др.


[Закрыть]. Исследователи из Белоруссии Х.Т. Мелешко и И.Г. Воробьев в разделе «Социальное право» ведут речь исключительно о праве социального обеспечения, не употребляя по тексту термина «социальное право» и не объясняя его вынесение в заголовок раздела[552]552
  См.: Трудовое и социальное право / Под ред. В.И. Семенкова. Минск, 2006. С. 293 и далее.


[Закрыть].

В настоящее время довольно часто в юридической литературе встречается определение социального права как некой «надотрасли» права. О.А. Парягина утверждает, что в сложившейся правовой системе не может идти речь о формировании стандартной правовой отрасли с присущими особенностями предмета и метода. По ее мнению, социальное право может быть надотраслью[553]553
  См.: Парягиона О.А. Правовые проблемы социальной политики. Иркутск, 2001. С. 58.


[Закрыть]. М.В. Филиппова также полагает, что социальное право занимает в системе права более высокий уровень, нежели отрасль права, объединяя нормы различной отраслевой принадлежности. Предмет этой «надотрасли» составляют отношения, складывающиеся в связи с осуществлением государством социальной политики в целях социального развития[554]554
  Право социального обеспечения / Под ред. М.В. Филипповой. М., 2006. С. 87.


[Закрыть]. М.В. Филиппова и Е.Б. Хохлов выделили следующие признаки социального права: 1) оно имеет своим предметом отношения, складывающиеся в связи с осуществлением социальной политики – деятельности в социальной сфере в целях социального развития; 2) субъектами социального права являются государство и публичные агенты. Даже если это не государственные образования, в сфере социальной политики они реализуют официальную, публичную функции, осуществляют общественный, публичный интерес; 3) важнейшим направлением деятельности публичных агентов является оказание населению социальных услуг. Названные ученые дают следующую дефиницию социального права: это система правоотношений и соответствующих правовых норм, в рамках которых определяется содержание и реализуется социальная политика, т. е. регулятивная деятельность государства и иных социальных образований, выступающих в качестве публичных агентов, выражающаяся преимущественно в оказании социальных услуг и направленная на социальное развитие[555]555
  См.: Филиппова М.В., Хохлов Е.Б. Указ. соч. С. 500.


[Закрыть].

Ряд ученых в названном правовом образовании ведущую систематизирующую роль отводят праву социального обеспечения. Так, М.Ю. Федорова отмечает, что право социального обеспечения является ядром формирования социального права, помимо этой отрасли в систему социального права также включаются образовательное и медицинское право[556]556
  См.: Федорова М.Ю. Социальное страхование как организационно-правовая форма социальной защиты населения: проблемы правового регулирования. Омск, 2000. С. 254.


[Закрыть]. Другие авторы исходя из целевого назначения социального права предлагают его именовать как право социальной защиты. В этом случае названные термины либо применяются как синонимы[557]557
  См.: Фетюхин М.М. Социальное право. Волгоград, 1998.


[Закрыть], либо в таком переименовании видится особый смысл. В последнем случае Т.К. Миронова считает, что право социальной защиты – многомерное комплексное правовое образование, объединяющее нормы разных отраслей права, в том числе и права социального обеспечения, которое она предлагает переименовать в социальное право. Она приводит два основных аргумента в обоснование необходимости изменения наименования отрасли в современных условиях. Во-первых, это значительная трансформация отрасли права социального обеспечения. Расширяется круг субъектов (негосударственные пенсионные фонды, организации медицинского страхования и др.), изменяется характер правоотношений, появляются новые виды и формы социального обеспечения, в том числе частные, идет становление различных уровней правового регулирования (нормативного и договорного) и т. д. Во-вторых, по мнению Т.К. Мироновой, сам термин «социальное обеспечение» – порождение превалировавшего ранее государственного начала социального обеспечения, в условиях рыночной экономики и гражданского общества проявляется все большая дифференциация между социальным обеспечением и социальным страхованием[558]558
  См.: Миронова Т.К. Право и социальная защита. М., 2006. С. 244–335.


[Закрыть]. Не вдаваясь здесь в дискуссию о переименовании отрасли[559]559
  К поставленной проблеме мы вернемся в последующих разделах данной работы, посвященных теории современного права социального обеспечения.


[Закрыть], вспомним лишь одну известную мудрость Ш.-Л. Монтескье: «Как легко дать предмету новое название, так трудно изменить его сущность».

Сделаем предварительные выводы.

