Текст книги "Прокурорская деятельность в Российской Федерации"

При организации надзора за исполнением законов администрациями учреждений и органов, исполняющих уголовные наказания, следственных изоляторов при содержании под стражей подозреваемых и обвиняемых в совершении преступлений прокуроры руководствуются ведомственными актами Генеральной прокуратуры России: приказом Генерального прокурора РФ от 16 января 2014 г. № 6 «Об организации надзора за исполнением законов администрациями учреждений и органов, исполняющих уголовные наказания, следственных изоляторов при содержании под стражей подозреваемых и обвиняемых в совершении преступлений»; приказом Генерального прокурора РФ от 8 августа 2011 г. № 237 «Об организации прокурорского надзора за соблюдением законодательства при содержании подозреваемых и обвиняемых в изоляторах временного содержания органов внутренних дел, пограничных органов ФСБ России, на гауптвахтах, в конвойных помещениях судов (военных судов)»; приказом Генерального прокурора РФ от 07 мая 2008 г. № 84 «О разграничении компетенции прокуроров территориальных, военных и других специализированных прокуратур» и др.

При осуществлении надзора прокурорские работники также руководствуются международно-правовыми актами: Всеобщей декларацией прав человека; Европейской конвенцией о защите прав человека и основных свобод (1948); Минимальными стандартами правил обращения с заключенными (1955); Международным пактом о гражданских и политических правах (1966).

При осуществлении надзора за исполнением законов администрациями органов и учреждений, исполняющих наказание и применяющих назначаемые судом меры принудительного характера, администрациями мест содержания задержанных и заключенных под стражу прокурор вправе (ст. 33 Закона о прокуратуре):

• посещать в любое время поднадзорные органы и учреждения, указанные в ст. 32 Закона о прокуратуре;

• опрашивать задержанных, заключенных под стражу, осужденных и лиц, подвергнутых мерам принудительного характера;

• знакомиться с документами, на основании которых эти лица задержаны, заключены под стражу, осуждены либо подвергнуты мерам принудительного характера, с оперативными материалами;

• требовать от администрации создания условий, обеспечивающих права задержанных, заключенных под стражу, осужденных и лиц, подвергнутых мерам принудительного характера, проверять соответствие законодательству Российской Федерации приказов, распоряжений, постановлений администрации поднадзорных органов и учреждений, требовать объяснения от должностных лиц, вносить протесты и представления, возбуждать производства об административных правонарушениях.

При этом в отличие от других направлений прокурорско-надзорной деятельности законодательно предусмотрено, что до рассмотрения протеста действие опротестованного акта администрацией учреждения приостанавливается;

• отменять дисциплинарные взыскания, наложенные в нарушение закона на лиц, заключенных под стражу, осужденных, немедленно освобождать их своим постановлением из штрафного изолятора, помещения камерного типа, карцера, одиночной камеры, дисциплинарного изолятора;

• немедленно освобождать своим постановлением каждого содержащегося без законных оснований в учреждениях, исполняющих наказания и меры принудительного характера, либо в нарушение закона подвергнутого задержанию, предварительному заключению или помещенного в судебно-психиатрическое учреждение.

Кроме того, получив в ходе проверки сведения о готовящихся противоправных деяниях, прокурор в целях предупреждения вправе объявить в письменной форме должностным лицам предостережение о недопустимости нарушения закона.

Постановления и требования прокурора относительно исполнения установленных законом порядка и условий содержания задержанных, заключенных под стражу, осужденных, лиц, подвергнутых мерам принудительного характера, либо помещенных в судебно-психиатрические учреждения, подлежат обязательному исполнению администрацией, а также органами, исполняющими приговоры судов в отношении лиц, осужденных наказанию, не связанному с лишением свободы (ст. 34 ФЗ «О прокуратуре»).

Правовым средством выявления нарушений закона администрациями органов и учреждений, исполняющих наказание и применяющих назначаемые судом меры принудительного характера, администрациями мест содержания задержанных и заключенных под стражу является прокурорская проверка.

В целях устранения нарушений закона прокурор вправе (ФЗ «О прокуратуре»): принести протест на противоречащий закону правовой акт в орган или должностному лицу, которые издали этот акт, либо в вышестоящий орган или вышестоящему должностному лицу (ст. 23); внести представление об устранении нарушений закона в орган или должностному лицу, которые полномочны устранить допущенные нарушения (ст. 24); вынести мотивированное постановление о возбуждении производства об административном правонарушении (ст. 25); направить в письменной форме должностным лицам предупреждение о недопустимости нарушения закона (ст. 25.1).

