Текст книги "Прокурорская деятельность в Российской Федерации"

При осуществлении надзора за соблюдением прав и свобод человека и гражданина прокурор вправе (ст. 27 Закона о прокуратуре): 1) рассматривать и проверять заявления, жалобы и иные сообщения о нарушении прав и свобод человека и гражданина. Рассмотрение и разрешение в органах прокуратуры заявлений, жалоб и иных обращений, содержащих сведения о нарушении законов, является одним из направлений деятельности прокуратуры (ст. 10 Закона о прокуратуре). О порядке и сроках рассмотрения заявлений, жалоб и иных обращений граждан в органы прокуратуры (смотри лекцию № 7); 2) разъяснять пострадавшим порядок защиты их прав и свобод. Прокурор не должен подменять органы, в обязанности которых входит оказание юридической помощи населению. Он не составляет от имени пострадавших жалобы в различные инстанции, исковые заявления и иные документы. Однако при личном обращении пострадавшего к прокурору последний обязан разъяснить ему способ и порядок защиты нарушенных прав, указать конкретный орган, который может восстановить нарушенное право, разъяснить содержание закона, регулирующего интересующие пострадавшего правоотношения, и т. д.; 3) принимать меры по предупреждению и пресечению нарушений прав и свобод человека и гражданина, привлечению к ответственности лиц, нарушивших закон, и возмещению причиненного ущерба.

Основным средством выявления нарушений прав и свобод человека и гражданина является прокурорская проверка. Закон о прокуратуре обязывает прокурора при осуществлении возложенных на него функций рассматривать и проверять заявления, жалобы, иные сообщения о нарушении прав и свобод человека и гражданина (ч. 1 ст. 27).

Проверка соблюдения прав и свобод человека и гражданина проводится на основании поступившей в органы прокуратуры информации о фактах нарушения законов, требующих принятия мер прокурором, в случае, если эти сведения нельзя подтвердить или опровергнуть без проведения указанной проверки.

Информация о нарушения прав и свобод человека и гражданина может быть получена в результате анализа состояния законности на поднадзорных объектах, по заданиям вышестоящего прокурора, из материалов судебных дел и прошлых прокурорских проверок, из сообщений средств массовой информации и других источников.

При планировании прокурорской проверки важное значение имеют материалы вышестоящих и контролирующих органов, за которыми прокуратура осуществляет надзор и в которых может находиться вся полнота информация о нарушениях прав и свобод человека и гражданина. На указанные органы возложены полномочия контролировать соблюдение прав и свобод человека и гражданина в нижестоящих, подчиненных и подконтрольных органах, учреждениях и организациях.

Прокурорская проверка проводится для выяснения вопросов, имел ли место сам факт нарушения, выяснения обстоятельств его совершения, о лицах, допустивших нарушение, выборе средств реагирования для устранения нарушения, установления способствующих ему причин и условий и их устранения, восстановления нарушенной законности.

Проверочные действия прокурора направлены не только на выявление факта нарушения прав и свобод человека и гражданина, но и его фиксацию, собирание доказательственной базы. В этих целях необходимо получить письменные объяснения от должностного лица, допустившего нарушение прав и свобод человека и гражданина, других лиц, подтверждающих информацию об этом.

Результаты проверки оформляются справкой, которая представляется руководителю прокуратуры, с предложением мер прокурорского реагирования и контроля фактического устранения нарушения.

Прокурорская проверка проводится гласно, что позволяет привлечь внимание широкой общественности к допущенному факту нарушения прав и свобод человека и гражданина, и служит действенной профилактической мерой[73]73
  См. подробнее об организации и методике проведения прокурорской проверки: раздел 8.2.


[Закрыть].

Сущность прокурорского надзора за соблюдением прав и свобод человека и гражданина заключается не только в том, чтобы выявить нарушения, но и принять соответствующие меры прокурорского реагирования.

