Текст книги "Прокурорская деятельность в Российской Федерации"

Ответ заявителю направляется разрешавшим обращение прокурором. При направлении заявителям ответов на обращения возвращаются в обязательном порядке приложенные к ним документы.

! Не подлежат возврату документы и материалы, направленные заявителем в органы прокуратуры в электронном виде.

При отказе в удовлетворении обращения ответ заявителю должен быть мотивирован. В нем дается оценка всем доводам обращения, а отказ в его удовлетворении должен быть обоснован. Кроме того, в ответе заявителю должны быть разъяснены порядок обжалования принятого решения, а также право обращения в суд, если таковое предусмотрено законом.

При поступлении обращения за подписью нескольких заявителей ответ о результатах проверки направляется каждому из них или одному из них (как правило, первому по расположению подписи) с предложением довести его содержание до сведения остальных авторов.

Прием граждан, представителей государственных и общественных организаций и иных лиц осуществляется в Генеральной прокуратуре РФ отделом по приему граждан в день их обращения. Прием Генеральным прокурором РФ и его заместителями осуществляется по обращениям, которые разрешались в Генеральной прокуратуре РФ начальниками главных управлений, управлений и отделов, либо по обращениям на действия прокуроров субъектов РФ, руководителей других правоохранительных органов, министерств и ведомств. Запись граждан на личный прием к Генеральному прокурору РФ и его заместителям при наличии заключения соответствующего структурного подразделения о его необходимости осуществляется начальником отдела по приему граждан.

Руководителями Генеральной прокуратуры РФ, начальниками главных управлений и самостоятельных управлений принимаются граждане согласно графику, утвержденному Генеральным прокурором РФ либо его первым заместителем. График приема граждан начальниками управлений, отделов (в составе главных управлений, управлений) утверждается руководителем подразделения, в структуру которого они входят.

В подразделениях Генеральной прокуратуры РФ в федеральных округах графики приема граждан утверждаются заместителями Генерального прокурора РФ, курирующими вопросы данных подразделений.

В прокуратурах субъектов Российской Федерации и нижестоящих прокуратурах прием граждан проводится в течение всего рабочего дня сотрудником, отвечающим за организацию работы с обращениями граждан, а также руководителями органов прокуратуры и по их поручению другими работниками согласно графику, который вывешивается в доступном для граждан месте. Руководителями прокуратур прием населения проводится не реже одного раза в неделю.

В случае если изложенные в устном обращении факты и обстоятельства не требуют дополнительной проверки, ответ на обращение с согласия гражданина может быть дан устно в ходе личного приема, о чем делается соответствующая запись. В необходимых случаях гражданам даются устные разъяснения действующего законодательства, а также разъяснение, куда и в каком порядке им следует обращаться. В остальных случаях дается письменный ответ по существу поставленных в обращении вопросов.

В каждой прокуратуре устанавливается ящик «Для обращений и заявлений», который размещается в приемной, в нижестоящих прокуратурах – в доступном для заявителей месте. Корреспонденция из ящика ежедневно вынимается специально назначенными работниками и передается на регистрацию и рассмотрение.

Разрешая обращения и принимая граждан, прокуроры получают информацию о совершенных и готовящихся правонарушениях, о недостатках в деятельности самой прокуратуры, что позволяет своевременно принимать меры по их устранению и восстановлению нарушенных прав и свобод, привлечению виновных к ответственности. То есть содержащиеся в обращениях сведения о фактах нарушения законов в соответствии с п. 2 ст. 21 ФЗ «О прокуратуре» являются основанием для проведения прокурорских проверок в порядке надзора.

Деятельность органов прокуратуры по надзору за исполнением законодательства о рассмотрении обращений граждан занимает существенное место в надзорной деятельности прокуратуры. Актуальность этого направления работы прокуроров определяется особой значимостью сферы общественных отношений, связанной с реализацией гражданами своего права на обращение, которое гарантировано Конституцией РФ. Закрепление данного права в Конституции РФ свидетельствует о его важности, поскольку «не все права и свободы, которыми обладает человек и гражданин, подлежат закреплению в Конституции, а только основные, или фундаментальные из них»[60]60
  Баглай М.В. Конституционное право Российской Федерации: Учебник. М., 2005. С. 168.


[Закрыть].

