Текст книги "Теория и практика управления рисками организации"

Кроме того, государству, по мнению Комиссии ЕС, необходимо стремиться создать такой порядок, при котором те, кто подвергает риску других, должны нести издержки по преодолению последствий такого риска, например, чистить ото льда тротуары и мостовые или оплачивать больничные расходы в случае падения на этом льду прохожих или аварий автотранспорта. Поскольку многие физические риски невозможно отнести на счет источника риска, это достигается с помощью косвенных мер – штрафов и других санкций. Один из примеров – принцип «виновник загрязнений платит», когда расходы по ликвидации последствий загрязнения окружающей среды несет виновник загрязнений. В более общем плане гражданско-правовая система позволяет частным лицам и организациям получать денежную компенсацию за последствия риска, допущенного другими.

2. Надзорная функция по защите людей, бизнеса и окружающей среды от внешних рисков, например наводнений и других стихийных бедствий, рисков для здоровья и безопасности людей, внешних рисков для государственной безопасности или экономической стабильности.

Во многих случаях люди или организации сами должны контролировать, насколько они подвергаются опасности, когда у них есть соответствующие знания и возможности, например, выбирая тот или иной образ жизни или принимая решения о вложении средств. При этом в случаях, когда последствия риска слишком тяжелы для человека или организации, органы власти – центральной или местной – могут вмешаться, чтобы предоставить защиту от риска или диверсифицировать («разбавить» или рассредоточить) риск путем формирования диверсифицированного на группу участников риск-пула. Решения о таком вмешательстве часто принимаются индивидуально в каждом случае, и в разных странах подходы могут различаться. Вмешательство государства принимает различные формы, например путем организации защиты, медицинских мероприятий или государственной службы надзора и контроля и помощи в чрезвычайных ситуациях.

Государственное вмешательство может принимать две основные формы: действия по снижению вероятности проявления факторов риска (например, путем введения стандартов и нормативов, организации защиты от наводнения или схода лавин и т. п.) или действия по преодолению последствий (путем оказания экономической, продовольственной, информационной, медицинской помощи или создания МЧС). Ни в том, ни в другом случае государство не может полностью исключить вероятность риска для организаций и граждан.

Когда существует угроза, что какая-либо деятельность может нанести серьезный ущерб многим лицам, а участвующие в такой деятельности не будут в состоянии покрыть ущерб, государство может потребовать от них принять специальные меры, сформировать риск-пул, в частности предварительно застраховавшись. Примером является страхование гражданской ответственности водителей автотранспортных средств. Аналогичный принцип действует в сфере предоставления на коммерческой основе коммунальных услуг, таких, как электроснабжение, водо-и теплоснабжение или телефонная связь, когда в случае аварии население может серьезно пострадать. В таких случаях обязанность государства состоит не в том, чтобы защищать отдельных граждан или сектор услуг, а в том, чтобы вести мониторинг и предпринимать необходимые действия по обеспечению бесперебойного функционирования сетей жизнеобеспечения. Для снижения уровня риска до допустимого, до наступления кризиса требуется наличие резервных запасов или мощностей, поскольку рынок, как правило, недооценивает потенциал хотя и маловероятных событий, но мощных по силе воздействия.

В тех случаях, когда сам рынок внутренних ресурсов не может обеспечить достаточной или всеобщей защиты, например не может защитить организации от банкротства, от потери доли на рынке, людей – от рисков, связанных с безработицей, а последствия спада ниже допустимого уровня и неприемлемы для социально-экономической системы, государство предлагает свою помощь в качестве последнего средства. Кроме того, государство может вмешаться в случаях, когда функционирование рынков замедляется в результате внешнего кризиса или иного шокового воздействия. Поскольку программы государственной поддержки снижают темп развития конкурентоспособного коммерческого предложения товаров и услуг, государство прибегает к таким мерам лишь после тщательного анализа возможных последствий падения рынка, с одной стороны, и своего вмешательства – с другой. Критерием для принятия решения должна быть не только угроза падения рынка, но и причина для вмешательства, обоснованная с точки зрения государственной политики в сфере безопасности и рисков на базе научно обоснованных показателей и критериев и допустимых уровней опасностей и рисков.

Согласно рекомендациям Комиссии ЕС по управлению рисками, государству следует проводить экспертизу основных нормативных актов через три года после вступления их в силу, а в тех случаях, когда это уместно, устанавливать ограничение срока их действия.

Одним из последствий глобализации стало увеличение числа факторов формирования рисков, не подвластных контролю отдельных лиц или организаций. Сюда входят обостряющиеся социально-экономические риски, новые экологические риски, риски распространения эпидемий и эпизоотий, терроризм и нестабильность региональных и глобальных систем.

