Текст книги "Прокурорская деятельность в Российской Федерации"

Решение координационного совещания оформляется в форме постановления и подписывается всеми его участниками.

Эффективность координационной деятельности в существенной мере зависит от работы постоянно действующего органа координационного совещания – секретариата (секретаря). Секретариат формируется из представителей всех правоохранительных ведомств. Данный орган проводит всю текущую организационную работу, а также ведет документацию координационного совещания с соблюдением требований делопроизводства и секретности. Возглавляет секретариат ответственный секретарь, назначаемый из числа прокурорских работников путем издания соответствующего приказа прокурора.

В Генеральной прокуратуре РФ секретариат возглавляет ответственный секретарь – начальник Главного организационно-аналитического управления. Для выполнения возложенных обязанностей (для ведения стенограмм совещания, при формировании планов, проведении анализа хода их выполнения и выполнения постановлений совещаний, при проведении всей текущей организационной работы) он может привлекать членов секретариата.

Контроль исполнения мероприятий, предусмотренных постановлением координационного совещания, возлагается на его председателя и руководителей правоохранительных органов в пределах компетенции.

Действенным средством этого контроля является рассмотрение на координационных совещаниях (с заслушиванием ответственных исполнителей) хода и результатов выполнения ранее принятых решений, выработка мер по устранению волокиты и других недостатков при их реализации.

О состоянии контроля исполнения за каждое полугодие готовится информация прокурору для учета в работе и принятия необходимых мер по устранению имеющихся недостатков. Сведения о состоянии контроля исполнения доводятся до всех участников координационной деятельности.

Сроки исполнения мероприятий могут быть продлены председателем координационного совещания по мотивированному ходатайству органа, ответственного за их исполнение.

Руководители правоохранительных органов в целях реализации решений координационных совещаний издают индивидуально ведомственные приказы (указания, распоряжения), а также совместные межведомственные организационно-распорядительные документы о порядке выполнения согласованных мероприятий.

Лекция 18
Прокурорская деятельность в зарубежных странах. Международное сотрудничество Генеральной прокуратуры Российской Федерации

Сравнительно-правовой анализ мирового опыта прокурорской деятельности свидетельствует о том, что в правовой системе зарубежных государств, расположенных на разных континентах, отсутствует идеально образцовая модель прокуратуры, которую можно было бы универсально и повсеместно использовать как эталон. Многообразие форм прокурорской деятельности обусловило отсутствие стандартов ООН в области организации, структуры и функций этого правоохранительного органа.

Вследствие этого и страны Европейского Союза, унифицировав стандарты во многих областях жизни и сферах деятельности, включая законодательство, вместе с тем оставили в неприкосновенности собственные правовые системы с их типологическими и специфическими национальными чертами. Поэтому в настоящее время на пространстве ЕС также не существует ни общего понятия прокуратуры, ни единой организационной и функциональной модели этого государственно-правового органа, что обусловлено разными политическими, правовыми, экономическими, социальными особенностями, национальными культурными традициями и концептуальными подходами к данному институту.

С учетом этих факторов, а также социально-политического устройства разных государств мира, в которых функционирует прокуратура (функционально схожий с ней правовой орган), условно выделяют две наиболее типичные ее модели:

Концептуальное различие в государственно-правовом устройстве стран, а с учетом этого и в определении целей, задач, функций и полномочий прокуратуры, обусловливает и разный подход к правовой регламентации ее статуса в разных государствах.

При этом в зависимости от такого функционального критерия, как «разделение ветвей власти» в государстве, выделяют следующие модели нормативного правового положения прокуратуры: (1) полностью самостоятельный конституционный орган, не зависимый от ветвей власти (ряд стран, входящих в СНГ; Албания; Вьетнам; Индонезия; Китай; Литва; Монголия; Португалия; Сербия; Хорватия; отдельные государства Латинской Америки – Куба и др.); (2) государственный орган исполнительной ветви власти, подчиненный министерству юстиции и им контролируемый (Австрия; Дания; Польша; Турция; Франция; Филиппины и др.); (3) государственный орган в составе судебной ветви власти (Азербайджан; Болгария; Испания; Молдова и др.); (4) государственный орган, занимающий среднее положение между исполнительной и судебной ветвями власти (Германия; Египет; Нидерланды; Румыния и др.). В этих странах прокуратура, как государственный институт, организационно подчинена министерству юстиции, в то время как прокуроры занимают соответствующие должности в составе судов (магистратур); (5) государственный орган, интегрированный в министерство юстиции в качестве его структурного подразделения и осуществляющий уголовное преследование (США; Канада).