Надзор за исполнением законодательства о рассмотрении обращений граждан – деятельность прокурора в пределах его компетенции, направленная на обеспечение реализации конституционного права граждан на обращение, восстановление их нарушенных прав и наказание виновных должностных лиц[61]61
  Прокурорский надзор за исполнением законодательства о порядке рассмотрения обращений граждан: Методическое пособие Генеральной прокуратуры РФ. М.: Академия Генпрокуратуры,2010.


[Закрыть].

Обращения граждан в органы прокуратуры нередко обусловлено тем, что предыдущие их попытки добиться законного разрешения в иных органах оказались безуспешными и не дали ожидаемого результата. Существуют и другие обстоятельства, по которым обращения направляются в прокуратуру Во-первых, такие обращения не облагаются государственной пошлиной. Во-вторых, установлены конкретные сроки их разрешения – по общему правилу не более 30 дней, а по некоторым категориям обращений – 15 дней¹, тогда как судебное рассмотрение таких обращений занимает более длительные сроки (ст. 6.1 ГПК РФ). В-третьих, в случае удовлетворения прокуратурой обращения посредством внесения акта прокурорского реагирования, прокурор обязан осуществить контроль за восстановлением закона и фактическим устранением нарушения, причем, не только в отношении подателя обращения, но неопределенного круга лиц, если нарушение затронуло неопределенный (массовый) круг лиц. И, наконец, нельзя забывать о том, что наряду с постановкой вопроса об устранении нарушения закона прокурор вправе поставить вопрос о привлечении к ответственности лица, нарушившего закон.

Предмет надзора за исполнением законов о порядке разрешения обращений граждан в органах прокуратуры — соблюдение органами государственной власти, органами местного самоуправления и иными субъектами, указанными в и. 1 ст. 21 ФЗ «О прокуратуре», Конституции РФ, исполнение требований ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» и других законов; соответствие законам правовых актов, издаваемых указанными органами и должностными лицами по вопросам реализации гражданами и иными лицами права на обращение в органы государственной власти и органы местного самоуправления.

Цель прокурорского надзора в рассматриваемой сфере – обеспечение верховенства закона, единства и укрепления законности при реализации конституционного права граждан на обращение; исполнение возложенных полномочий органами государственной власти и органами местного самоуправления, их должностными лицами, которые в силу требований законодательства осуществляют работу по рассмотрению обращений.

Непосредственные задачи прокурорского надзора за исполнением законодательства о рассмотрении обращений граждан вытекают из особенностей конкретных правоотношений и правовых основ их регулирования.

Источники информации для организации и осуществления надзора – письменные жалобы и заявления, поступившие в органы прокуратуры от граждан, государственных и общественных организаций по почте или высказанные (заявленные) на личном приеме прокурорам. Сведения о нарушениях закона могут касаться нарушений и недостатков в организации работы по их рассмотрению в правоохранительных органах, органах государственного контроля и надзора и т. д. Другими источниками информации могут служить непосредственное установление прокурором нарушений законодательства о рассмотрении обращений граждан, данные анализа состояния законности, материалы уголовных, гражданских, арбитражных и административных дел, сообщения средств массовой информации и др.

Прокурорские проверки проводятся с целью установления законности разрешения жалоб и заявлений по существу затронутых в них вопросов.

Обычно накануне проверки прокурор знакомится с данными и результатами ранее проведенных аналогичных проверок на предстоящем объекте проверки и уясняет, какие там допускались ранее нарушения, какие меры принимались администрацией к устранению этих нарушений.

Проверка начинается с беседы прокурора с руководителями органа о состоянии законности и состоянии работы с обращениями в данном органе. Далее прокурор изучает книгу предложений, заявлений и жалоб (она может носить и иное название), в которой записывается: дата поступления жалобы (заявления, предложения); фамилия, имя, отчество заявителя; краткое содержание обращения, кому и когда оно передано для исполнения; срок исполнения; когда и какое принято решение; дело, в котором находятся документы по жалобе. Прокурору могут потребоваться также дела или наряды с жалобами и заявлениями и перепиской по ним, акты проверок работы с обращениями граждан, приказы, отражающие рассматриваемые вопросы, книга приема посетителей или книга личного приема и при необходимости другие материалы.