В зависимости от конкретных обстоятельств дела (количества и качества выявленных нарушений закона) прокурором может быть принято решение о достаточности (с точки зрения обеспечения законности) использования одного такого акта либо об их комплексном применении.

Так, прокуратурой Вологодской области была проведена проверка соблюдения действующего законодательства в федеральном казенном учреждении «Исправительная колония № 1» Управления ФСИН России по Вологодской области. В ходе проверки установлены отдельные нарушения уголовно-исполнительного законодательства, в том числе о воспитательной работе с осужденными, в части материально-бытового и медико-санитарного обеспечения, уголовно-процессуального законодательства, трудового законодательства, законодательства о санитарно-эпидемиологическом благополучии населения и об охране здоровья граждан. По фактам выявленных нарушений закона начальнику Управления ФСИН России по Вологодской области внесено представление, начальнику ФКУ ИК-1 УФСИН России по Вологодской области объявлено 2 предостережения о недопустимости нарушения закона, принесено 4 протеста на незаконные правовые акты.

Прокурорский надзор за исполнением законов администрациями органов и учреждений, исполняющих наказание, осуществляется Генеральным прокурором РФ и подчиненными ему прокурорами в соответствии с Законом о прокуратуре (ст. 22 УИК РФ).

Вопросы организации прокурорского надзора за администрациями мест содержания задержанных и заключенных под стражу регламентированы Уголовно-исполнительным кодексом РФ, Приказами Генерального прокурора РФ: от 16 января 2014 г. № 6 «Об организации надзора за исполнением законов администрациями учреждений и органов, исполняющих уголовные наказания, следственных изоляторов при содержании под стражей подозреваемых и обвиняемых в совершении преступлений»; от 8 августа 2011 г. № 237 «Об организации прокурорского надзора за соблюдением законодательства при содержании подозреваемых и обвиняемых в изоляторах временного содержания органов внутренних дел, пограничных органов ФСБ России, на гауптвахтах, в конвойных помещениях судов (военных судов)»; от 07 мая 2008 г. № 84 «О разграничении компетенции прокуроров территориальных, военных и других специализированных прокуратур» и др.

Генеральный прокурор РФ требует от подчиненных прокуроров так организовать работу при осуществлении надзора за исполнением законов, чтобы своевременно предупреждать, выявлять и пресекать нарушения законов в учреждениях и органах уголовно-исполнительной системы, дисциплинарных и других воинских частях, исполняющих уголовные наказания, добиваясь неукоснительного соблюдения законности содержания всех лиц, подвергаемых задержанию или заключению.

Осуществление надзора за исполнением законов в местах содержания под стражей подозреваемых и обвиняемых в совершении преступлений, при исполнении уголовных наказаний и применении назначенных судом принудительных мер медицинского характера возлагается на прокуроров субъектов Российской Федерации, прокуроров городов (районов), иных территориальных и специализированных прокуратур.

В зависимости от штатной численности в региональных прокуратурах по данному направлению надзора действуют отдел либо структурное подразделение, состоящее из старшего помощника и помощника прокурора субъекта федерации, которые осуществляют, прежде всего, организационное и методическое руководство нижестоящими прокуратурами.

Прокуроры городов и районов обеспечивают выполнение функции по надзору за исполнением законов в местах содержания задержанных, заключенных под стражу, а также при исполнении наказаний, не связанных с изоляцией от общества. Полномочия по надзору за законностью исполнения наказания в виде лишения свободы могут быть возложены на городских и районных прокуроров приказами руководителей региональных прокуратур согласно требованиям федерального законодательства и организационно-распорядительных документов Генеральной прокуратуры России при отсутствии на территории субъекта Российской Федерации специализированной прокуратуры.

В регионах с большим количеством исправительных учреждений действуют специализированные прокуратуры (на правах районных) по надзору за соблюдением законов в исправительных учреждениях, учреждаемые в рамках единой системы органов прокуратуры, которые подчиняются прокурору субъекта федерации, на территории которого они расположены. В компетенцию таких прокуратур входит осуществление надзора за исполнением законов и законностью правовых актов, регламентирующих исполнение и отбывание наказания в виде лишения свободы, соблюдением прав и свобод человека и гражданина при исполнении этого вида наказания, а также применении в исправительных учреждениях назначенных судом принудительных мер медицинского характера.