В некоторых странах, в силу особенностей национальных правовых традиций, прокуратура занимает довольно специфическое место в системе государственного устройства. Так, в Венесуэле этот государственный орган отнесен к контрольной власти, в Швеции прокуратура подчинена и подконтрольна правительству, а в Колумбии одновременно функционируют входящая в судебную власть прокурорская служба, осуществляющая уголовное преследование, а также прокурорская служба, выполняющая надзорные и правозащитные функции.

Историческое развитие отдельных государств предопределило отсутствие в их системе государственных органов такого правового института, как прокуратура, которую замещает разветвленная сеть иных структур. Например, в Великобритании, где понятие «прокуратура» отсутствует, такие характерные для этого правоохранительного органа функции, как возбуждение уголовного преследования, поддержание обвинения в суде возложено на Службу публичных преследований (включает Государственную обвинительную службу во главе с Генеральным атторнеем и подчиненным ему Директором публичных преследований).

В ряде государств, получивших независимость от английского колониализма, но перенявших отдельные элементы английского общего права (Австралия, Республика Сьерра-Леоне и др.), отсутствующую прокурорскую систему также замещают государственные органы, в целом аналогичные вышеуказанным, как по названию, так и по функциональному назначению.

В Бразилии аналогичное прокуратуре ведомство называется Публичным (общественным) министерством. В его функции входит поддержание государственного обвинения в судах по уголовным делам, административный контроль в сфере защиты общественных интересов, общественных доходов и коллективных прав, гражданских свобод граждан и т. д.

Объединяющим для большинства прокуратур зарубежных государств является то, что статус этого правового института закреплен на конституционном уровне. При этом общей и основной задачей, возлагаемой на прокуратуры различных государств, является обеспечение верховенства закона, защита общества от противоправных посягательств, обеспечение прав, свобод и законных интересов граждан. Однако и здесь имеются различия.

Так, Конституция Китайской Народной Республики определяет народную прокуратуру как государственный орган надзора за соблюдением законности. Не допускается вмешательство в ее работу административных органов, общественных организаций и отдельных лиц.

Конституция Испании устанавливает, что прокуратура должна способствовать отправлению правосудия в целях защиты законности, прав граждан и общественных интересов, охраняемых законом.

В Конституции Бразилии роль прокуратуры определена как исключительная для правовой деятельности государства, поскольку этот государственный институт отвечает за защиту правопорядка, демократического режима, социальных и неотъемлемых личных интересов.

Согласно Конституции Социалистической Республики Вьетнам, Верховная народная прокуратура осуществляет надзор за соблюдением законов министерствами и другими органами, подчиненными правительству, местными органами власти, общественными и экономическими организациями, подразделениями вооруженных сил и гражданами.

В соответствии с Конституцией Португалии, в компетенцию прокуратуры входит представительство государства, осуществление уголовного преследования, защита демократической законности и интересов, определяемых законом. При этом прокуратура обладает собственным статусом и автономией в рамках закона.

На фоне этого весьма лаконично определяет статус прокуратуры Конституция Японии, в которой указано лишь, что прокуроры должны следовать правилам, устанавливаемым Верховным судом страны[109]109
  См. подробнее: Конституции государств Центральной и Восточной Европы. М.: Междунар. отношения, 2010; Конституции государств – членов Совета Европы. М.: Юрист, 2013; Щерба С. П., Бессарабов В. Г. Прокуратуры и контрольные органы зарубежных стран. М.: Норма, 2010; Конституции зарубежных государств: Учеб, пособие / Сост. В. В. Маклаков. М.: Волтере Клувер, 2003; Страшун Б. А. Конституционное право зарубежных стран: Учебник. М.: Бек, 1998; Системы европейских стран: Справочник / Пер. с фр. Д.И. Васильева и англ. О.Ю. Кобяков. М.: Междунар. отношения, 2002; Основные правовые системы современности / Пер. с фр. В. А. Туманова. М.: Междунар. отношения, 2003.


[Закрыть].

Несмотря на многообразие форм, деятельность прокуратур в странах ЕС, многих других государствах мира основывается на таких законодательно закрепленных универсальных принципах, как законность, объективность, беспристрастность, действенность. В большинстве зарубежных государств, где предусмотрен институт прокуратуры, также закреплен принцип независимости прокуратуры, в том числе политической, от внешнего влияния.

Историко-экономическое развитие различных государств, присущая им правовая культура сказались как на формах организации и управления, так и на структуре построения и функциях их прокурорских систем.

Например, прокуратура ФРГ относится к органам исполнительной власти и входит в систему органов юстиции. Подразделяясь на прокуратуру федеральную и земельную, оба эти звена возглавляют соответствующие Генеральные прокуроры, при этом федеральная прокуратура не руководит деятельностью прокуратур в землях.

