Текст книги "Прокурорская деятельность в Российской Федерации"

Респонденты – источники первичной статистической отчетности – подчиненные прокуратуры и другие правоохранительные органы, наделенные полномочиями по расследованию преступлений, которых закон обязывает представлять в органы прокуратуры соответствующие сведения (органы следствия и дознания МВД, ФСБ и др.).

В Генеральной прокуратуре обрабатывается поступившая статистическая информация и вносится в единую статистическую отчетность по указанным выше вопросам. После чего она представляется в Правительство РФ.

Необходимость передачи этой работы в ведение прокуратуры объяснялась неудовлетворительным состоянием статистических данных МВД, выполнявшего ранее указанную функцию. Новый подход законодателя к уголовно-правовой статистике обусловлен ее значением как одного из критериев, характеризующих криминальную ситуации в стране, уровень раскрываемости преступлений и степень защиты общества, личности и государства от преступных посягательств, федеральным приоритетом задачи укрепления законности и правопорядка в Российской Федерации – правовом государстве, в том числе ее решения посредством прокурорской деятельности[42]42
  См.: Внедрение функции правовой статистики в органах прокуратуры / Сборник инф. аналитич. материалов и выступлений участников семинара-совещания с руководителями подразделений правовой статистики прокуратур субъектов РФ и приравненных к ним спец. прокуратур. М., 2014. С. 6–9.


[Закрыть].

Прокурорская деятельность организована и осуществляется на основе руководящих положений, которые определяют наиболее существенные стороны всей прокурорской деятельности, раскрывают содержание и специфику отношений, возникающих в процессе организации и деятельности прокуратуры, играют в ней особую, главенствующую роль.

Эти основы прокурорской деятельности принято называть ее принципами (от лат. термина «principium» — «начало», «происхождение», «основа»).

Прокурорская деятельность – правовая деятельность. Она подробно регулируется нормами права. Поэтому принципы прокурорской деятельности (по форме выражения и закрепления) – это наиболее общие нормы основополагающего характера, определяющие место и роль прокуратуры в государственном механизме страны, организационное построение и деятельность по осуществлению возложенных на прокуратуру функций и стоящих перед органами прокуратуры задач.

Принципы организации и деятельности прокуратуры РФ – основа конкретного правового регулирования прокурорской деятельности. Ни одна норма, регулирующая правоотношения в сфере прокурорской деятельности, не должна противоречить ее принципам.

! Деятельность органов прокуратуры по осуществлению своих функций должна быть строго согласована с ее принципами.

Все основополагающие начала организации и деятельности прокуратуры РФ делятся на:

В юридической литературе предложено рассматривать принципы организации и деятельности прокуратуры РФ как общеорганизационные и специфические[43]43
  См., например: Прокурорский надзор в Российской Федерации: Учебник / Под ред. Е. Р. Ергашева. М.: Юрайт, 2011. С. 63.


[Закрыть].

Некоторые авторы ограничиваются только общими принципами организации и осуществления прокурорской деятельности, несколько расширяя их перечень, не включая при этом в них внутриорганизационные принципы.

Так, Н. И. Костенко список общих принципов дополняет внепартийностью и не включает в них внутриорганизационные[44]44
  Костенко Н. И. Прокурорский надзор. С. 46–49.


[Закрыть]. Авторы учебника «Правоохранительные органы» также выделяют принцип внепартийности и политической независимости, а к внутриорганизационным принципам не относят смешанный принцип[45]45
  Правоохранительные органы: Учебник / Под ред. В. П. Божьева. С. 288–291.


[Закрыть].

Из Конституции РФ и ФЗ «О прокуратуре РФ» можно вывести следующие общие принципы организации и осуществления прокурорской деятельности: централизация, единство, независимость, законность, гласность, обязательность исполнения требований прокурора.

Централизация – основной организационный принцип построения органов прокуратуры и отношений внутри прокурорской системы (ст. 1 ФЗ «О прокуратуре РФ»).

Согласно этому принципу Прокуратура РФ составляет единую централизованную систему с подчинением нижестоящих прокуроров вышестоящим и Генеральному прокурору РФ. По существу законодатель закрепил своеобразную вертикаль построения прокурорской системы и управления прокурорской деятельностью.