В результате осведомленности организаций и населения об угрозах, опасности и рисках от государства все настойчивее требуют выступать в регулирующей роли. Безопасность и доступность ресурсов, вредоносные выбросы, имущественные права и финансовые услуги, коррупция, мошенничество – лишь некоторые из тем, породившие требование более жесткого регулирования. Отмечается рост опасностей различной природы угроз в мире. При этом ведется широкая дискуссия о постепенном отмирании государственности или, наоборот, возрастании ее роли. Во многих странах существует тенденция постепенного отказа от единой системы обеспечения и перехода к личной ответственности каждого, особенно в области образования, здравоохранения, финансового и пенсионного планирования. Государство должно постоянно отслеживать ожидания общества и эффективность различных моделей государственных услуг в своей стране и за рубежом, чтобы найти оптимальное соотношение государственной и частной ответственности за управление рисками. В то же время государство должно распространять четкую и понятную информацию о характере угроз и опасностей и об ответственности тех, кто участвует в той или иной деятельности, связанной с риском.

3. Управленческая функция. Государство играет роль управляющего собственными делами и рисками, включая организацию государственных служб и выполнение регулирующих и надзорных функций.

В некоторых случаях государство не оказывает услуги само, а заключает договор подряда с другим исполнителем, например частным фондом или банком[142]142
  Нередко государство даже формально не владеет капиталом центрального банка (США, Италия, Швейцария) или владеет им частично (Бельгия – 50 %, Япония – 55 %).


[Закрыть], в ряде стран даже с частной тюрьмой[143]143
  Это организовано в Бразилии, некоторых других странах и отдельных штатах США.


[Закрыть]. Хотя обычно государство продолжает нести ответственность за результат оказания услуги (в последнем примере – защиту общества), оно передает исполнителю обязанности по решению конкретных задач и риски, связанные с их решением. В таких случаях государство должно четко определить сферу ответственности исполнителя. Как правило, риски легче передать в рамках четко определенных капитальных проектов, где можно довольно точно описать ожидаемые результаты, а сроки исполнения проекта не слишком велики по сравнению с оказанием услуг на долгосрочной основе. Передавать финансовые риски третьей стороне не очень сложно – гораздо труднее решить вопрос с риском для государственной репутации, поскольку общество справедливо считает, что государство должно нести ответственность за услуги, оказываемые от его имени. Кроме того, при возникновении проблем с оказанием услуг, даже если эти услуги оказывают частные исполнители, население именно от государства ждет мер по исправлению ситуации.

Там, где ответственность за риск несут государственные ведомства и агентства, разработаны понятные процедуры, обеспечивающие адекватное управление рисками. Например, в ходе реализации государственных функций выделяется структура (желательно назначить лицо, ответственное за оценку и управление рисками), а само регулирование рисков осуществляется на уровне принятия информированных решений.

Понимание важности проблемы регулирования риска в ЕС — еще один аспект проблемы участия государства в минимизации рисков до приемлемого уровня. Правительства стран ЕС всегда были озабочены защитой граждан от рисков. При этом в последние годы управление рисками занимает центральное место во всей деятельности государства.

Одновременно государство всегда вынуждено иметь дело с собственными рисками и опасностями – непредвиденными событиями, срывами реализации программ и проектов. В этой неопределенности нет ничего нового, но по ряду причин изменился характер рисков.

Во-первых, все более стремительное развитие науки и технологий привело к опасениям относительно «факторов техногенных рисков». В этом случае правительство и регулирующие органы должны искать разумный баланс пользы и угроз, опасностей и риска[144]144
  Традиционная задача управления рисками для любой сложной социально-экономической системы.


[Закрыть] в связи с огромным числом старых, но требующих ревизии и новых технологий самого широкого спектра – от генетически модифицированных продуктов питания и лекарственных препаратов до промышленных процессов техногенного масштаба и клонирования объектов живой природы.

Во-вторых, нарастание взаимосвязи в масштабах мира за счет интеграции глобальной экономики, единых коммуникативных систем, общей окружающей среды и общих глобальных проблем. В результате у человечества появились огромные возможности, но одновременно с этим граждане многих стран (особенно тесно взаимодействующих в странах ЕС[145]145
  Напомним, что в данном параграфе излагается опыт стран ЕС по государственному регулированию рисков, поэтому рассматриваемые примеры относятся к этим странам.


[Закрыть]) стали более уязвимы для воздействия событий, происходящих на большом отдалении, начиная с падения котировок на далекой фондовой бирже или даже экономического кризиса в другой части мира, взлома ИТ-сетей, болезней, переносимых авиапассажирами, и кончая косвенными последствиями гражданских войн и голода в Азии и Африке. В 2011–2013 гг. это проявилось в виде кризиса отношений Греции, Испании, Италии, прибалтийских стран и европейских локомотивов экономики.