В Германии отсутствует федеральный закон о прокуратуре, который бы регулировал ее деятельность на федеральном уровне и на уровне отдельных земель, как субъектов федерации. Вместе с тем ее деятельность регламентирована Конституцией страны и Конституциями земель, Законом о судоустройстве, Уголовно-процессуальным кодексом, нормативными распоряжениями Федерального министерства юстиции Германии и органов юстиции земель, Положением об организационной структуре прокуратуры, Правилами внутреннего распорядка прокуратуры и иными нормативными актами.

Структура прокуратуры совпадает со структурой судебной системы и организационно составляет ее часть, однако к судебной власти этот правоохранительный орган не относится, являясь административным ведомством. Будучи номинально «приписана» к определенному суду, каждая прокуратура вместе с тем имеет отдельный штат. Ее компетенция определяется компетенцией суда, при котором она действует: при Федеральном верховном суде ФРГ, при верховных судах земель и судах земель.

Прокуратура ФРГ, в основном, нацелена на решение задач в сфере уголовного судопроизводства. Так, прокуратура (наряду с полицией и следственными судьями) расследует уголовные дела и осуществляет уголовное преследование, имеет право применить задержание и предварительное заключение, но только на основании письменного приказа судьи об аресте. При этом прокуроры также руководят полицейским расследованием (дознанием) и вправе давать полиции директивы.

Прокуроры выступают в суде обвинителями, участвуют в судебном процессе в качестве «беспристрастной стороны» и др.

Надзорные функции у прокуратуры ФРГ весьма незначительны[110]110
  См.: Немейлер М. Уголовное судопроизводство и роль прокуратуры в Германии // Российская юстиция. 2011. № 10; Сергеев А. Б. Правоохранительная деятельность в Германии. Челябинск: Челябинск, юрид. ин-т МВД России, 2001; Суд и правоохранительные органы Российской Федерации. В 2 т. Т. 2: Учебник для академического бакалавриата / Под ред. В. В. Ершова. 3-е изд., перераб. и доп. М.: Юрайт, 2016.


[Закрыть].

Прокуратура Франции подчиняется Министерству юстиции. Ее деятельность регулируется Конституцией, общими законодательными актами, а также отраслевым законодательством.

Структура прокуратуры совпадает со структурой судебной системы, при этом прокуроры входят в эту систему и состоят при судах трех звеньев (исключение составляют суды низшего звена, при которых состоят полицейские комиссары): Прокурор Республики – при трибунале большой инстанции, а Генеральный прокурор – при апелляционных судах и при Кассационном суде Франции. Генеральный прокурор при Кассационном суде одновременно является Генеральным прокурором при Верховном Суде Франции, ему подчинены районные прокуроры при трибуналах малой и большой инстанции.

Близость к судейскому корпусу проявляется не только в том, что прокуроры и судьи во Франции именуются «магистратами», но и в возможности перехода прокурорского работника на должность судьи и обратно. Хотя действия прокуратуры контролируются Министерством юстиции, прокуроры в своих действиях достаточно автономны, наделены соответствующими полномочиями, а участвуя в судебных заседаниях – независимы.

Поскольку прокуратура осуществляет функцию уголовного преследования и контролирует все процессуальные процедуры по уголовным делам, прокурор уполномочен возбуждать уголовное преследование, руководить полицейским дознанием, проводимым комиссарами, офицерами и агентами судебной полиции, а также предварительным следствием, проводимым следственным судьей. Последний при производстве предварительного следствия находится в организационном подчинении у судебных органов, однако, исполняя свои функции, во многом поднадзорен прокурору, который вправе давать ему указания. На любой стадии следствия прокурор вправе как присутствовать при производстве следственным судьей осмотра места преступления, обыска, допроса обвиняемого и других лиц, так и предписать следственному судье производство иных следственных действий. Более того, прокурор может взять на себя исполнение следственных функций.

По завершении следствия следственный судья передает материалы дела прокурору. Последний, при согласии с выводами следственного судьи, возвращает ему дело. Далее следственный судья принимает соответствующее процессуальное решение (например, направляет дело в соответствующую судебную инстанцию).

В исключительных случаях прокурор, действующий в гражданском судопроизводстве, наделен полномочиями предъявлять в судебные органы иск по вопросам дееспособности граждан или в защиту публичного порядка[111]111
  См. подробнее: Правосудие во Франции. М.: МИД Франции, 1996; Уголовно-процессуальный кодекс Франции. М., 1996; Суд и правоохранительные органы Российской Федерации: Учебник. В 2-х т. / Под ред. В. В. Ершова. М., 2016. Т. 2.