1. Деление на частное, публичное и социальное является одной из глубинных характеристик права. Органическое переплетение норм частного и публичного права создает феномен социального права. Его четкие границы невозможно очертить, да в этом и нет необходимости. В рамках этого права защищаются индивидуальные и коллективные права граждан, которые, будучи общезначимыми, приобретают качество социальных. Как таковые они закрепляются в международных актах, национальных конституциях и законах. Ядро этих прав составляют социально-обеспечительные и трудовые права. На наш взгляд, социальное право отличается от частного и публичного по предмету, методу и субъектному составу. Между утверждениями о самостоятельном социальном праве или суждением о нем только как о месте пересечения частного и публичного права нет принципиальных отличий в практическом плане.

2. Мы не являемся сторонниками выделения комплексных отраслей права. На наш взгляд, комплексной может быть отрасль законодательства. Автор теории комплексных отраслей права С.С. Алексеев рассматривал их как соединение разных институтов базовых (конституционное, гражданское, уголовное, административное и процессуальные отрасли права) и специальных отраслей (трудовое, право социального обеспечения, семейное, земельное и др.). Такое соединение отраслей носит переходный, временный характер до перерастания этого синтеза в основную отрасль[560]560
  См.: Алексеев С.С. Право. Опыт комплексного исследования. М., 1999. С. 45–46.


[Закрыть]. Л.С. Явич вполне, на наш взгляд, справедливо возражал против комплексных отраслей права, утверждая, что комплексных отраслей не может быть, в то время как комплексные отрасли законодательства возможны и нужны. Он, в частности, отмечал, что часто приходится создавать отрасли законодательства, которые не совпадают с отраслями права, включают принципы и нормы нескольких отраслей[561]561
  См.: Явич Л.С. Социализм: право и общественный прогресс. М., 1990. С. 45–46.


[Закрыть]. Заслуживает особого внимания, по нашему мнению, позиция Р.З. Лившица, который считал, что нет «полноценных» и «неполноценных» отраслей, профилирующих и специальных, основных и комплексных. По его мнению, речь должна идти об отраслях законодательства, которые равны, но при приоритете отрасли, именуемой государственным правом, которую точнее называть законодательством о государственном строе[562]562
  См .'.Лившиц Р.З. Теория права. М., 1994. С. 122–124.


[Закрыть]. В этом контексте мы выступаем за систематизацию социально-обеспечительного законодательства. Между тем полагаем, что при всей практической значимости отраслей законодательства вряд ли имеются основания для отказа от отраслей права как первичных правовых образований, составляющих систему права.

Раздел 3 Общая теория российского права социального обеспечения: прошлое и настоящее

Истинность теории заключается, как свидетельствует практика, в том, насколько убедительно она объясняет прошлое и настоящее и насколько ее выводы совпадают с будущим развитием общества.

Р.З. Лившиц

Глава 6. Теоретические подходы к проблемам права социального обеспечения (до начала XX в.)

Общепризнано, что общая теория права сложилась во второй половине XIX – начале XX вв. на основе обобщений и выводов юридического позитивизма. В 70-е гг. XIX в. А. Меркель вместо философии права ввел термин «теория права», обозначающего науку, которая вырастала из самого права и слагалась из общих частей специальных наук. Именно в таком понимании этот термин был воспринят и в русской литературе. Так, А.А. Рождественский называл общую теорию права самой общей из всех юридических наук, как науку, изучающую общие правовые принципы и понятия. Иными словами, теория права только изучает правовые явления, берет правовую жизнь в том виде, в котором находит ее в определенный исторический период, в то время как философия права еще и оценивает право, рассматривает его таким, каким оно должно быть[563]563
  См.: Рождественский А. П. Основы общей теории права. М., 1912. С. 6.


[Закрыть]. При этом общая теория права была охарактеризована как наука о позитивном (положительном) праве[564]564
  См., например: Михайловский И.В. Очерки философии права. Томск, 1914. Т. 1.С. 5–7.


[Закрыть]. С начала 80-х гг. XIX в. и до конца XX в. юридический позитивизм стал основой общей теории права и отраслевых наук.

В советский период общая теория права признавалась обобщающей наукой о действующем праве, составной частью марксистско-ленинского учения о государстве и праве. Как правило, ставился знак равенства между понятиями «общая теория права» и «теория позитивного права». Позднее с появлением в советской юридической науке концепции широкого понимания права в противовес официальной нормативистской общая теория права стала признаваться многоаспектной комплексной наукой, характер которой определяется ее философской, политической, юридической и социологической направленностью. При этом в теорию права, по сути, стали включать философию права, теорию права и социологию права[565]565
  См.: Керимов Д. А. Философские основания политико-правовых исследований. М., 1986. С. 71–73; Лившиц Р.З. Теория права. М., 1994; Явич Л.С. Общая теория права. Л., 1976. С. 3 и др.