Образование, реорганизация и ликвидация органов и учреждений прокуратуры, определение их статуса и компетенции осуществляются Генеральным прокурором РФ; создание и деятельность на территории Российской Федерации органов прокуратуры, не входящих в единую систему прокуратуры Российской Федерации, не допускается (п. 2, 3 ст. 11 ФЗ «О прокуратуре РФ»).

Генеральный прокурор представляет Президенту РФ кандидатуры для назначения на должности прокуроров субъектов Российской Федерации, согласованные с соответствующим субъектом Российской Федерации[46]46
  По мнению А. Ф. Смирнова, это обстоятельство является серьезным препятствием для проведения прокурором субъекта РФ единой правовой политики Генеральной прокуратуры РФ. См.: Смирнов А. Ф. Основы организации и управления в органах прокуратуры Российской Федерации: Учебник. М., 2005. С. 34.


[Закрыть].

Военные и специализированные прокуроры, приравненные к прокурорам субъектов Российской Федерации, назначаются на должность и освобождаются от должности Президентом РФ по представлению Генерального прокурора РФ и освобождаются от должности Президентом РФ.

Прокуроры городов и районов, прокуроры специализированных прокуратур назначаются на должность только Генеральным прокурором.

Вышестоящий прокурор вправе принять на себя выполнение обязанностей нижестоящего прокурора, а также возложить на него исполнение своих обязанностей.

Вышестоящий прокурор руководит нижестоящими прокуратурами и осуществляет контроль их деятельности; наделен правомочиями давать нижестоящим прокурорам обязательные к исполнению приказы, указания и поручения; контролировать их исполнение; обладает правом отменять нормативные акты, изданные нижестоящим прокурором.

Вышестоящий прокурор наделен правом применять установленные федеральным законом меры дисциплинарного воздействия в отношении подчиненных прокуроров[47]47
  Приказ Генерального прокурора РФ от 6.08.2002 г. № 48 «О полномочиях руководителей органов и учреждений прокуратуры Российской Федерации в дисциплинарной и некоторых других сферах».


[Закрыть].

! Каждый руководитель прокуратуры несет персональную ответственность перед Генеральным прокурором РФ за положение дел и состояние работы как в возглавляемой им прокуратуре, так и в нижестоящих прокуратурах.

Единство – принцип, который тесно связан с централизацией органов прокуратуры и означает, что все территориальные и специализированные прокуратуры, действующие на территории Российской Федерации, входят в единую систему органов прокуратуры.

Указанный принцип проявляется в единстве организации и деятельности всех прокурорских органов, общности целей, задач, правовых средств осуществления надзора в стране.

Прокурорская деятельность осуществляется на основе Конституции РФ и единого для всех прокуроров законодательства.

Принцип единства находит свое выражение в установлении на уровне ФЗ «О прокуратуре РФ» общего статуса прокуроров, общих для всех прокуроров полномочий и правовых средств их реализации, в единоличном решении прокурором вопросов, связанных с осуществлением прокурорского надзора, выбора формы реагирования на выявленные им нарушения закона.

Независимость – принцип, согласно которому прокуроры осуществляют свои полномочия независимо от федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, общественных объединений и в строгом соответствии с действующими на территории Российской Федерации законами (п. 1 ст. 4 ФЗ «О прокуратуре»).

Принцип независимости при осуществлении прокурорской деятельности имеет важное государственное и политическое значение. Только при его соблюдении прокуратура может обеспечить выполнение задач и достичь целей прокурорской деятельности.

Гарантией обеспечения принципа независимости прокуратуры являются такие факторы, как организационное построение органов прокуратуры, единство и централизация отношений внутри прокурорской системы, в том числе порядок назначения их на должности и освобождения от занимаемых должностей, финансирование прокурорской деятельности из федерального бюджета, предоставление прокурорам материального содержания и мер социальной защиты, соответствующих их высокому статусу, и другие. Это обеспечивает прокуратуре полную самостоятельность в выполнении возложенных на нее функций.

Принцип независимости гарантирует предоставление прокурорам государственной защиты, так как их деятельность сопряжена с посягательствами на личную безопасность. В этой связи на прокуроров распространяется ФЗ «О государственной защите судей, должностных лиц правоохранительных и контролирующих органов», принятый в целях государственной защиты, а также создания надлежащих условий для борьбы с преступлениями и другими правонарушениями.