[Закрыть].

Объем полномочий прокуратуры в зарубежных странах существенно различается. В одних государствах прокуратура реализует полномочия исключительно в уголовно-правовой сфере (Грузия, Исландия, Мальта, Нидерланды, Финляндия, Швейцария и др.). В других странах прокуратура осуществляет, наряду с уголовным преследованием, производство по гражданским и административным делам (33 государства, в том числе Азербайджан, Австрия, Болгария, Греция, Италия, Норвегия, Португалия и др.).

При этом в сравнении с мультифункциональной деятельностью прокуратуры России прокуратуры в большинстве европейских государств не уполномочены осуществлять надзор за исполнением законов различными государственными органами, а также за соблюдением прав и свобод граждан, участвовать в законотворческой деятельности, координировать деятельность правоохранительных органов по борьбе с преступностью и др.

Поскольку органы прокуратуры всех стран европейского континента осуществляют уголовное преследование, к их наиболее общим полномочиям в уголовно-процессуальной сфере относится: возбуждение уголовного преследования и непосредственное осуществление расследования уголовных дел (характерно не для всех прокуратур государства ЕС); представление в суд ходатайства об избрании (определении) меры пресечения (прокуратуры 37 государств ЕС); поддержание в суде государственного обвинения по уголовным делам (прокуратуры 44 государств ЕС); обжалование в вышестоящую инстанцию судебных решений по уголовным делам (прокуратуры 43 государств ЕС); руководство и контроль за ходом и результатами расследования, осуществляемого полицией (прокуратуры 41 государства ЕС), и др.

Реализуя эти функции, прокуратуры разных государств поддерживают паритет между интересами правоохранительных органов и правами лица, привлеченного к уголовной ответственности.

Прокуратуры 33 государств европейского континента, помимо уголовно-процессуальной деятельности, участвуют в гражданском и административном судопроизводстве.

Формами участия прокурора по гражданским делам может быть защита прав лиц с ограниченной дееспособностью и несовершеннолетних, иных социально незащищенных граждан, жертв преступлений и лиц, пропавших без вести и др. (Латвия, Норвегия, Португалия и др.), а видами принимаемых решений: признание сделок недействительными (Чехия); возбуждение процедуры банкротства (Люксембург, Чехия); аннулирование брака (Австрия, Италия, Турция); возмещение потерпевшим убытков, причиненных преступлением (Норвегия, Швеция).

Участвуя в административном судопроизводстве, прокурор, например, вправе: довести до суда свою позицию по вопросам юрисдикции и компетентности административного суда (Испания); участвовать в судебном процессе по делам о налогообложении и выступать как представитель государства (Португалия); в целях возмещения ущерба лицу, несправедливо привлеченному к ответственности, возбудить дело в порядке административного судопроизводства (Дания); осуществлять контроль за соблюдением административными исполнительными органами административного законодательства (Словакия)[112]112
  См. подробнее: Прокурорский надзор. Особенная и специальная части: Учебник для академического бакалавриата / Под ред. О. С. Капинус. М.: Юрайт, 2016.


[Закрыть].

По-разному разрешен в зарубежных государствах вопрос о правовом статусе прокурорских работников, что в определенной степени зависит от места прокуратуры в системе государственного устройства.

Так, в большинстве стран мира прокуроры имеют дополнительные гарантии независимости, что подчеркивает их особенное положение по сравнению с другими государственными служащими. Это выражается в их повышенной правовой и социальной защите, предоставлении, с одной стороны, гарантий неприкосновенности, а с другой – установлении дополнительной ответственности в случае совершения проступка, предъявлении более высоких требований к лицам, претендующим на занятие прокурорской должности. Для прокуроров также устанавливаются ограничения, перечень которых существенно шире, чем для государственных служащих.

В отличие от континентальной модели, институт прокуратуры в странах англосаксонской системы права имеет характерные особенности.

Например, в Соединенных Штатах Америки, где отсутствует классическая система органов прокуратуры (в связи с чем нет и закона о прокуратуре), в то же время имеется Генеральный атторней США, который возглавляет Министерство юстиции (в силу схожести функций атторнеев и прокуроров указанное должностное лицо отождествляют с Генеральным прокурором США). Генеральный атторней назначается Президентом «с согласия и по совету Сената».

В силу должностного положения Генеральный атторней занимает видное место в системе государственных правоохранительных органов.