В ходе проверки прокурор выясняет, насколько всесторонне и тщательно подвергались проверке все факты, в которых содержались данные о нарушениях закона; соответствуют ли действующему законодательству решения, принятые по жалобам и заявлениям; исполнено ли принятое решение, устранены ли фактически нарушения закона, его последствия, восстановлено ли нарушенное право заявителя; сообщается ли заявителям в письменной форме о результатах рассмотрения их обращений и о принятых мерах[62]62
  Прокурорский надзор: Курс лекций / Под ред. Ю.Е. Винокурова. М., 2003. С. 196, 197.


[Закрыть].

Прокурорская проверка завершается анализом полученных результатов и определением возможных мер реагирования на допущенные нарушения. Выбор средств реагирования зависит от характера нарушений законодательства, их причин, распространенности нарушений, вредных последствий, степени вины правонарушителей. Как правило, применяются такие средства (акты) реагирования и избираются такие его формы (устная, письменная), которые позволяют достигать наибольшего эффекта в плане устранения и предупреждения нарушений законодательства о рассмотрении обращений граждан.

Так, Прокуратура Зеленоградского административного округа г. Москвы провела проверку по обращению бывшей работницы АО «Научно-технический центр Элине» о нарушении ее трудовых прав в связи с неправомерным увольнением. По результатам проверки прокурор округа обратился в интересах беременной женщины в Зеленоградский районный суд г. Москвы о восстановлении ее на работе, оплате времени вынужденного прогула и компенсации морального вреда в связи с незаконным увольнением.

Решением суда требования прокурора удовлетворены в полном объеме. В марте 2016 г. женщина приступила к исполнению своих трудовых обязанностей.

Нагатинская межрайонная прокуратура г. Москвы проверила в связи с обращением граждан соблюдение сроков рассмотрения обращений в управе района Царицыно. В связи с выявленными нарушениями прокурор возбудил в отношении Главы управы района Царицыно дело об административном правонарушении, предусмотренном ст. 5.59 (нарушение порядка рассмотрения обращений граждан) КоАП РФ.

Постановлением мирового судьи судебного участка № 28 района Царицыно г. Москвы на главу Управы наложен административный штраф. Прокурор также внес в адрес главы управы района Царицыно представление. По результатам его рассмотрения два виновных должностных лица привлечены к дисциплинарной ответственности[63]63
  См.: Сайт прокуратуры Зеленоградского административного округа за 2 августа 2016 г.; Сайт Нагатинской межрайонной прокуратуры г. Москвы за 5 июня 2017 г.


[Закрыть].

Особенная часть

Лекция 8
Прокурорский надзор за исполнением законов в Российской Федерации

Прокуратура в России с самого начала создавалась как орган, в задачи которого входил надзор за исполнением законов всеми органами государственного механизма.

Надзор за исполнением законов нередко определяют как отрасль прокурорского надзора, связанную с обеспечением законности в сфере государственного управления. Это неточно. Помимо обеспечения законности в сфере государственного управления общий надзор распространяется также на сферу местного самоуправления, законодательную деятельность субъектов Российской Федерации, органы управления негосударственными структурами.

Надзор за исполнением законов представляет ведущую отрасль прокурорского надзора. С его помощью реализуется наиболее широкий комплекс стоящих перед прокуратурой задач обеспечения верховенства Конституции РФ и действующих на ее территории законов, единства и укрепления законности, защиты прав и свобод человека и гражданина, охраняемых законом интересов личности, общества и государства[64]64
  Сухарев А. Я. Российский прокурорский надзор: Учебник. М.: Норма; Инфра-М, 2001. С. 97, 98.


[Закрыть].

О масштабах и эффективности прокурорской деятельности по надзору за исполнением законов свидетельствуют официальные данные Генеральной прокуратуры Российской Федерации, согласно которым в 2016 г. прокурорскими проверками выявлено 5 107 631 нарушение законов, в связи с чем внесено 767 229 представлений с требованиями об их устранении. По инициативе прокуроров привлечены к дисциплинарной ответственности 649008 должностных лиц, виновных в допущенных нарушениях, и 278 937 – к административной ответственности, объявлено 92 359 предостережений о недопустимости нарушения закона, направлено в следственные органы 27 257 материалов для решения вопроса о возбуждении уголовных дел. На нормативные правовые акты, изданные с нарушениями законов, принесено 398 902 протеста, в суды направлено 689 395 исков[65]65
  Основные результаты прокурорской деятельности за январь – декабрь 2016 года. Сайт Генеральной прокуратуры РФ. Документы.