При проверках в исправительных и воспитательных колониях, тюрьмах, лечебных исправительных и лечебно-профилактических учреждениях, следственных изоляторах и помещениях, функционирующих в режиме следственных изоляторов, транзитно-пересыльных пунктах при исправительных учреждениях и следственных изоляторах, дисциплинарных и других воинских частях, на гауптвахтах Генеральный прокурор РФ требует не оставлять без внимания факты использования недозволенных мер воздействия и незаконного применения администрациями указанных учреждений, должностными лицами дисциплинарных и других воинских частей, гауптвахт, сотрудниками отделов специального назначения территориальных органов уголовно-исполнительной системы физической силы, специальных средств и оружия; незаконного водворения в карцеры, дисциплинарные и штрафные изоляторы, одиночные камеры, помещения камерного типа, единые помещения камерного типа, гауптвахты дисциплинарных воинских частей, перевода в строгие условия содержания; незаконного применения мер поощрения; неоказания медицинской помощи; ненадлежащего материально-бытового обеспечения; воспрепятствования подозреваемым, обвиняемым и осуждённым в обжаловании действий и решений должностных лиц, нарушивших их права.

По каждому случаю смерти лица, содержащегося в исправительных и лечебно-профилактических учреждениях, следственных изоляторах, помещениях, функционирующих в режиме следственных изоляторов, дисциплинарных воинских частях, на гауптвахтах, проводится проверка обстоятельств его смерти, причин и условий, способствовавших этому По её результатам выносить в порядке, предусмотренном ч. 2 ст. 37 УПК РФ, мотивированное постановление о направлении соответствующих материалов в следственный орган для решения вопроса об уголовном преследовании по фактам выявленных прокурором нарушений уголовного законодательства.

Проверки исполнения законов прокурорам надлежит проводить в специальных приемниках и изоляторах временного содержания органов внутренних дел, в следственных изоляторах и помещениях, функционирующих в режиме следственных изоляторов, на гауптвахтах – ежемесячно; в исправительных и лечебно-профилактических учреждениях, дисциплинарных воинских частях – не реже одного раза в месяц, а в учреждениях, расположенных в труднодоступных местностях, – не реже одного раза в квартал. Также не реже одного раза в квартал должны проводиться проверки соблюдения законности при исполнении наказаний, не связанных с изоляцией осуждённого от общества, и иных мер уголовно-правового характера сотрудниками уголовно-исполнительных инспекций, полиции, органов, правомочных согласно закону аннулировать разрешение на занятие соответствующей деятельностью, работниками органов местного самоуправления и организаций, в которых работают осуждённые.

В целях выявления нарушений законности администрациями органов и учреждений, исполняющих наказание и назначаемые судом меры принудительного характера, администрациями мест содержания задержанных и заключенных под стражу проверки изоляторов временного содержания, следственных изоляторов, помещений, функционирующих в режиме следственных изоляторов, исправительных и лечебно-профилактических учреждений, транзитно-пересыльных пунктов при исправительных учреждениях и следственных изоляторах, дисциплинарных воинских частей могут проводиться в вечернее и ночное время, а также в выходные и праздничные дни.

В ходе проведения проверок лица прокурорского надзора обязаны организовать личный прием подозреваемых, обвиняемых и осужденных.

По каждому обращению подозреваемых, обвиняемых и осужденных, в том числе поступивших из суда, прокурорам предписано проводить тщательную всестороннюю проверку, в случаях необходимости – с участием заявителя, предоставив ему возможность знакомиться и комментировать информацию на изложенные в обращении доводы, данную лицами, чьи действия (бездействие) им обжалуются.

По результатам рассмотрения обращений подозреваемых, обвиняемых и осужденных лица прокурорского надзора принимают основанное на законе решение.

Анализ результатов надзорной практики позволяет определить структуру выявляемых прокурорами нарушений в сфере исполнения наказаний, применения иных мер уголовно-правового и уголовно-процессуального характера. В основном они связаны с материально-бытовым обеспечением осужденных, привлечением их к труду, ненадлежащим медико-санитарным обеспечением, нарушением порядка обеспечения режима, предотвращения правонарушений и преступлений.