[Закрыть]. На рубеже XX–XXI вв. в российской юридической науке ясно наметилась дифференциация общей теории права на самостоятельные юридические науки. Так, С.С. Алексеев наряду с теорией права выделял философию и социологию права. Теорию права он свел к юридической догматике. Он писал, что общая теория права связала воедино общезначимые повторяющиеся в отраслевых науках положения о законе, праве, правоотношениях, юридических фактах и т. д. (юридические догмы)[566]566
  См.: Алексеев С.С. Право. Опыт комплексного исследования. М., 1999. С. 156.


[Закрыть]. Таким образом, общая теория права, как теория позитивного права, обобщает, синтезирует теоретические положения всех отраслевых наук. Применительно к нашему исследованию это будет означать обращение к общей теории права как первооснове при анализе проблем общей части права социального обеспечения: предмет отрасли, социально-обеспечительные правоотношения, правовой механизм их защиты и др.

Великий русский историк С.М. Соловьев призывал «не делить, не дробить русскую историю на отдельные части, но соединять их, следить преимущественно за связью явлений, за непосредственным преемством форм, не разделять начал, но рассматривать их во взаимосвязи, стремиться объяснить каждое явление из внутренних причин, прежде чем выделить его из общей связи событий и подчинить внешнему влиянию»[567]567
  Соловьев С.М. Чтения и рассказы по истории России. М., 1989. С. 25.


[Закрыть]. В ходе дальнейшего изложения мы постараемся последовать этому призыву, акцентируя внимание на преемственности и постепенности развития науки права социального обеспечения.

Зарождение науки права социального обеспечения также можно считать показателем относительно высоко уровня развития социальных наук в России. Первыми исследователями в данной сфере были не только юристы, но и экономисты, специалисты в области статистики, историки, медицинские работники, представители технических отраслей знания. Уже тогда была предпринята попытка выхода на междисциплинарный уровень, чему способствовали широкий кругозор, а порой и просто энциклопедические знания группы русских ученых, о которых речь пойдет ниже.

Как и в науке российского трудового права, российских исследователей, стоявших у истоков формирования науки права социального обеспечения, можно условно разделить на несколько групп.

Во-первых, это представители академической науки и общественные деятели. В их числе оказались не только профессиональные юристы, но и экономисты, а также специалисты в других областях знания. Наиболее известными из этой группы профессора В.А. Гаген, П.И. Георгиевский, М.Я. Герценштейн, В.Ф. Дерюжинский, А.Н. Миклашевский, В.Г. Яроцкий, а также молодые в то время ученые Н.А. Вигдорчик, В.Я Канель и др.

Во-вторых, следующую группу составляют служащие фабричных инспекций, прежде всего фабричные инспекторы и ревизоры. Среди них можно выделить А.Н. Быкова (Ф. Павлова), В.Е. Варзара, Е.М. Дементьева, В.П. Литвинова-Фалинского, А.А. Микулин,

А.А. Пресса, а также академика И.И. Янжула, бывшего одним из первых фабричных инспекторов, и профессора И.Х. Озерова.

Отчеты фабричных инспекторов посвящались анализу практики применения не только фабричного законодательства, но и законодательства о вознаграждении рабочих за производственные увечья, о фабричной медицине и др.

К третьей группе исследователей относятся государственные чиновники, занимавшиеся проблемами правового регулирования государственным призрением и социальным страхованием по долгу службы. Вероятно, первым из них стал экономист Ф.Г. Тернер, бывший впоследствии товарищем министра финансов. В эту группу также можно причислить министра финансов профессора Н.Х. Бунге, члена Совета министра внутренних дел профессора И.Я. Гурлянда, сенатора А.М. Нолькена, глав правительственных комиссий по рабочему вопросу А.Ф. Штакельберга, П.Н. Игнатьева, П.А. Валуева, М.М. Федорова, Д.А. Философова, В.Н. Коковцова, экспертов этих комиссий А.А. Бенкендорфа, А.Ф. Федорова и др. К примеру, сенатор А.М. Нолькен занимался социальным законодательством в силу должностных обязанностей. Он проводил сравнительно-правовой анализ первых страховых законов и признавал необходимость разработки социального законодательства[568]568
  См.: Нолькен А. М. Закон о страховании рабочих. Практическое руководство. СПб., 1913. С. Ill – IV и далее.