[Закрыть].

Прокурорский надзор за исполнением законов является универсальной, то есть базовой отраслью прокурорского надзора. Ему посвящена специальная первая глава раздела III Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации», в которой содержатся нормы общего характера, относящиеся ко всем без исключения направлениям надзорной деятельности прокуратуры.

Прокурор не осуществляет надзора сразу за всеми отраслями законодательства, а в каждом конкретном случае проверяет соблюдение лишь того закона, о нарушении которого он располагает информацией. Это вовсе не означает, что он не обращает внимания на иные нарушения, которые обнаружены в ходе прокурорской проверки указанной информации – они также становятся предметом надзора с использованием предусмотренных законом полномочий, приемов и применения форм прокурорского реагирования в целях их устранения.

Предмет надзора за исполнением законов: соблюдение Конституции РФ и исполнение законов, действующих на территории Российской Федерации, федеральными органами исполнительной власти, Следственным комитетом Российской Федерации, представительными (законодательными) и исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, субъектами осуществления общественного контроля за обеспечением прав человека в местах принудительного содержания и содействия лицам, находящимся в местах принудительного содержания, а также органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций; соответствие законам правовых актов, издаваемых указанными выше органами и должностными лицами (п. 1 ст. 21 ФЗ о прокуратуре).

Из этого определения следует, что предмет надзора за исполнением законов включает три компонента: 1) соблюдение Конституции РФ поднадзорными объектами; 2) исполнение законов, действующих на территории РФ, поднадзорными объектами; 3) соответствие законам правовых актов, издаваемых поднадзорными объектами.

Традиционно данная отрасль именовалась «общим надзором». Это название позволяло отграничивать рассматриваемую отрасль от других, специализированных отраслей прокурорского надзора. И хотя в действующем законодательстве, регулирующем прокурорский надзор, термин «общий надзор» не упоминается, он укоренился в сознании работников органов прокуратуры и по-прежнему употребляется ими[66]66
  См.: Прокурорский надзор в Российской Федерации: Учебник для бакалавров / Под ред. Е. Р. Ергашева. М.: Юрайт, 2011. С. 220, 221; Прокурорский надзор: Учебник / Под ред. Ю. Е. Винокурова. С. 119, 120.


[Закрыть].

В приказе Генерального прокурора РФ от 7.12.2007 г. № 195 «Об организации прокурорского надзора за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина» указанные функции отнесены к основным направлениям надзорной деятельности прокуратуры. Надзор за исполнением законов является наиболее эффективной и последовательной формой контроля со стороны государства в очень важной для него сфере – обеспечения законности.

Исходя из задач, стоящих в современный период перед российским государством, сформировавшейся структуры федерального законодательства и сложившейся практики надзорной деятельности, можно выделить десятки самостоятельных направлений прокурорского надзора по реализации главной функции – надзора за исполнением законов.

Среди них: надзор за исполнением законодательства о собственности, о предпринимательстве, о внешнеэкономической деятельности, о льготах, о борьбе с наркоманией, о несовершеннолетних, об охране труда и соблюдению правил техники безопасности, о занятости населения; о здравоохранении, о защите прав потребителей; об охране окружающей природной среды, о ядерной и радиационной безопасности, о банках и банковской деятельности, о налогах, об обороне, за исполнением таможенного законодательства, за законностью привлечения физических, должностных и юридических лиц к административной ответственности; за применением мер административного пресечения и предупреждения, содержания под стражей лиц, совершивших административные правонарушения и другие. Каждое из перечисленных направлений надзора имеет свои особенности и методику его осуществления. Практически по всем перечисленным направлениям Генеральным прокурором изданы соответствующие приказы и указания.

Поскольку ФЗ «О прокуратуре» устанавливает, что прокуратура осуществляет надзор за исполнением законов, действующих на территории РФ, в предмет этого надзора входят и федеральные законы, и законы субъектов Российской Федерации. Кроме того, к предмету надзора относится соблюдение общепризнанных принципов и норм международного права, международных договоров РФ, которые в соответствии с ч. 4 ст. 15 Конституции РФ являются составной частью ее правовой системы.