Наиболее часто в местах лишения свободы нарушаются следующие конституционные права осужденных: право на охрану здоровья и медицинскую помощь, право на достоинство личности и личную неприкосновенность, право на труд и выплату соразмерной заработной платы.

Распространены нарушения законности и при содержании лиц, заключенных под стражу и содержащихся в следственных изоляторах.

Исследованием, проведенным М. В. Булановой, в 2014 г. в следственных изоляторах прокурорами выявлено 15472 нарушения законности, в том числе: 10986 – о материально-бытовом обеспечении заключенных, 717 – об основаниях и порядке предоставления свиданий, телефонных переговоров, получения посылок и т. д.; 1888 – о медико-санитарном обеспечении, в том числе, несоблюдение установленных законом норм санитарной площади (на каждого арестованного в среднем приходится по 3,23 кв. м камерных площадей)[83]83
  Буланова Н. В. Механизм осуществления прокурорами уголовного преследования в досудебном производстве // Вестник Академии Генеральной прокуратуры Российской Федерации. 2016. № 2 (52).


[Закрыть].

Из докладных записок прокуроров следует, что выявленные прокурорами нарушения носят системный характер и, как правило, являются следствием попустительства со стороны должностных лиц Управления исполнения наказаний, а также невыполнения ими своих непосредственных обязанностей. В ряде случаев эти нарушения допускаются с целью создания видимости надлежащего уровня законности, что негативно сказывается на конституционных правах и законных интересах лиц, содержащихся в СИЗО, создает почву для беззакония, а у пострадавших порождает чувство несправедливости и недоверия к правоохранительным органам.

Прокурорами внесено 1435 представлений, по которым 247 должностных лиц Федеральной службы исполнения наказаний привлечены к дисциплинарной ответственности[84]84
  Парфенова М. В. Деятельность прокурора по защите конституционных прав и законных интересов лиц, содержащихся в следственных изоляторах // Вестник Академии Генеральной прокуратуры РФ. 2015. № 5 (45). С. 40–42.


[Закрыть].

При осуществлении прокурорского надзора за соблюдением установленных законодательством РФ прав и обязанностей лиц, содержащихся в учреждениях, исполняющих наказаний, порядка и условий их содержания Генеральный прокурор РФ требует (п. 1.2 Приказа Генерального прокурора от 16.01.2016 № 6):

• исключить факты использования недозволенных мер воздействия и незаконного применения администрациями поднадзорных органов и учреждений, их должностными лицами физической силы, специальных средств и оружия; незаконного водворения в карцеры, дисциплинарные и штрафные изоляторы, одиночные камеры, помещения камерного типа, единые помещения камерного типа, гауптвахты дисциплинарных воинских частей, перевода в строгие условия содержания; неоказания медицинской помощи; ненадлежащего материально-бытового обеспечения;

• пресекать случаи предоставления подозреваемым, обвиняемым и осужденным не предусмотренных законом льгот, передачи им полномочий администрации, незаконного применения мер поощрения;

• обеспечить выполнение администрациями исправительных учреждений обязанности по привлечению осужденных к общественно полезным работам в соответствии с нормами уголовно-исполнительного и трудового законодательства; проверять соответствие отчетных показателей вывода осужденных на работу фактическому положению дел, исключить привлечение их к неоплачиваемым работам сверх установленного законом времени;

• не допускать воспрепятствования подозреваемым, обвиняемым и осужденным в обжаловании действий и решений должностных лиц, нарушивших их права.

К числу наиболее характерных нарушений законов о материально-бытовом и медико-санитарном обеспечении заключенных под стражу, осужденных относятся: неисполнение требований Уголовно-исполнительного кодекса РФ о соблюдении нормы жилой площади в расчете на одного осужденного к лишению свободы, обеспечение одеждой по сезону, обувью, индивидуальными средствами гигиены, постельными принадлежностями; недостаток санитарно-гигиенического оборудования; отсутствие у ряда медико-санитарных частей, расположенных в исправительных учреждениях и следственных изоляторах, соответствующих лицензий на право оказания и занятия различными видами медицинской деятельности, необходимого медицинского оборудования и его полный износ, несоблюдение сроков прохождения обязательного флюорографического обследования.