[Закрыть].

Еще раз подчеркнем, что это деление до известной меры условно. Многих из исследователей можно отнести на разных этапах их карьеры к разным группам. Так, В.П. Литвинов-Фалинский был преподавателем столичного технологического института, фабричным инспектором, сотрудничал с союзами предпринимателей, а впоследствии возглавлял отдел промышленности в Министерстве торговли и промышленности. Ф.Г.Тернер совмещал научную работу с государственной службой, причем первая была органически связана с последней. Почти вся его служебная деятельность прошла в Министерстве финансов. В круг его научных интересов входил широкий спектр социальных проблем, в том числе российское и зарубежное фабричное законодательство и социальное страхование.

Наука права социального обеспечения формировалась вначале в основном в рамках науки полицейского (административного) права и гражданского права, а затем с появлением страхования рабочих – в рамках зарождающейся науки трудового права. Оно представляло собой постепенный, сложный и многоуровневый процесс, на который оказывали влияние большое количество разнородных факторов[569]569
  См.: Лушникова М.В., Лушников А.М. Истоки науки права социального обеспечения в России: историографический обзор // Сб. Правовое регулирование социальной защиты населения: проблемы теории, истории и практики. Омск, 2003. С. 3–8.


[Закрыть]. Естественно, что сама наука могла сформироваться только после того, как более или менее четко обозначился ее предмет, а именно отношения, связанные с социальной помощью (призрением) и социальным страхованием.

Отметим, что изначально выделились два относительно самостоятельных научных направления. Первым из них являлось изучение проблем социальной помощи (благотворительности, призрения бедных, трудовой помощи, трудоустройства (указания труда) и др.) Второе направление нашло выражение через исследование социально-страховой проблематики. Это позволило впоследствии И.И. Чистякову выделить две основные организационно-право-вые формы социального обеспечения: социальную помощь за счет средств бюджета и социальное страхование рабочих (обязательное и добровольное)[570]570
  См.: Чистяков И.И. Страхование рабочих в России. Опыт истории страхования рабочих в связи с некоторыми мерами их обеспечения. М., 1912. С. 5–6, 13–14.


[Закрыть]. При этом произошло своеобразное разделение труда. Вопросами государственного призрения, социальной помощи бедным занимались в основном ученые – специалисты по административному (полицейскому) праву, а вопросами социального страхования – ученые – специалисты по гражданскому праву, позднее по трудовому праву, а равно экономисты.

К числу важнейших предпосылок возникновения анализируемого феномена – науки права социального обеспечения – можно отнести в самом широком смысле влияние Запада. Оно осуществлялось через законодательство стран Европы и США, исследования зарубежных ученых, изучение правоприменительной практики этих стран, зарубежные стажировки, общение с иностранными специалистами и др. Уже первая межведомственная комиссия, созданная при петербургском градоначальнике в 1859 г., а также комиссия под председательством члена Совета министра внутренних дел А. Ф. Штакельберга (1859–1862) во многом ориентировались на иностранное законодательство. Можно отметить, что преимущественная ориентация на немецкое законодательство, которая стала доминирующей и в российской науке, и в законодательной практике, была вполне обоснованной. Даже современные исследователи отмечают несомненные достоинства системы социального страхования Германии, сложившейся после принятия законов, регламентирующих страхование рабочих от болезней (1883 г.), от трудового увечья (1884 г.), от инвалидности и старости (1889 г.). В России неоднократно публиковались немецкие законы и переводные научные работы[571]571
  См.: Германский закон о страховании рабочих на случай болезни, утвержденный 15 июня 1883 г. (Закон о лечебных кассах). Варшава, 1886; Германский закон 13 июля 1899 г. о страховании на случай инвалидности. СПб., 1907; Германский закон от 30 мая 1908 г. о страховом договоре. СПб., 1909; Материалы по страхованию рабочих № 3. Образцовый устав промышленного страхового товарищества. Перевод текста образцового устава, изданного Имперским (Германским) страховым бюро применительно к Имперскому уставу 19 июля 1911 г. СПб., 1913; Материалы по страхованию рабочих № 6. Тарифы опасности германских промышленных страховых товариществ. СПб., 1914; Мюллер А. Рабочие секретариаты и государственное страхование рабочих. СПб., 1907; Шенберг Г.Ф. Положение труда в промышленности. М., 1896; Шмоллер Г.Ф. Борьба классов и классовое господство. М., 1906 и др.


