Текст книги "Прокурорская деятельность в Российской Федерации"

Лекция 13
Прокурорский надзор за исполнением законов судебными приставами

В целях обеспечения верховенства закона, единства и укрепления законности, защиты прав и свобод человека и гражданина, а также охраняемых законом интересов общества и государства прокуратура Российской Федерации осуществляет надзор за исполнением законов судебными приставами (п. 2 ст. 1 ФЗ «О прокуратуре РФ»). В соответствии с п. 4 ст. 19 Закона о судебных приставах надзор за исполнением законов при осуществлении судебными приставами своих функций в соответствии с ФЗ «О прокуратуре РФ» осуществляют Генеральный прокурор РФ и подчиненные ему прокуроры.

Появление надзора за исполнением законов судебными приставами связанно с принятием Федеральных законов от 21 июля 1997 г. № 118-ФЗ «О судебных приставах» и Федерального закона от 21 июля 1997 г. № 119-ФЗ «Об исполнительном производстве». В деятельности судебных приставов имели место различные нарушения законодательства об исполнительном производстве, в том числе при возбуждении исполнительного производства, совершении исполнительных действий и применении мер принудительного исполнения реализации арестованного имущества.

В целях укрепления законности в деятельности судебных приставов, обеспечения защиты законных прав и интересов граждан и организаций в сфере исполнительного производства и было введено самостоятельное направление деятельности прокуратуры РФ – надзор за исполнением законов судебными приставами.

Это направление деятельности органов прокуратуры РФ получило нормативное закрепление Федеральным законом от 10.02.1999 г. № 31-ФЗ «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «О прокуратуре РФ».

Правовую основу осуществления прокурорского надзора за исполнением законов судебными приставами составляют: Закон о прокуратуре (п. 2 ст. 1); ФЗ «О судебных приставах»; ФЗ «Об исполнительном производстве»; Указ Президента РФ от 13 октября 2004 г. № 1316 «Вопросы Федеральной службы судебных приставов». При организации прокурорского надзора в данной отрасли следует учитывать указание Генерального прокурора РФ от 12 мая 2009 г. № 155/7 «Об организации прокурорского надзора за исполнением законов судебными приставами», приказ Минюста России от 21 мая 2013 г. № 74 «Об утверждении Типового положения о территориальном органе Федеральной службы судебных приставов». Кроме того, организация деятельности Службы судебных приставов в Конституционном Суде Российской Федерации и Верховном Суде Российской Федерации определяется федеральными конституционными законами об этих судах.

Судебные приставы призваны обеспечить:

• установленный порядок деятельности Конституционного Суда РФ, Верховного Суда РФ, судов общей юрисдикции и арбитражных судов;

• осуществление принудительного исполнения судебных актов, актов других органов и должностных лиц;

• исполнение законодательства об уголовном судопроизводстве по делам, отнесенным уголовно-процессуальным законодательством Российской Федерации к подследственности федерального органа исполнительной власти по обеспечению установленного порядка деятельности судов и исполнению судебных актов и актов других органов (ст. 1 Закона о судебных приставах).

ФЗ «О прокуратуре Российской Федерации» не содержит самостоятельной главы, определяющей предмет надзора за исполнением законов судебными приставами, полномочия прокурора, средства прокурорского реагирования на выявленные нарушения. Отсутствие должного правового регулирования в Законе предмета, пределов и полномочий прокурора при осуществлении надзора за исполнением законов судебными приставами создает определенные сложности при реализации данной отрасли прокурорского надзора, препятствует выработке общей практики его осуществления, снижает его эффективность.

Надзор прокурора за исполнением законов судебными приставами, которые исполняют возложенные на них обязанности в структурных подразделениях Федеральной службы судебных приставов (федеральном органе исполнительной власти), по своему существу есть разновидность прокурорского надзора за исполнением законов федеральными органами исполнительной власти. Надзор прокурора за исполнением законов судебными приставами и по предмету, и по полномочиям прокурора по осуществлению надзора, и по средствам реагирования прокурора на выявленные нарушения закона в деятельности судебных приставов близок к надзору за исполнением законов и законностью правовых актов. Однако с учетом значимости социально-правовой функции, которую призваны осуществлять судебные приставы, законодатель выделил этот вид надзора в самостоятельное направление прокурорского надзора.