При осуществлении надзора за законностью помещения, содержания и лечения лиц в специальных психиатрических заведениях в первую очередь проверяется наличие соответствующего решения суда, соблюдение прав пациентов, в том числе подавать без цензуры жалобы и заявления в компетентные органы, встречаться с адвокатом наедине, выписывать газеты и журналы, получать общее образование, а также наравне с другими гражданами вознаграждение за труд в соответствии с его количеством и качеством, если пациент участвует в производительном труде, и т. д.

В случаях возникновения в исправительных и лечебно-профилактических учреждениях, изоляторах временного содержания, следственных изоляторах и помещениях, функционирующих в режиме следственных изоляторов, на гауптвахтах, в дисциплинарных воинских частях чрезвычайных происшествий руководители прокуратур субъектов Российской Федерации, приравненных к ним военных прокуратур выезжают на места для проверки их обстоятельств, выяснения и устранения причин и условий происшествий и решения вопроса о привлечении виновных к ответственности.

Значительное место в работе лиц прокурорского надзора занимает проверка исполнения требований закона при применении к осужденным условно-досрочного освобождения, замене не отбытой части наказания более мягким видом наказания, освобождении в связи с тяжелой болезнью, изменении вида исправительного учреждения и условий отбывания наказания осужденными, их переводе из одного исправительного учреждения в другое.

Надзор за соблюдением законов при исполнении наказаний, не связанных с изоляцией осужденного от общества, а также при осуществлении контроля поведения условно осужденных, за соблюдением условий отсрочки отбывания наказания является самостоятельным участком деятельности прокурора в рамках рассматриваемого направления надзорной деятельности.

Прокурорским работникам предписано проверять не реже одного раза в квартал соблюдение законности сотрудниками уголовно-исполнительных инспекций, полиции, органов, правомочных согласно закону аннулировать разрешение на занятие соответствующей деятельностью, работниками органов местного самоуправления и организаций, в которых работают осужденные при исполнении наказаний, не связанных с изоляцией осужденного от общества, и иных мер уголовно-правового характера.

Работники прокуратуры должны, прежде всего, обращать внимание на исполнение требований закона о постановке осужденных на учет, порядке направления для отбывания наказания и обеспечении контроля за их поведением, профилактике нарушений установленного порядка отбывания наказания и привлечении к ответственности за уклонение от отбывания наказания, проведении с осужденными воспитательной работы, выполнении розыскных мероприятий, участии сотрудников полиции в осуществлении контроля за поведением осужденных, а также на исполнении требований приговора администрациями организаций, командованием воинских частей, в которых работают осужденные или проходят службу осужденные военнослужащие, и органами, правомочными аннулировать разрешение на занятие определенной деятельностью, запрещенной осужденным.

Так, прокуратурой Ленинградской области была проведена проверка исполнения федерального законодательства филиалом по Лужскому району ФКУ УИИ УФСИН России по г. Санкт-Петербургу и Ленинградской области. В деятельности должностных лиц инспекции выявлены нарушения требований уголовно-исполнительного законодательства, выраженные в частности в том, что ими фактически контроль (надзор) за осужденными, состоящими на учете в уголовно-исполнительной инспекции, не осуществляется, в связи с чем начальнику ФКУ УИИ УФСИН России по г. Санкт-Петербургу и Ленинградской области внесено представление об устранении нарушений законодательства. Кроме того, состояние работы на данном направлении деятельности обсудили на оперативном совещании с участием председателя комитета по безопасности администрации Лужского муниципального района, врио начальника полиции ОМВД России по Лужскому району Ленинградской области и начальника филиала по Лужскому району ФКУ УИИ УФСИН России по г. Санкт-Петербургу и Ленинградской области, работников прокуратур¹.

В целях совершенствования надзорной деятельности Генеральный прокурор России требует от нижестоящих прокуроров не реже одного раза в полугодие анализировать и обобщать состояние законности и прокурорского надзора при исполнении уголовных наказаний, а также содержании подозреваемых и обвиняемых в совершении преступлений под стражей в следственных изоляторах и помещениях, функционирующих в режиме следственных изоляторов, на гауптвахтах; работу по рассмотрению и разрешению обращений граждан в данной сфере деятельности, качество внесенных подчиненными прокурорами актов реагирования и результаты их рассмотрения.