Нарушение законов может проявляться как в действиях либо бездействии поднадзорных объектов, например, невыполнении требований Закона об охране природы и окружающей среды (загрязнение водоема вредными сточными водами), невыплаты заработной платы без отражения нарушений в нормативных актах, так и в виде издания нормативных актов, например, приказа о незаконном увольнении гражданина в работы. Прокурор осуществляет надзор как за исполнением законов поднадзорными объектами, так и за соответствием законам издаваемых ими правовых актов.

Речь идет об издаваемых ими приказах, инструкциях, указаниях, распоряжениях и других нормативных правовых актах, которые носят подзаконный характер, но порождают обязанности и права, выражают решение соответствующего руководителя по выполнению возложенных на его лично, либо возглавляемый им орган административных функций.

Прокурорский надзор за соблюдением Конституции РФ и исполнением законов призван решать следующему задачи: выявить допущенные нарушения Конституции РФ и законов; принять меры к устранению выявленных нарушений, восстановлению законности, в том числе к отмене противоречащих закону правовых актов; принять меры к устранению причин и условий, способствовавших нарушению законности; установить лиц, виновных в допущенных нарушениях; рассмотреть вопрос об ответственности виновных лиц.

Объекты прокурорского надзора за исполнением законов – органы, организации и должностные лица, которые обязаны соблюдать Конституцию РФ и исполнять требования законов.

Перечень объектов прокурорского надзора (в теории прокурорского надзора используется также термин «субъекты надзора») указан в ст. 21 ФЗ «О прокуратуре»: федеральные министерства, государственные комитеты, службы и иные федеральные органы исполнительной власти; представительные (законодательные) и исполнительные органы государственной власти субъектов РФ; органы местного самоуправления; военного управления, контроля, их должностные лица; субъекты осуществления общественного контроля за обеспечением прав человека в местах принудительного содержания; органы управления и руководители коммерческих и некоммерческих организаций.

Прокурорский надзор за соблюдением Конституции РФ и исполнением законов органы прокуратуры осуществляются в определенных пределах.

Пределы прокурорского надзора за соблюдением Конституции РФ и исполнением законов – границы, определяемые предметом и кругом объектов надзора, в рамках которых должностное лицо органов прокуратуры реализует надзорные полномочия.

При осуществлении надзора за исполнением законов органы прокуратуры не подменяют иные государственные органы. Определяя пределы надзора за исполнением законом, Генеральный прокурор РФ обращает внимание на недопустимость необоснованного вмешательства в экономическую деятельность предприятий и организаций и вовлечения органов прокуратуры в хозяйственные споры между коммерческими структурами; на исключение фактов приостановления деятельности производств и строительства объектов по инициативе прокуроров, кроме случаев угрозы безопасности граждан; на недопустимость использования полномочий прокуроров для создания препятствий правомерной предпринимательской деятельности участников экономических отношений.

Проверка исполнения законов проводится на основании поступившей в органы прокуратуры информации о фактах нарушения законов, требующих принятия мер прокурором, если эти сведения нельзя подтвердить или опровергнуть без проведения указанной проверки.

Генеральный прокурор РФ в приказе от 7 декабря 2007 г. № 195 предложил в качестве поводов для прокурорских проверок рассматривать материалы уголовных, гражданских, арбитражных и административных дел, результаты анализа статистики, прокурорской и правоприменительной практики, а также другие материалы, содержащие достаточные данные о нарушениях закона.

Вместе с тем, в приказе указывается, что надзор за законностью правовых актов, издаваемых федеральными органами исполнительной власти, Следственным комитетом РФ, законодательными (представительными) и исполнительными органами государственной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления, военного управления, органами контроля, их должностными лицами, требуется осуществлять независимо от поступления информации о нарушениях законности (п. 3 Приказа).

Кроме того, Генеральный прокурор РФ потребовал систематически, не реже одного раза в месяц, проводить проверки исполнения законов при содержании в специальных учреждениях МВД России иностранных граждан и лиц без гражданства, подлежащих административному выдворению за пределы Российской Федерации, депортации и реадмиссии (п. 7.5 Приказа). Это означает, что такие проверки должны проводиться вне зависимости от поступления сведений о нарушении закона.