[Закрыть]. Подчеркнем, что достаточно активно изучалось социальное законодательство Франции, Бельгии, США и ряда других стран[572]572
  См.: Дементьев Е.М. Иностранное законодательство об ответственности предпринимателей за несчастные случаи с рабочими. СПб., 1899; Зачинский Л. Страхование рабочих на Западе. СПб., 1906; И.П. Очерки по страхованию рабочих на Западе // Вестник финансов, промышленности и торговли. 1907. № 7. С. 268–275; Кеппен А. Социальное законодательство Франции и Бельгии. СПб., 1900; Тигранов Г.Ф. Французский законопроект о призрении стариков, калек и неизлечимых. СПб., 1904; Труды комиссии, учрежденной Московским генерал-губернатором князем В.А. Долгоруким для осмотра фабрик и заводов в Москве. Иностранное фабричное законодательство. Вып. 1. Англия / Под ред. И.И. Янжула. М., 1880 и др.


[Закрыть]. Но число публикаций, посвященных германскому страховому законодательству, было наибольшим[573]573
  См.: Быков А.Н. (Павлов Ф.П.) Германское страхование и другие способы обеспечения рабочих. Ростов-н/Д, 1905; Герценштейн М.Я. Государственное страхование рабочих в Германии. М., 1905; Гольденвейзер А.С. Социальное законодательство Германской империи. Киев, 1890; Игнатов Л.Н. Деятельность немецких промышленных страховых товариществ по предотвращению несчастных случаев. М., 1911; Литвинов-Фалинский В.П. Организация и практика страхования рабочих в Германии и условия возможного обеспечения рабочих в России. СПб., 1903; Машков П.С. Германский закон о страховании рабочих от несчастных случаев и условия применения его для страхования лесных рабочих в России. СПб., 1905; Миклашевский А.Н. Рабочий вопрос и социальное законодательство в Германии. СПб., 1896; Озеров И.Х. Страхование трудящихся в Германии. М., 1906; Святловский В.В. Государственное страхование рабочих в Германии: историко-статистический очерк. М., 1895; Сувиров Н.И. Государственное страхование рабочих в Германии. СПб., 1905 и др.


[Закрыть]. Широко была представлена и переводная литература известных немецких, английских и французских исследователей проблем призрения бедных[574]574
  См.: Ашротт П.Ф. Призрение бедных в Англии. Историческое развитие и теперешнее состояние. Спб., 1901; Ганзен П.Г. Трудовая помощь в скандинавских государствах. СПб., 1899; Д’Оссонвилль. Нужда, порок и благотворительность. СПб., 1899; Мюстерберг Э. Призрение бедных. СПб., 1900; Фауль Т. Призрение бедных в Англии. СПб., 1899 и др.


[Закрыть].

Завершение формирования науки права социального обеспечения в России вполне обоснованно связывается большинством исследователей с советским периодом. В то же время бесспорным можно считать и то, что первые исследования по интересующим нас проблемам появились значительно раньше, и уже к началу XX в. они составили существенный массив.

Особую роль в консолидации и распространении (опубликовании) результатов научных правовых исследований в области социального обеспечения сыграли специализированные издания, в том числе подписные. Речь идет прежде всего о периодическом журнале «Трудовая помощь», который издавался с 1897 по 1918 г. под покровительством императрицы Александры Федоровны и общей редакцией В.Ф. Дерюжинского. Журнал имел задачей теоретическую и особенно практическую разработку вопросов трудовой помощи бедным в различных ее формах, а также другие вопросы общественного призрения и благотворительности в широком смысле. Специальная рубрика журнала была посвящена анализу зарубежного опыта правовой регламентации и организации систем общественного призрения и благотворительности. Многие известные российские ученые были авторами статей в этом издании (В.А. Гаген, П.И. Георгиевский и др.)