Принцип независимости проявляется в установленных законом запретах прокурорским работникам являться членами общественных объединений, преследующих политические цели, и принимать участие в их деятельности (политическая независимость), а также на создание и деятельность таких объединений и их организаций в органах прокуратуры. В своей служебной деятельности прокуроры не связаны решениями никаких политических и общественных объединений.

Целям обеспечения независимости служит установленный ФЗ «О прокуратуре РФ» (ст. 42) порядок привлечения прокуроров к уголовной и административной ответственности, согласно которому проверка сообщения о факте правонарушения, совершенного прокурором, является исключительной компетенцией органов прокуратуры.

Все решения при осуществлении надзора и выполнении других функций прокурор принимает только на основе закона. Не допускается оказание какого– либо воздействия на прокурора, вмешательство в его деятельность со стороны представителей органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, политических партий и общественных объединений или их представителей, а также средств массовой информации с целью повлиять на принимаемое им решение или воспрепятствовать его законной деятельности.

Как попытку вмешательства в прокурорскую деятельность следует рассматривать обращения должностных лиц, депутатов, представителей средств массовой информации к прокурору с требованиями предоставить информацию, составляющую следственную или иную служебную тайну, выполнить или не совершать конкретные надзорные, следственные действия либо совершить их определенным образом вопреки интересам соблюдения законов, установления истины, привлечения к ответственности лиц, совершивших правонарушения.

В качестве гарантии независимости выступает установленный законом запрет прокурорам совмещать службу в органах прокуратуры с другой оплачиваемой деятельностью, что устраняет материальную и иную зависимость от кого-либо и исключает возможность постороннего влияния на его объективность и принципиальность.

Несоблюдение прокурором ограничений и запретов влечет установленную законом дисциплинарную и иную ответственность, в том числе увольнение с должности в связи с утратой доверия (ст. 41.8 и 41.9 ФЗ «О прокуратуре»).

Прокурор не обязан давать каких-либо объяснений по существу находящихся в его производстве дел и материалов, а также представлять их кому бы то ни было для ознакомления иначе как в случаях и порядке, предусмотренных федеральным законом. Осуществляя свою деятельность на основе закона, прокурор принимает решения по результатам проведенных проверок на основе своего внутреннего убеждения.

Никто не вправе без разрешения прокурора разглашать материалы проверок, проводимых органами прокуратуры, до их завершения.

Законность – основополагающий принцип правового государства, который опирается на силу и авторитет государства и предполагает верховенство закона над властью, а также над иными нормативными системами[48]48
  Социологическая энциклопедия. М.: Мысль, 2003. Т. 1. С. 315.


[Закрыть].

В соответствии с ч. 2 ст. 15 Конституции РФ органы государственной власти и местного самоуправления, должностные лица, граждане и их объединения обязаны соблюдать Конституцию Российской Федерации и законы. Приведенное требование в полной мере относится как к субъектам прокурорского надзора, так и ко всем без исключения органам прокуратуры и прокурорским работникам. Противопоставление законности и целесообразности недопустимо в правовом государстве, поскольку именно в законах проявляется высшая целесообразность.

Законность – главная цель всей прокурорской деятельности, а ее предназначение – обеспечение верховенства закона.

Принцип законности в деятельности прокуратуры проявляется в следующем: осуществляя надзор за исполнением законов и выступая от имени Российской Федерации, прокуроры обязаны действовать только в пределах своих определенных законом полномочий, каждое требование прокурора, каждый исходящий от него правовой акт должны основываться на законе и выполняться в формах, предусматриваемых законом.

При этом эти требования не должны нарушать права и законные интересы других лиц.

Целям обеспечения принципа законности служат нормы, определяющие требования к лицам, назначаемым на должности прокуроров, касающиеся их профессиональных и моральных качеств, уровня образования, ряда возрастных цензов для лиц, замещающих должности прокуроров, порядок назначения на должности, аттестации прокурорских работников. Для решения похожих задач в органах прокуратуры создана служба безопасности.

Обязательность исполнения требований прокурора – принцип, в соответствии с которым требования прокурора, вытекающие из его полномочий, перечисленных в ст. 9.1, 22, 27, 30 и 33 Федерального закона о прокуратуре РФ, подлежат безусловному исполнению в установленный срок (ст. 6 ФЗ «О прокуратуре РФ»).