Предмет надзора за исполнением законов судебными приставами – исполнение должностными лицами и органами ФССГТ России нормативных правовых актов при исполнении судебных актов, актов других органов и должностных лиц, при осуществлении обеспечения установленного порядка деятельности судов, исполнение уголовно-процессуального законодательства при производстве дознания по делам, отнесенным к подследственности ФССП, а также законность принимаемых ими решений.

Судебные приставы в зависимости от исполняемых ими обязанностей подразделяются на судебных приставов по обеспечению установленного порядка деятельности судов и судебных приставов-исполнителей (ст. 4 Закона о судебных приставах). Функции, полномочия судебных приставов по обеспечению установленного порядка деятельности судов (ст. 11 Закона) и судебных приставов-исполнителей (ст. 12 Закона) отличаются друг от друга. Поэтому и предмет прокурорского надзора за исполнением законов соответствующими судебными приставами имеет особенности:

При определении предмета прокурорского надзора за исполнением законов судебными приставами своих функций необходимо учитывать и его пределы.

ФЗ «О прокуратуре РФ» устанавливает, что прокуратура должна осуществлять надзор за исполнением законов судебными приставами (п. 2 ст. 1). Возникает вопрос, вправе ли прокуроры осуществлять надзор за исполнением подзаконных актов судебными приставами или эта деятельность находится за пределами прокурорского надзора?

По мнению Л. В. Потапова, «прокуратура призвана осуществлять надзор за исполнением законов, но не подзаконных актов, и в силу своего государственно-правового статуса призвана осуществлять надзор за законностью подзаконных правовых актов, но не за их исполнением». Однако существует и иное мнение. Ученые-юристы А. X. Казарина, Ю. В. Винокуров, О. А. Галустьян и другие полагают, что предмет прокурорского надзора включает надзор не только за законностью подзаконных актов, но и за их исполнением[85]85
  Прокурорский надзор в Российской Федерации: Учебник для бакалавров / Под ред. Е. Р. Ергашева. М.: Юрайт, 2011. С. 222, 223.


[Закрыть].

С такой позицией можно согласиться. Судебные приставы в своей деятельности руководствуются Конституцией РФ, ФЗ «О судебных приставах», ФЗ «Об исполнительном производстве», другими федеральными законами, а также принятыми в соответствии с ними иными нормативными правовыми актами (ст. 2 Закона о судебных приставах). В их числе Указ Президента Российской Федерации от 13 октября 2004 г. № 1316 «Вопросы Федеральной службы судебных приставов», постановление Правительства РФ от 21 июля 2008 г. № 550 «Правила возврата должнику исполнительского сбора», приказ Минюста России от 21 мая 2013 г. № 74 «Об утверждении Типового положения о территориальном органе Федеральной службы судебных приставов». Неисполнение судебными приставами этих и иных подзаконных актов снижает уровень законности в установленной сфере деятельности, влечет нарушение прав и законных интересов граждан и организаций. Поэтому представляется необоснованным исключение надзора за исполнением подзаконных актов судебными приставами из предмета прокурорского надзора.

Предмет прокурорского надзора за исполнением законов судебными приставами следует отличать от объекта этого надзора.

Объект надзора – исполнение законов судебными приставами. Возникает вопрос, а деятельность других должностных лиц и органов ФССП по исполнению законов относится к объекту этого надзора?

Судебные приставы являются должностным лицами Федеральной службы судебных приставов РФ. Возглавляет ФССП директор службы – главный судебный пристав РФ. Он осуществляет: руководство деятельностью ФССП; контроль принудительного исполнения судебных актов, актов других органов и должностных лиц; контроль за обеспечением установленного порядка деятельности судов и охраны зданий, помещений судов, определяет порядок организации деятельности судебных приставов в этой области.

При осуществлении контроля принудительного исполнения судебных актов, актов других органов и должностных лиц в случаях необходимости совершает отдельные исполнительные действия, издает приказы, указания, распоряжения по вопросам организации деятельности ФССП, имеет право отменить или изменить решение должностного лица ФССП (ст. 8 Закона о судебных приставах).