Определенный вклад в осмысление проблем социального страхования рабочих внесли союзы работодателей, число которых после 1905 г. стало стремительно расти. Изданные Труды Всероссийского торгово-промышленного съезда 1896 г. в Нижнем Новгороде включали более 10 содержательных и обширных публикаций по вопросам социального страхования рабочих. Их авторами были В.Е. Варзар, Л.H. Воронов, Л.H. Кремлев, Е.М. Дементьев, В.Г. Яроцкий и др. Вполне академические исследования подготовили член Общества для содействия русской промышленности и торговли Л.Б. Скаржинский, представитель постоянного совещания конторы железозаводчиков А. Кеппен, инженер Г.Ф. Тигранов, крупный предприниматель В.В. Жуковский и др.[575]575
  См.: Кеппен А. Вероятные финансовые последствия законопроекта об ответственности владельцев промышленных предприятий за увечье и смерть рабочих для русской промышленности вообще и горной в особенности. СПб., 1893; Скаржинский Л.Б. К вопросу об обязательном страховании на случай инвалидности. СПб., 1902; Тигранов Г.Ф. Врачебная помощь рабочим на горных заводах и промыслах. СПб., 1907 и др.


[Закрыть]. Под грифом Совета съездов представителей промышленности и торговли в 1913–1914 гг. вышло 6 сборников материалов по страхованию рабочих, половина из которых была посвящена зарубежному социальному законодательству. Различные объединения предпринимателей публиковали большой объем материала, касающегося трудового права и страхового законодательства[576]576
  См.: Московский биржевой комитет. Замечания комиссии по рабочему законодательству при Московской бирже к законопроекту Министерства торговли и промышленности «Об обязательном страховании от инвалидности и старости» и «Главном страховом управлении». М., 1908; Общество для содействия русской промышленности и торговли: Доклад комиссии по вопросу «Об устройстве вспомогательных учреждений для рабочих». СПб., 1881; Совет съезда горнопромышленников Юга России. По поводу законопроекта о врачебной помощи рабочим. Харьков, 1909 и др.


[Закрыть].

Развитие учения о праве на общественное и государственное призрение и на трудовую помощь. Право социального обеспечения формировалось в прямой связи с призрением бедных и благотворительностью, которые относились к предмету регулирования полицейского права. Как отмечалось в предшествующем изложении, дореволюционные российские исследователи истории законодательства о мерах борьбы с бедностью в Западной Европе единодушно отмечали общие закономерности, один и тот же ход исторических событий в области призрения бедных. Сначала складывалось общинное попечение, затем полное и исключительное господство частной, притом единоличной благотворительности, позднее ее ослабление и вполне естественное принятие на себя благотворительных задач церковью, далее по мере усиления и централизации государственной власти принятие, в основном репрессивных, мер по отношению к нищим. Наконец, все эти отдельные интересы и заботы сливаются в общий интерес – социальный (общественный), который соединяет под одним знаменем и отдельных лиц, и союзы, и частные сообщества, и государство[577]577
  См.: Горовцев А. Трудовая помощь как средство призрения бедных. СПб., 1901. С. 230–231.


[Закрыть].

Проблемами социальной помощи занимались преимущественно ученые-полицеисты (административисты). Соответствующие разделы были практически во всех учебниках по административному (полицейскому) праву, в том числе принадлежащих перу наиболее авторитетных российских административистов, таких как Н.Х. Бунге, В.М. Гессен, В.А. Гаген, В.Ф. Дерюжинский. В специальных исследованиях рассматривалась история вопроса и обращалось внимание на необходимость развития обязательного публичного призрения, что, по сути, означало государственную социальную помощь[578]578
  См.: Георгиевский П.И. Призрение бедных и благотворительность. СПб., 1894; Горовцев А. Указ. соч.] Гурлянд И.Я. Идея патроната как идея внутреннего управления. Ярославль, 1898 и др.


[Закрыть]. При этом активно изучался опыт стран Запада[579]579
  См.: Гаген В.А. Обязательная помощь бедным в Германии. СПб., 1908; Он же. Право бедного на призрение. Т. 1. История и современное положение законодательства об обязательном призрении бедных в Германии, Франции и Англии. СПб., 1907; Он же. Обязательное призрение престарелых в Англии // Трудовая помощь. 1910. № 7. С. 99—116; № 8. С. 255–271; Он же. Обязательное призрение престарелых во Франции // Там же. 1910. № 9. С. 309–330; Гольденвейзер А.С. Социальные течения и реформы XIX столетия в Англии. Киев, 1891; др.


[Закрыть], а число переводных публикаций по теме исчислялось десятками[580]580
  См., например: Лекок М. Трудовая помощь во Франции. СПб., 1905; Конрад К. Посредничество в приискании работы в Германии. СПб., 1913; Мюнстенберг Э. Призрение бедных. СПб., 1900; Рошер В. Система призрения бедных и мероприятия против бедности. Черкассы, 1899 и др.