В том случае, если будет установлено, что нарушение прав и свобод человека и гражданина содержит признаки преступления, прокурор принимает меры к тому, чтобы лица, его совершившие, были подвергнуты уголовному преследованию. В этом случае прокурор выносит мотивированное постановление о направлении соответствующих материалов в следственный орган или орган дознания для решения вопроса об уголовном преследовании виновных лиц по фактам выявленных нарушений уголовного законодательства (п. 2 ч. 2 ст. 37 УПК РФ),

В случаях, когда нарушение прав и свобод человека и гражданина имеет характер административного правонарушения, прокурор возбуждает производство об административном правонарушении или незамедлительно передает сообщение о правонарушении и материалы проверки в орган или должностному лицу, которые полномочны рассматривать дела об административных правонарушениях (п. 3 ст. 27 Закона о прокуратуре).

В случае нарушения прав и свобод человека и гражданина, защищаемых в порядке гражданского и административного судопроизводства, когда пострадавший по состоянию здоровья, возрасту или иным причинам не может лично отстаивать в суде или арбитражном суде свои права и свободы или когда нарушены права и свободы значительного числа граждан либо в силу иных обстоятельств нарушение приобрело особое общественное значение, прокурор предъявляет и поддерживает в суде или арбитражном суде иск в интересах пострадавших (п. 4 ст. 27 Закона о прокуратуре).

Реагирование прокурора на выявленные в процессе прокурорской проверки нарушения законодательства о защите прав и свобод человека и гражданина осуществляется по общим правилам и формам, установленным ст. 23–28 ФЗ «О прокуратуре».

Прокурор или его заместитель приносит протест на акт, нарушающий права человека и гражданина, в орган или должностному лицу, которые издали этот акт, либо обращается в суд в порядке, предусмотренном процессуальным законодательством Российской Федерации.

Представление об устранении нарушений прав и свобод человека и гражданина вносится прокурором или его заместителем в орган или должностному лицу, которые полномочны устранить допущенное нарушение. Протесты и представления вносятся и рассматриваются в порядке и сроки, которые установлены ст. 23 и 24 ФЗ «О прокуратуре» (соответственно в 10-дневный и месячный сроки).

Эффективной мерой прокурорского реагирования по пресечению нарушений прав и свобод человека и гражданина служит предостережение о недопустимости нарушения закона. Указанием Генеральной прокуратуры РФ от 6 июля 1999 г. № 39/7 «О применении предостережения о недопустимости нарушения закона» разъяснено, что на основе правовой оценки конкретной ситуации данная мера может быть объявлена должностному лицу (государственных органов, органов местного самоуправления, государственных и муниципальных учреждений, органов военного управления, воинских частей и учреждений, а также руководителям и другим работникам коммерческих и некоммерческих организаций, выполняющим организационно – распорядительные и административно – хозяйственные функции) наряду с другими средствами прокурорского реагирования.

Применению предостережений должна в обязательном порядке предшествовать проверка сведений о готовящихся противоправных деяниях конкретными должностными лицами с истребованием от них письменных объяснений.

Во всех случаях в актах прокурорского надзора за соблюдением прав и свобод человека и гражданина должна быть изложена правовая сущность нарушений с обязательной ссылкой на нормы законодательства, указаны негативные последствия нарушений закона, причины и условия, которые этому способствовали, в необходимых случаях требуется ставить вопрос об их устранении и ответственности виновных лиц.

В приказе Генерального прокурора Российской Федерации от 7 декабря 2007 г. № 195 (в ред. от 21.06.2016) рекомендовано: при выборе форм реагирования на выявленные незаконные правовые акты прокуроры должны руководствоваться тем, что прокурор обязан безотлагательно принести протест на незаконный правовой акт, в случае его необоснованного отклонения – в установленном порядке обратиться с заявлением в суд. При этом обращение прокурора в суд требуется в тех случаях, когда орган, издавший противоречащий закону акт, отказывает прокурору в удовлетворении протеста (п. 4. 2 Приказа).

В соответствии со ст. 39 КАС РФ прокурор вправе обратиться в суд с административным исковым заявлением в защиту прав, свобод и законных интересов граждан, неопределенного круга лиц или интересов

Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований, а также в других случаях, предусмотренных федеральными законами. Административное исковое заявление в защиту прав, свобод и законных интересов гражданина, являющегося субъектом административных и иных публичных правоотношений, может быть подано прокурором только в случае, если гражданин по состоянию здоровья, возрасту, недееспособности и другим уважительным причинам не может сам обратиться в суд.