С одной стороны, данный принцип следует рассматривать как одно из организационных условий эффективного и рационального осуществления прокурорской деятельности, с другой – как требование закона, обязывающее всех, кому обращено прокурорское требование, исполнить его надлежащим образом и в установленный прокурором срок, а также содействовать прокурору в реализации возложенных на него функций.

Например, п. 2 ст. 4 ФЗ «О прокуратуре РФ» содержит положение о том, что в связи с осуществлением надзора прокуроры вправе в установленных законодательством Российской Федерации случаях получать доступ к необходимой им для осуществления прокурорского надзора информации, доступ к которой ограничен. Пункт 2 ст. 6 ФЗ «О прокуратуре РФ» обязывает по требованиям прокуроров безвозмездно предоставлять им необходимую статистическую и иную информацию, справки, документы и их копии, необходимые при осуществлении возложенных на органы прокуратуры функций.

Прокурор при осуществлении своих полномочий выступает как представитель федеральной власти в целях обеспечения верховенства закона, единства и укрепления законности, защиты прав и свобод человека и гражданина, а также охраняемых законом интересов общества и государства. Именно поэтому неисполнение требований прокурора, вытекающих из его полномочий, а также уклонение от явки по его вызову влечет установленную законом ответственность.

В соответствии со ст. 17.7 Ко АП РФ умышленное невыполнение требований, вытекающих из полномочий прокурора, установленных федеральным законом, влечет наложение административного штрафа на граждан и юридическое лицо либо административное приостановление его деятельности.

Гласность – организационный принцип деятельности прокуратуры, в соответствии с которым органы прокуратуры действуют гласно в той мере, в какой это не противоречит требованиям законодательства Российской Федерации об охране прав и свобод граждан, а также законодательства о государственной и иной специально охраняемой законом тайне (п. 1 ст. 4 ФЗ «О прокуратуре»).

В соответствии с принципом гласности Генеральный прокурор РФ ежегодно представляет палатам Федерального Собрания РФ и Президенту РФ доклад о состоянии законности и правопорядка в Российской Федерации и о проделанной работе по их укреплению (п. 7 ст. 12 Закона о прокуратуре).

Принцип гласности означает открытость деятельности органов прокуратуры, доступность для граждан, средств массовой информации. Посредством реализации этого принципа общество осуществляет контроль деятельности органов прокуратуры. В порядке обратной связи обеспечение принципа гласности повышает уровень информированности населения о состоянии законности и деятельности прокуратуры по обеспечению прав и свобод граждан, недостатках в этой работе и, как одно из следствий, позволяет им обращаться в органы прокуратуры. При этом граждане, средства массовой информации сообщают об известных им фактах правонарушений. В результате последовательное соблюдение принципа гласности активно работает на процесс укрепления законности.

Генеральный прокурор РФ требует рассматривать деятельность о взаимодействии органов прокуратуры со средствами массовой информации, как одно из важнейших направлений работы и осуществлять его, исходя из анализа состояния законности и прокурорского надзора[49]49
  См.: Приказ Генерального прокурора РФ от 23.10.2009 г. № 341 (в ред. от 28.02.2014) «О взаимодействии органов прокуратуры со средствами массовой информации».


[Закрыть].

В этих целях прокуроры должны оперативно сообщать в средства массовой информации о направлении в суд уголовных дел, вызвавших повышенный общественный резонанс, и вынесении по ним судебных решений, а также о прокурорских проверках, в процессе которых вскрыты многочисленные нарушения законности. При этом распространяемые прокуратурой сообщения должны быть выверенными, объективными и не содержать информации конфиденциального характера.

Внимание прокуроров обращается на систематическое информирование населения через официальные интернет-представительства органов прокуратуры, информационные агентства, печать, радио и телевидение о состоянии законности и правопорядка. При подготовке материалов для освещения в средствах массовой информации прокурорам необходимо руководствоваться требованиями ч. 1 ст. 23 Конституции РФ, гарантирующей право каждому на неприкосновенность частной жизни, личную и семейную тайну, защиту чести и доброго имени, а также иными требованиями федерального законодательства и международными актами, запрещающими предавать гласности любую информацию, которая может привести к указанию на личность несовершеннолетнего правонарушителя или потерпевшего без его согласия и согласия его законного представителя.