Организация системы регулирования рисков государственных органов рассмотрена ниже на примере Великобритании.

Стратегический отдел администрации премьер-министра Великобритании – головная структура системы регулирования рисков. При премьер-министре каждой страны ЕС существует стратегический отдел, функциями которого являются изучение вопросов риска и неопределенности и проведение анализа участия всех государственных ведомств в деятельности по управлению рисками. В основном отдел работает с отчетами, например, национальной счетной палаты (NAO), Комитета по распределению государственных средств (PAC) и указывает, в каких сферах необходимы улучшения.

Эта аналитическая работа развивается параллельно с рядом инициативных программ и реформ внутри правительства, влияя на ход реформ и одновременно получая важный материал для дальнейшего анализа. Цель состоит в разработке рекомендаций, которые могли бы дополнить и обосновать проводимую программу реформ государственной службы с позиции минимизации рисков.

Остановимся на особенностях регулирования рисков на макроуровне. Суть управления рисками – формирование того или иного суждения и действия на основе имеющейся информации. При этом в контексте принятия государственных решений могут и должны использоваться формальные инструменты анализа, которые также требуется постоянно совершенствовать. Но они не могут заменить сам акт формирования того или иного суждения со всеми присущими поведенческими рисками[146]146
  Понятие «суждения» частично было рассмотрено ранее во введении, гл. 1, а также специально обсуждается при регламентации терминов и понятий в гл. 7.


[Закрыть].

В соответствии с рекомендациями по регулированию рисков в каждой сфере деятельности государства для эффективного управления рисками следует уделить внимание пяти вопросам общего характера.

1. Что может случиться (выявление потенциального риска)? В каждой сфере требуется регулярное изучение реальной ситуации, включая строгую научную оценку известных тенденций, возможностей, опасностей, вероятности их возникновения и ожидаемого воздействия. Такое исследование нужно поручать специалистам, не имеющим личной заинтересованности в данной области деятельности, чтобы обеспечить объективность. Везде, где это возможно, следует пользоваться не только официальными каналами информации, но и неофициальными.

2. Что важно (проведение оценки и ранжирование)? Установив, что может случиться, правительство должно сформировать оценочные суждения о желательности или нежелательности различных результатов, учитывая, например, важность обеспечения надежной работы службы, преимущества, которые принесет та или иная инновация, место рассматриваемой деятельности в рамках общественного договора между государством и его гражданами.

3. Что сделать (выработка методов регулирования и действия)? Установив, что является важным, правительство должно составить план действий, позволяющих избежать, смягчить, предусмотреть или иным образом проконтролировать потенциальный риск, учитывая в этом плане и фактор неопределенности. В одних случаях нужно иметь запасной план на случай непредвиденного развития событий, а в других – выделить ресурсы и возможности для решения непредвиденных проблем.

4. Что произошло (мониторинг и анализ эффективности)? Предприняв какие-либо действия на начальном этапе, государство должно проанализировать, был ли достигнут ожидаемый результат, следует ли внести поправки в полученную оценку риска, нужно ли предпринимать дальнейшие действия. Все это должно сопровождаться эффективным обменом информацией как с теми, кто может пострадать в связи с рассматриваемым риском, так и с теми, кто может помочь справиться с этим риском.

5. Как улучшить (корректирующее регулирование системы риск-менеджмента)? При необходимости вырабатываются дополнительные меры по регулированию рисков и доведению их до допустимого уровня.

Принятие решений по вопросам риска в странах ЕС: уровни реализации. Помимо прочего государственное управление будет эффективным, если оно опирается на способности понимать тенденции, возможности и вызовы, использовать это понимание как основу для принятия решений и выделять ресурсы в поддержку их исполнения, реагировать без промедления на изменения обстановки и на кризисы, выявлять стратегические варианты будущего развития событий и готовиться к ним. Эти соображения относятся к трем уровням деятельности государства.

На стратегическом уровне принимаются основные политические решения, относящиеся к общественному договору между правительством и гражданами и реализации государственной программы в целом. Внешние факторы, такие, как перебои с поставками нефти, неблагоприятные погодные условия, болезни, войны и решения отдельных лиц, порой играют здесь ключевую роль наряду с некоторыми эндогенными факторами, например сбои в работе ключевых государственных служб. На этом уровне решения часто принимаются в условиях фундаментальной неопределенности (руководитель могущественного иностранного государства еще не принял важное решение; невозможно предсказать, какими будут последствия стихийного бедствия).