При этом должна быть соблюдена следующая компетенция (ч. 2 ст. 39 КАС РФ):

• Генеральный прокурор Российской Федерации и заместитель Генерального прокурора Российской Федерации вправе обратиться в Верховный Суд Российской Федерации, верховный суд республики, краевой, областной суд, суд города федерального значения, суд автономной области, суд автономного округа, военный суд, районный суд;

• прокурор субъекта Российской Федерации, заместитель прокурора субъекта Российской Федерации и приравненные к ним прокуроры и их заместители – в верховный суд республики, краевой, областной суд, суд города федерального значения, суд автономной области, суд автономного округа;

• прокурор города, района и приравненные к ним прокуроры – в гарнизонный военный суд, районный суд;

• Главный военный прокурор – в окружной (флотский) военный суд, гарнизонный военный суд.

Прокурор, обратившийся в суд с административным исковым заявлением в защиту нарушенных прав и свобод человека и гражданина, пользуется процессуальными правами и несет процессуальные обязанности административного истца (за исключением права на заключение соглашения о примирении и обязанности по уплате судебных расходов), а также обязанность по уведомлению гражданина или его законного представителя о своем отказе от поданного им в интересах гражданина административного иска (ч. 4 ст. 39 КАС РФ).

В соответствии со ст. 209 КАС РФ в заявлении об оспаривании нормативного правового акта недействующим должны содержаться наименование органа государственной власти, органа местного самоуправления, иного органа, уполномоченной организации, должностного лица, принявших оспариваемый правовой акт; наименование, номер, дата принятия оспариваемого правового акта, источник и дата его опубликования; сведения о том, какие права, свободы и законные интересы лица, обратившегося в суд, нарушены, либо существует угроза их нарушения; наименование и отдельные положения нормативного правового акта, требование о признании оспариваемого нормативного правового акта недействующим с указанием на несоответствие законодательству Российской Федерации всего нормативного правового акта или отдельных его положений. К административному исковому заявлению о признании нормативного правового акта недействующим прилагаются копия оспариваемого нормативного правового акта и другие материалы.

Что касается обращения прокурора в Конституционный Суд РФ, то здесь следует иметь в виду следующее. Конституция РФ содержит перечень субъектов, по запросам которых Конституционный Суд РФ разрешает дела о соответствии Конституции РФ (п. «а» ч. 2 ст. 125), а также наделяет этим правом граждан – по жалобам на нарушение конституционных прав и свобод и суды (ч. 4 ст. 125). Органы прокуратуры в этот перечень не входят. Указанные положения Конституции РФ содержит и ФКЗ «О Конституционном Суде Российской Федерации» (ст. 84, 96, 101).

В то же время в и. 6 ст. 35 ФЗ «О прокуратуре РФ» говорится о том, что Генеральный прокурор РФ вправе обращаться в Конституционный Суд РФ по вопросу нарушения конституционных прав и свобод граждан законом, примененным или подлежащим применению в конкретном деле.

Противоречивость законодательства повлекла неопределенность положения Генерального прокурора РФ по вопросу защиты прав и свобод человека и гражданина и не способствует в полной мере реализации прокуратурой столь важной функции.

При осуществлении надзора за соблюдением прав и свобод человека и гражданина, прокуроры используют такие же правовые средства, что и при осуществлении надзора за соблюдением Конституции РФ и исполнением законов (см. лекцию № 8).

Лекция 10
Прокурорский надзор за исполнением законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность

Оперативно-розыскная деятельность – вид деятельности, осуществляемой гласно и негласно оперативными подразделениями государственных органов, уполномоченных на то настоящим Федеральным законом об ОРД, в пределах их полномочий посредством проведения оперативно-розыскных мероприятий в целях защиты жизни, здоровья, прав и свобод человека и гражданина, собственности, обеспечения безопасности общества и государства от преступных посягательств (ст. 1 Закона об ОРД).