[Закрыть]. Значительное число изданий посвящалось общей социальной проблематике[581]581
  См.: Вагнер А. Социальный вопрос. СПб., 1906; ВеббВ., Вебб С. Социальный строй в Новой Зеландии. Одесса, 1906; ГеркнерГ. Рабочий труд в Западной Европе. СПб., 1899; Зидов Г. Рабочее законодательство и рабочая реформа в Германии. Одесса 1905; Шенланк Б. Пролетариат и его стремления. Одесса, 1905 и др.


[Закрыть].

Исследования того времени зачастую носили теоретико-прикладной и сравнительно-правовой характер. Ученые решали проблемы определения и разграничения основных понятий: призрение, благотворительность, патронаж; классификации основных видов и способов призрения; пределы государственного вмешательства (регулирования) призрения бедных; квалификации юридической природы права на призрение. Особое место в исследованиях отводилось типологизации основных систем призрения в странах Западной Европы и рассматривались вопросы возможной рецепции этого опыта в России. Вместе с тем многие ученые завершали свои исследования конкретными практическими рекомендациями по улучшению системы призрения. Например, П.И. Георгиевский для особой комиссии под председательством К. К. Грота, которая была создана для пересмотра законодательства призрения бедных, разработал законопроект организации общественного призрения в городах и проект устава Общества по устройству сельских колоний[582]582
  См.: Георгиевский П.И. Призрение бедных и благотворительность. СПб., 1894. С. 97—118.


[Закрыть].

Формы (виды) призрения. Вначале отметим, что в теории не сложилось единых однозначных определений понятий «благотворительность», «призрение» и «патронаж», «вспомоществование». Зачастую российские исследователи вслед за западными коллегами совмещали понятия «призрение» и «благотворительность». Так, П.Ф. Ашротт и Э. Мюстенберг помощь лицам, впавшим в нищету, называли призрением, которое может быть открытым и закрытым[583]583
  См.: Ашротт П.Ф., Мюстенберг Э. Призрение бедных. СПб., 1902. С. 3, 5–6.


[Закрыть]. В.А. Гаген призрением бедных называл помощь из чужих рук, оказываемых таким людям, которые не имеют средств, нужных для получения самого необходимого для поддержания жизни, без чего они рискуют умереть с голоду[584]584
  См.: Гаген В.А. Право бедного на призрение. С. 1.


[Закрыть]. Названный автор разграничивал призрение по видам в зависимости от источника. Если призрение оказывается частными лицами из частных средств, то оно называется частной благотворительностью. Если призрение сосредоточено в руках церкви, то это – церковное призрение. Публичное или законное призрение оказывают публичные корпорации (государство, провинции, уезды, общины). Более однозначно на этот счет высказался П.И. Астров, который считал, что необходимо четко разграничить понятия «призрение» и «благотворительность»: «благотворят люди, а учреждения призревают». В этой связи благотворительная деятельность по существу свободна, а всякое учреждение связано уставом. Иными словами, где устав, там призрение, а благотворительность относится к человеку[585]585
  См.: Астров П.И. Налог на наследство и общественное призрение (из материалов по истории применения закона от 15 июня 1882 г. о наследственной пошлине). М., 1910. С. 14.


[Закрыть]. По форме получения помощи традиционно выделялось открытое призрение (помощь на дому) и закрытое (помощь в заведении).

И.Я. Гурлянд, ученый-административист, а впоследствии близкий сподвижник П.А. Столыпина, был горячим проводником идеи патронажа. Провозглашенная им цель была вполне благая: «определить идею законного покровительства, т. е. такого, которое может быть юридически сконструировано». Казалось бы, здесь прямой выход на право социального обеспечения, ибо главная идея патроната – «защита слабого со стороны сильных»[586]586
  См.: Гурлянд И.Я. Идея патроната как идея внутреннего управления. Ярославль, 1898. С. IX.


[Закрыть]. Он выделял самопожертвования (взаимопомощь), пожертвования (благотворительность) и покровительство, т. е. присоединение слабого к себе через попечительство и патронат. В итоге между последними (попечительство и патронат) так и не удалось провести правового различия, кроме как по источникам (для попечения – договор, для патроната – закон) и качеству слабости, взывающей о защите. Если при попечении покрывается слабость физическая и экономическая, то при патронате – только юридическая, параметры которой установлены в самом законе. В итоге патронату было дано следующее определение: «… это идея такой защиты, которая в виде той или иной общности интересов оказывается юридически слабым со стороны юридически сильных с целью дать первым возможность приспособиться к процессу приспособления к жизни, устанавливается самим законом и, наконец, определяется совокупностью прав и обязанностей с каждой стороны… реализует основную цель полицейского права – установление условий для всестороннего развития индивида»[587]587
  См.: Гурлянд И.Я. Указ. соч. С. 13.