Это обеспечивается, прежде всего, тем, что он фактически является советником Президента по вопросам уголовной политики, координирует деятельность правоохранительных органов. Кроме того, руководит Федеральным бюро расследований (ФБР, будучи включено в структуру Министерства юстиции, одновременно осуществляет расследование уголовных дел и функции внутреннего разведывательного управления). Ему подведомственны Администрация по применению законов о наркотиках, различные службы (в том числе Служба маршалов США, Служба иммиграции и натурализации, Исполнительная служба атторнеев США, исполнительная служба по иммиграционным делам и др.) и управления (Управление по уголовным делам, Управление Бюро тюрем, Управление по делам о нарушениях налогового законодательства, Управление по делам об охране окружающей среды и природных ресурсов и др.), Национальное центральное бюро ИНТЕРПОЛ и другие подразделения (все функционально входят в состав Министерства юстиции).

Нижестоящим звеном по отношению к федеральной атторнетуре являются атторнетуры, имеющиеся в каждом штате. Поскольку единой централизованной системы атторнетуры в США не имеется, между этими звеньями осуществляется только координация их деятельности. Генеральный атторней штата не назначается, а выбирается населением. Он контролируется властями штата и не подчиняется Генеральному атторнею США.

Деятельность атторнеев в США, объем их полномочий регулируется федеральной Конституцией (на уровне штата – Конституцией штата), иными нормативными правовыми актами, в том числе уголовно-процессуальным и гражданско-процессуальным законодательством.

Наиболее заметна роль атторнея в сфере уголовного судопроизводства: он руководит расследованием и координирует работу следственных органов, обращается в суд за санкцией на арест лиц, подозреваемых в совершении преступления, проведение прослушивания и др. При выполнении своих функций атторней вправе возбудить уголовное дело и расследовать его, используя материалы, добытые ФБР, полицией. Кроме того, атторнеи вправе осуществлять обвинение по уголовным делам, по делам о нарушениях налогового законодательства, о нарушениях гражданских прав и по ряду дел иных категорий. Они также уполномочены обжаловать обвинительные (но не оправдательные) приговоры по уголовным делам.

Поскольку для атторнетуры не известен принцип деполитизации, американские атторнеи являются активными политическими фигурами, в ряде штатов им разрешено заниматься адвокатской практикой.

Системе органов юстиции США известен правовой институт так называемого Независимого прокурора, процедура назначения и вопросы деятельности которого урегулированы Законом о независимом прокуроре.

Независимый прокурор назначается для расследования конкретного дела, например, по факту нарушения федерального уголовного законодательства кем-либо из высших должностных лиц США. Названный Закон содержит Перечень таких специальных субъектов, к которым относятся: Президент и Вице-президент США; члены Администрации Президента – члены кабинета, возглавляющие правительственные ведомства; высшие должностные лица Министерства юстиции; Директор ЦРУ и некоторые иные должностные лица.

При наличии повода и оснований Генеральный атторней США направляет в Апелляционный суд округа Колумбия представление о назначении Независимого прокурора. Действующее в составе этого суда специальное судебное присутствие по назначению независимых прокуроров назначает такового и определяет пределы его компетенции.

Проводя расследование, Независимый прокурор уполномочен осуществлять оперативные мероприятия. Срок расследования ограничивается только сроком давности уголовного преследования по данному преступлению.

По окончании расследования Независимый прокурор представляет в специальное судебное присутствие итоговый доклад о результатах проведенной им работы[113]113
  См. подробнее: Бернам У. Правовая система США / Пер. с англ. М.: Новая юстиция, 2006; Филиппов С. В. Судебная система США. М.: Наука, 1980; Тюренкова К. А., Демидов А. С. Конституционно-правовой статус прокуратуры в зарубежных странах: сравнительно-правовой анализ // Молодой ученый. 2015. № 21; Суд и правоохранительные органы Российской Федерации / Под ред. В. В. Ершова. Т. 2.


[Закрыть].

Становление и развитие новых государственно-правовых структур в сфере обеспечения законности и правопорядка в соответствии с принципами нового государственного устройства, а также под влиянием исторических и национальных традиций, международно-правовой ориентации в определенной степени сказалось на целях и задачах, статусе и полномочиях прокуратуры в государствах, вошедших в состав Содружества Независимых Государств (в настоящее время в СНГ входят 9 республик: Азербайджан, Армения, Беларусь, Казахстан, Кыргызстан, Молдова, Россия, Таджикистан, Узбекистан).

При том что каждая бывшая союзная республика СССР выбрала свою модель и концепцию построения прокуратуры, в большинстве указанных государств прокуратура, в основном, сохранена как надзорный орган за исполнением законов различными ведомствами, органами следствия и дознания, а также наделена функциями осуществления уголовного преследования и поддержания государственного обвинения в суде.