Задачи оперативно-розыскной деятельности — выявление, предупреждение, пресечение и раскрытие преступлений, а также выявление и установление лиц, их подготавливающих, совершающих или совершивших; осуществление розыска лиц, скрывающихся от органов дознания, следствия и суда, уклоняющихся от уголовного наказания, а также розыска без вести пропавших; добывание информации о событиях или действиях (бездействии), создающих угрозу государственной, военной, экономической, информационной или экологической безопасности РФ; установление имущества, подлежащего конфискации (ст. 2 Закона об ОРД).

Кроме того, органы, осуществляющие оперативно-розыскную деятельность, в пределах своих полномочий вправе собирать данные, необходимые для принятия решений: о допуске к сведениям, составляющим государственную тайну; об установлении или о поддержании с лицом отношений сотрудничества при подготовке и проведении оперативно-розыскных мероприятий; о достоверности сведений о законности происхождения денег, ценностей, иного имущества и доходов от них у близких родственников, родственников и близких лиц лица, совершившего террористический акт, при наличии достаточных оснований полагать, что деньги, ценности и иное имущество получены в результате террористической деятельности, но не ранее установленного факта начала участия лица, совершившего террористический акт, в террористической деятельности, и (или) являются доходом от такого имущества и другие.

Органы, осуществляющие оперативно-розыскную деятельность, в пределах своих полномочий проводят оперативно-розыскные мероприятия в целях добывания информации, необходимой для принятия решений по замещению должностей федеральной государственной службы и государственной службы субъектов Российской Федерации, а также муниципальной службы.

Указанные мероприятия проводятся также для проверки соблюдения лицами, замещающими указанные выше должности, ограничений и запретов, установленных ФЗ «О противодействии коррупции», требований о предотвращении или об урегулировании конфликта интересов.

Органы, осуществляющие оперативно-розыскную деятельность, проверяют достоверность и полноту сведений, представляемых гражданином, претендующим на замещение должности судьи.

Органы (должностные лица), осуществляющие оперативно-розыскную деятельность, при проведении оперативно-розыскных мероприятий должны обеспечивать соблюдение прав человека и гражданина на неприкосновенность частной жизни, личную и семейную тайну, неприкосновенность жилища и тайну корреспонденции.

Этими факторами обусловлено выделение надзора за исполнением законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, в самостоятельную отрасль (направление) прокурорского надзора (ст. 29 ФЗ «О прокуратуре»).

Цель прокурорского надзора за исполнением законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, состоит в том, чтобы предупреждать и пресекать возможные нарушения прав и законных интересов физических и юридических лиц со стороны этих органов, принимать меры к восстановлению нарушенных прав и интересов пострадавших, возмещению им причиненного вреда, привлекать к ответственности виновных должностных лиц.

На территории РФ право осуществлять оперативно-розыскную деятельность предоставляется оперативным подразделениям (ст. 13 Закона об ОРД): органов внутренних дел Российской Федерации; органов Федеральной службы безопасности (ФСБ России); Федеральной службы охраны Российской Федерации (ФСР России); Федеральной таможенной службы (ФТС России); Службы внешней разведки Российской Федерации (СВР России); органов внешней разведки Министерства обороны Российской Федерации; федеральной службы исполнения наказаний (ФСИН России).

При осуществлении оперативно-розыскной деятельности проводятся следующие оперативно-розыскные мероприятия: опрос, наведение справок, сбор образцов для сравнительного исследования, проверочная закупка, исследование предметов и документов, наблюдение, отождествление личности, обследование помещений, зданий, сооружений, участков местности и транспортных средств, контроль почтовых отправлений, телеграфных и иных сообщений, прослушивание телефонных переговоров, снятие информации с технических каналов связи, оперативное внедрение, контролируемая поставка, оперативный эксперимент, получение компьютерной информации (ст. 6 Закона об ОРД).

В ходе проведения оперативно-розыскных мероприятий используются информационные системы, видео– и аудиозапись, кино– и фотосъемка, а также другие технические и иные средства, не наносящие ущерба жизни и здоровью людей и не причиняющие вреда окружающей среде.