[Закрыть]. Такое определение позволяет, с одной стороны, выйти на проблемы государственного страхования рабочих с участием государства, систему государственных пособий, мероприятия государства по борьбе с безработицей, а с другой – обосновать мелочную опеку рабочих и подробную регламентацию их отношений с работодателями, т. е. на то же пресловутое государственное попечительство.

Другой известный специалист полицейского права Н.Х. Бунге меры по противодействию нищете связывал с частной и общественной благотворительностью, признавая термин «благотворительность» общим для всех случаев призрения[588]588
  См.: Бунге Н.Х. Полицейское право. Киев, 1869. С. 231–254.


[Закрыть]. При этом он отвергал юридическое право нуждающихся на вспомоществование. К органам благотворительности он относил совместную деятельность частных лиц и органов общественной благотворительности – личных союзов, в том числе церкви, общины, области и государства. Частная и церковная благотворительность носят нравственный и религиозный характер. Благотворительность государства связана с распоряжениями и законодательными мерами. Но расширение пределов государственной благотворительности, по мнению Н.Х. Бунге, приведет к узаконению права нищеты, к установлению принудительных налогов, падающих на одни классы населения в пользу других. Государство дополняет частную и общинную благотворительность и устанавливает правила для всех благотворительных учреждений, обязывает их отчетностью, подчиняет надзору и пр. Все виды благотворительных учреждений Н.Х. Бунге разделил на три вида в зависимости от их предназначения: во-первых, для призрения детей (воспитательные дома, приюты, школы для бедных), во-вторых, для оказания помощи бедным, способным к работе (агентства для доставления работы, работные дома, земледельческие колонии), в-третьих, для призрения неспособных к работе (богадельни и др.) Таким образом, Н.Х. Бунге не признавал права на общественное призрение, трудовую помощь в качестве юридически обеспеченного, субъективного права. Не случайно все виды социальной помощи нуждающимся он подвел под общую категорию благотворительности (милости). Эта помощь независимо от вида носит характер милостыни, в том числе и со стороны государства. Эта позиция нередко встречалась и в трудах других исследователей. Так, А. Горовцев утверждал, что «только в виду возможности полного отсутствия или значительных несовершенств частной благотворительности можно и приходится признавать за государством нравственную обязанность организовывать общественное призрение»[589]589
  Горовцев А. Трудовая помощь как средство призрения бедных. СПб., 1901. С. 43.


[Закрыть].

Другие ученые-полицеисты придерживались иной позиции. В ключе нашего исследования особый интерес представляет работа В.Ф. Дерюжинского об общественном призрении[590]590
  См.: Дерюжинский В.Ф. Полицейское право. Петроград, 1917. С. 396–477.


[Закрыть]. В ней он дал исторический очерк развития призрения в России, отмечая много общего с западноевропейскими народами. Он выступил поборником государственной системы обязательного призрения. При этом он отмечал, что право бедняка на помощь не вызывает особых разногласий, что далеко нельзя сказать о способах оказания такой помощи. Для современников В.Ф. Дерюжинского главным предметом спора был вопрос о том, должно ли государство вмешиваться в это дело и регулировать его, или же оно должно быть всецело предоставлено заботам частной инициативы и благотворительности. Одни признают государственную систему обязательного призрения «весьма пагубной», парализующей энергию труда и стремление к самостоятельности, развивая непредусмотрительность в людях. В этой связи заботы о бедных должны быть предоставлены исключительно свободной деятельности частных лиц и церкви. Другие, в том числе и В.Ф. Дерюжинский, считали иначе. В обоснование необходимости организации системы государственного призрения он приводит два основных аргумента. Во-первых, он утверждал, что недостатки системы обязательного призрения большей частью не присущи ей как таковой. Эти недостатки свидетельствуют не против самого принципа обязательного призрения, а лишь против известных способов его применения. Он обоснованно полагал, что эти недостатки могут быть устранены лучшей организацией дела общественного призрения. Во-вторых, по мнению В.Ф. Дерюжинского, указание на частную и церковную благотворительность как на единственно рациональную систему вспомоществования бедным находится в явном противоречии с убедительными данными прошлой истории призрения, которые свидетельствуют именно о недостаточности и неудовлетворительности исключительного господства системы частной благотворительности.