Реализация принципа гласности обеспечивается созданием в органах прокуратуры специальных структурных подразделений. В Генеральной прокуратуре РФ создан и действует на правах управления Центр информации и общественных связей. В нижестоящих органах прокуратуры учреждаются подразделения или должности помощников прокурора, отвечающих за связь со средствами массовой информации, организующих эту работу на местах.

Важность принципа гласности определяется тем, что его реализация способствует информированности органов государственной власти и общества о состоянии законности и правопорядка в стране, повышению норм правосознания населения и в конечном итоге – укреплению законности.

Ограничение принципа гласности в прокурорской деятельности допускается только по основаниям, предусмотренным федеральными законами, например, в целях охраны государственной тайны (п. 1 ст. 4 ФЗ «О прокуратуре»), сведений о частной жизни, личной и семейной тайны, защиты своей чести и доброго имени (ст. 23 Конституции РФ) и др.

Внутриорганизационные принципы определяют содержание управления прокурорской деятельностью в отношении нижестоящих прокуратур со стороны Генеральной прокуратуры Российской Федерации и прокуратур субъектов Российской Федерации, а также организацию работы непосредственно в прокуратурах всех уровней.

Зональный принцип – весь объем работы, возложенный на структурные подразделения, распределяется между оперативными работниками по территориальным зонам.

По этому принципу осуществляется управленческая функция Генеральной прокуратуры РФ в отношении всей системы органов прокуратуры в целом.

В прокуратурах субъектов Российской Федерации в состав территориальной зоны в зависимости от объема работы включаются прокуратуры одного или нескольких районов и городов.

Закрепление за прокурором управления (отдела) субъекта Российской Федерации определенной территории наделяет его компетенцией контролировать соблюдение и исполнение законов, приказов и указаний Генерального прокурора РФ на этой территории, а также прокурора соответствующего субъекта РФ.

Прокурор, за которым закреплена соответствующая зона, в пределах компетенции прокурора области и применительно к определенной отрасли надзора контролирует исполнение законов, приказов и указаний Генерального прокурора РФ, изучает в этих целях состояние законности в регионе и организацию работы органов прокуратуры. Для этого он систематически знакомится со статистикой, планами работы, докладами, обобщениями, обзорами и т. д. На основе анализа он вносит предложения о направлении городским и районным прокурорам указаний об устранении недостатков и о совершенствовании работы, участвует в проведении проверок работы прокуратур, входящих в зону, и оказывает практическую помощь, изучает положительный опыт и предлагает его для распространения, контролирует выполнение данных им указаний; принимает участие в работе по повышению квалификации прокуроров и следователей районных (городских) прокуратур, дает им индивидуальные задания; поддерживает постоянные контакты с зональными прокурорами других подразделений данной прокуратуры.

Наряду с зональным принципом, в органах прокуратуры применяется предметный принцип.

Предметный принцип – организация работы, при которой критерием распределения обязанностей между прокурорами являются сферы правового регулирования, то есть определенные группы законов и иных нормативных актов, надзор за исполнением которых осуществляет прокуратура.

Для подразделений и должностных лиц, не осуществляющих надзор за точным и единообразным исполнением законов, в качестве предмета ведения выступают основные участки их деятельности. Предметный принцип организации работы преследует цель сосредоточить усилия всех структурных подразделений на решении важнейших, приоритетных задач, стоящих перед органами прокуратуры в целом. Применение этого принципа предполагает накопление, обобщение и реализацию информации по определенной проблеме укрепления законности и исполнению конкретных законов.

На практике чаще всего используется так называемый смешанный, или предметно-зональный принцип, сочетающий оба вышеуказанных внутриорганизационных принципа, когда за зональными прокурорами закрепляются еще и определенные сферы правового регулирования. Подобный подход способствует специализации зональных прокуроров при осуществлении надзора за исполнением законов в наиболее важных, приоритетных на данном этапе сферах правовых отношений, а также организации контроля, что повышает оперативность и эффективность прокурорской деятельности. Определение «зон» и «предметов ведения» для прокурорских работников подразделений аппаратов прокуратур оформляется приказом соответствующего прокурора, в том числе о распределении обязанностей между руководителями прокуратуры, распоряжением начальника структурного подразделения органа прокуратуры о распределении обязанностей между его сотрудниками.