Закон об ОРД запрещает органам (должностным лицам), осуществляющим оперативно-розыскную деятельность (ст. 5): проводить оперативно-розыскные мероприятия в интересах какой-либо политической партии, общественного и религиозного объединения; принимать негласное участие в работе федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, а также в деятельности зарегистрированных в установленном порядке и незапрещенных политических партий, общественных и религиозных объединений в целях оказания влияния на характер их деятельности; разглашать сведения, которые затрагивают неприкосновенность частной жизни, личную и семейную тайну, честь и доброе имя граждан и которые стали известными в процессе проведения оперативно-розыскных мероприятий, без согласия граждан, за исключением случаев, предусмотренных федеральными законами; подстрекать, склонять, побуждать в прямой или косвенной форме к совершению противоправных действий (провокация); фальсифицировать результаты оперативно-розыскной деятельности.

Предмет прокурорского надзора за исполнением законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, – соблюдение прав и свобод человека и гражданина, установленного порядка разрешения заявлений и сообщений о совершенных и готовящихся преступлениях, выполнения оперативно-розыскных мероприятии, а также законность решении, принимаемых органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность (ст. 29 Закона о прокуратуре).

Вместе с тем в юридической науке предмет надзора по данному направлению прокурорской деятельности понимается шире, чем законность проведения отдельных оперативно-розыскных мероприятий или законность отдельных решений, выносимых органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность. Такую позицию разделяет А. Г. Халиулин, который считает предметом прокурорского надзора оперативно-розыскную деятельность в целом как вид государственной правоприменительной деятельности. Автор определяет ее как вид деятельности, осуществляемой гласно и негласно оперативными подразделениями государственных органов, уполномоченных на то Федеральным законом, в пределах их полномочий посредством проведения оперативно-розыскных мероприятий в целях защиты жизни, здоровья и прав и свобод человека и гражданина, собственности, обеспечения безопасности общества и государства от преступных посягательств[74]74
  Халиулин А. Г. Прокурорский надзор за исполнением законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность: Учебник / Под ред. А.Я. Сухарева. М., 2003. С. 252.


[Закрыть].

Н. И. Костенко конкретизирует и дополняет предмет прокурорского надзора в этой сфере проверками законности решений, принимаемых органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность: о заведении, приостановлении и прекращении дел оперативного учета; о проведении и прекращении конкретных оперативно-розыскных мероприятий; о предоставлении результатов оперативно-розыскных мероприятий органу дознания, следователю, прокурору или в суд; о рассекречивании сведений об использованных силах, средствах, источниках; о методах планах и результатов оперативно-розыскной деятельности, об уничтожении материалов, отражающих результаты оперативно-розыскных мероприятий, проведенных на основании судебного решения[75]75
  Костенко Н.И. Прокурорский надзор: Курс лекций. М.: РАП, 2007. С. 153, 154.


[Закрыть].

Пределы прокурорского надзора за исполнением законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, определяются Законом об оперативно-розыскной деятельности и приказами Генерального прокурора РФ.

Прокурорский надзор за исполнением законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, осуществляют Генеральный прокурор РФ и уполномоченные им прокуроры.

По требованию указанных прокуроров руководители органов, осуществляющих оперативно-розыскную деятельность, представляют им оперативно-служебные документы, включающие в себя дела оперативного учета, материалы о проведении оперативно-розыскных мероприятий с использованием оперативно-технических средств, а также учетно-регистрационную документацию и ведомственные нормативные правовые акты, регламентирующие порядок проведения оперативно-розыскных мероприятий (ст. 21 Закона об ОРД).

Перечень дел оперативного учета и порядок их ведения, а также организация и тактика проведения оперативно-розыскных мероприятий определяются нормативными актами органов, осуществляющих оперативно-розыскную деятельность.

Уполномоченные прокуроры также проверяют соблюдение установленного порядка регистрации дел оперативного учета и других оперативно-служебных материалов, законность постановки и снятия с оперативного и иных видов учета лиц, в отношении которых заводились такие дела, в том числе находящиеся на архивном хранении.