Программный уровень – тот, на котором формируется значительная часть государственной политики. Здесь принимаются решения о государственных закупках и приобретениях, финансировании, об организационных моментах, о создании новых проектов, качестве услуг и непрерывности функционирования бизнеса. На этом уровне неопределенность не так велика, поскольку уже установлены основные стратегические параметры, а риски (такие, как неожиданный спрос на услуги, неграмотно составленные контракты, завышенные целевые показатели, сокращение бюджетных ассигнований, масштабные забастовки или сбой компьютерных систем) происходят чаще из внутренних источников, а не из внешних.

Операционно-проектный уровень – это уровень непосредственного оказания услуг. Здесь существуют еще более четкие указания на то, что следует делать, а решения принимаются в основном по техническим вопросам: в области управления имеющимися ресурсами, соблюдения графика работ, взаимоотношений с поставщиками и партнерами, развития инфраструктуры. Риски (например, связанные с необходимостью соблюдать смету и сроки, обеспечив качество, привлекать квалифицированные кадры, получать от подрядчиков все, за что им было заплачено, в оговоренном объеме и нужного качества) на этом уровне чаще всего носят внутренний характер, кроме случаев, когда исполнителем проекта является партнер.

Хотя каждый из этих уровней обладает своими отличительными характеристиками, общими для них являются следующие принципы:

• риски выявляются и оцениваются с четким указанием ответственности за риск и обязанностей по принятию мер;

• формируется суждение о важности рисков;

• в некоторых случаях рассматриваются меры по снижению риска и составляются альтернативные планы действий для непредвиденных ситуаций;

• проводится анализ воздействия принятых мер на статус риска и по результатам составляется отчет;

• информация и решения должны эффективно доводиться до сведения соответствующих аудиторий.

Чем выше уровень деятельности государства, тем труднее выявить риски, они потенциально более разрушительны, сложнее поддаются количественной оценке и менее стабильны. Для их выявления требуется больше усилий и средств, оценка рисков в большей степени опирается на суждение, нежели на поддающиеся измерению фактические данные, а меры по снижению риска и планы действий в непредвиденных обстоятельствах зачастую неконкретны и неустойчивы. В такой ситуации для выявления рисков требуется использовать методику «сканирования горизонта» или ей подобную.

Методология регулирования риска в ключевых процессах принятия государственных решений. Во многих случаях решения принимаются в контексте одного из основных процессов государственного управления, например: процесс формирования политики и анализ государственных расходов (стратегический уровень), бизнес-планирование, управление программами (программный уровень), управление службами и проектами (операционно-проектный уровень).

В определенной степени во всех этих процедурах принятия решений используются такие аналитические инструменты, как оценка инвестиций и оценка регулирующего воздействия (RIA). Хотя в большинстве руководств по процессам принятия государственных решений уже упоминается о рисках, но эта сторона решений, как правило, недостаточно разработана и не основана на общей модели. Некоторые министерства и ведомства уже внедрили оценку риска во многие свои процессы планирования. Однако практика различна и фактор риска не всегда учитывается с начальных этапов разработки стратегических вариантов политики и принятия политических решений. Ведомственные коллегии ЕС при анализе вопросов регулирования рисков часто отмечают, что, несмотря на прогресс в некоторых направлениях, тем не менее в «проектах управления изменениями, при анализе инвестиций и обосновании проектов и программ учет рисков осуществляется лишь время от времени», а «в области политики часто не носит систематического характера и порой не упоминается». Учет и анализ риска «должен стать ключевым компонентом процесса формирования политики, чтобы служить совершенствованию этого процесса»[147]147
  Филопулос Я. Указ. соч.


[Закрыть], и риск как процесс регулирования должен упоминаться явным образом.

Риск по-прежнему воспринимается как локальная, отдельная от стратегического управления проблема, что, на наш взгляд, неправильно. В § 2.1 показано, что риск как экономическая категория является неотъемлемой частью всех протекающих в обществе социально-экономических процессов[148]148
  Кафедра анализа рисков и экономической безопасности Финансового университета при Правительстве РФ придерживается данной модели.


[Закрыть]. Риск неявно учитывается во многих процедурах, но при этом невозможно проводить анализ или сравнение, чтобы установить единство подхода. В связи с этим требуют внимания следующие основные моменты:

• раннее выявление и оценка рисков на этапах выбора стратегических вариантов и разработки политики;

• более широкая сфера оценки риска, включающая такие «не поддающиеся точной оценке» области, как восприятие риска обществом и мнение заинтересованных сторон;

• стабильность внешней обстановки и политический риск наряду с рисками, более поддающимися количественному выражению (финансовыми и экономическими), и наличие актуальной информации;

• постоянная переоценка риска и возможностей.