В ходе изучения дел оперативного учета и других оперативно-служебных материалов проверяется наличие в них документов, свидетельствующих об укрытии преступлений, незаконном освобождении от уголовного преследования, фальсификации оснований и условий проведения оперативно-розыскных мероприятий (заявлений граждан, протоколов следственных действий, официальных документов и т. п.).

Прокуроры проверяют законность проведения оперативно-розыскных мероприятий, направленных на сбор данных о достоверности представленных государственным или муниципальным служащим либо гражданином, претендующим на должность судьи, предусмотренных федеральными законами сведений – при наличии запроса, направленного в порядке, установленном Указом Президента РФ от 21 сентября 2009 г. № 1065 «О проверке достоверности и полноты сведений, представляемых гражданами, претендующими на замещение должностей федеральной государственной службы, и федеральными государственными служащими, и соблюдения федеральными государственными служащими требований к служебному поведению» (п. 7 ч. 2 ст. 7).

Особое значение придается проверке законности представления результатов оперативно-розыскной деятельности; наличию полномочий у лиц, осуществляющих оперативно-розыскную деятельность, а также принимающих решения о заведении, продлении сроков, приостановлении и прекращении дел оперативного учета и иных оперативно-служебных материалов, проведении оперативно-розыскных мероприятий, представлении результатов оперативно-розыскной деятельности дознавателю, органу дознания, следователю, прокурору или в суд.

В перечень вопросов, подлежащих выяснению, входит соблюдение определенного законом об оперативно-розыскной деятельности перечня оперативно-розыскных мероприятий, их соответствие целям и задачам оперативно-розыскной деятельности, а также соблюдение требования о недопустимости применения информационных систем, технических средств и веществ, наносящих ущерб жизни и здоровью людей и причиняющих вред окружающей среде. При наличии жалоб граждан проверяется законность привлечения их к содействию на конфиденциальной основе и соблюдение при этом принципа добровольного сотрудничества с органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность.

Сведения о лицах, внедренных в организованные преступные группы, о штатных негласных сотрудниках органов, осуществляющих оперативно-розыскную деятельность, а также о лицах, оказывающих содействие этим органам на конфиденциальной основе, представляются соответствующим прокурорам только с письменного согласия перечисленных лиц, за исключением случаев, требующих их привлечения к уголовной ответственности.

Выясняется законность и обоснованность проведения или прекращения оперативно-розыскных мероприятий, в том числе тех, разрешения на проведение которых даны судом; наличие оснований, соблюдение установленных условий, порядка и сроков их проведения.

В предмет прокурорского надзора не входит проверка законности решения судьи по результатам рассмотрения материалов об ограничении конституционных прав граждан при проведении оперативно-розыскных мероприятий, а также законности и обоснованности возбуждения органом, осуществляющим оперативно-розыскную деятельность, ходатайств о проведении оперативно-розыскных действий по указанным вопросам.

! В ходе надзорных мероприятий в Службе внешней разведки РФ и в органе внешней разведки Министерства обороны РФ уполномоченные прокуроры вправе проверять только те оперативно-служебные документы, которые связаны с обеспечением собственной безопасности указанных органов (п. 5 приказа Генпрокуратуры РФ от 15.02.2011 № 33).

Оперативно-служебные документы об осуществлении органами федеральной службы безопасности оперативно-розыскных мероприятий в рамках контрразведывательной деятельности допускается проверять в порядке надзора только по поступившим в прокуратуру материалам, информации и обращениям граждан, свидетельствующим о нарушениях этими органами законодательства Российской Федерации.

Прокуроры, уполномоченные осуществлять надзор за исполнением законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, обеспечивают защиту сведений, содержащихся в представленных документах и материалах.

При осуществлении своей деятельности по надзору за оперативно-розыскной деятельностью прокурор не должен вмешиваться в процесс планирования, выбора методов и используемых оперативным работником средств (за исключением тех случаев, когда выбраны способы, явно не соответствующие или прямо запрещенные законом). Он проверяет, прежде всего, выполнение задач, перечисленных в ст. 2 Закона об ОРД, и оценивает с точки зрения законности и обоснованности действия по заведению дел оперативного учета, по продлению сроков их ведения и прекращению.