Территориальный орган ФССП по соответствующему субъекту РФ возглавляет руководитель – главный судебный пристав субъекта РФ, который имеет соответствующие полномочия по руководству деятельностью территориального органа Службы судебных приставов субъекта РФ (ст. 9 Закона судебных приставах).

Структурные подразделения ФССП возглавляют старшие судебные приставы, которые организуют работу подразделений судебных приставов, обеспечивают принятие мер по своевременному и полному исполнению судебными приставами-исполнителями судебных актов, актов других органов и должностных лиц, организуют и контролируют деятельность находящихся в их подчинении судебных приставов по обеспечению установленного порядка деятельности судов, издают указания и распоряжения по вопросам организации деятельности подразделений судебных приставов.

В своей деятельности эти должностные лица ФССП, как и судебные приставы, должны руководствоваться законодательством об исполнительном производстве и принятыми в соответствии с ним нормативными правовыми актами.

С учетом изложенного, представляется, что более точно говорить о прокурорском надзоре за исполнением законов и законностью нормативных актов должностными лицами и органами Федеральной службы судебных приставов.

Основные заданы органов прокуратуры по надзору за исполнением законов судебными приставами (п. 2 ст. 1 ФЗ «О прокуратуре РФ»): обеспечение верховенства закона, единства и укрепления законности в деятельности судебных приставов, защита прав и свобод человека и гражданина, а также охраняемых законом интересов общества и государства; своевременное, полное выявление, устранение и пресечение нарушений законодательства в деятельности судебных приставов, реальное восстановление нарушенных прав, привлечение виновных лиц к ответственности, установленной законом; соблюдение законности судебными приставами при принятии мер по обеспечению установленного порядка деятельности судов и осуществлении властных полномочий в процессе принудительного исполнения решений судов и иных органов, а также защита прав и интересов физических и юридических лиц, вовлеченных в сферу исполнительного производства; мерами прокурорского реагирования добиваться неукоснительного соблюдения судебными приставами-исполнителями требований действующего законодательства об исполнительном производстве.

Закон о судебных приставах устанавливает, что надзор за исполнением законов при осуществлении судебными приставами своих функций в соответствии с Федеральным законом «О прокуратуре Российской Федерации» осуществляют Генеральный прокурор Российской Федерации и подчиненные ему прокуроры (п. 4 ст. 19).

В соответствии с Указанием Генерального прокурора от 12 мая 2009 г. № 155/7 «Об организации прокурорского надзора за исполнением законов судебными приставами», осуществление прокурорского надзора за исполнением законодательства, регламентирующего деятельность судебных приставов, возложено на Заместителей Генерального прокурора Российской Федерации, начальников главных управлений и управлений Генеральной прокуратуры Российской Федерации, прокуроров субъектов Российской Федерации, городов, районов и иных территориальных прокуроров.

Надзор за исполнением законов судебными приставами организационно реализуется в рамах прокурорского надзора за исполнением законов и законностью правовых актов и прокурорского надзора за исполнением законов органами дознания, предварительного следствия и оперативно-розыскной деятельностью. С учетом этого, прокурорский надзор за исполнением законодательства, регламентирующего деятельность судебных приставов, распределен между структурными подразделениями прокуратур, осуществляющими соответствующее направление надзора.

Надзор в части соблюдения законов при осуществлении судебными приставами своих функций по обеспечению установленного порядка деятельности судов и исполнению судебных актов, актов других органов и должностных лиц возложен в Генеральной прокуратуре РФ на Главное управление по надзору за исполнением федерального законодательства и соответствующие структурные подразделения органов прокуратуры в субъектах федерации.

Надзор за рассмотрением заявлений и сообщений о совершенных или подготавливаемых судебными приставами преступлениях, а также расследование таких преступлений в части соблюдения законов в ходе предварительного следствия возложен в Генеральной прокуратуре на Главное управление по надзору за следствием и соответствующие структурные подразделения органов прокуратуры в субъектах федерации.

Надзор за производством дознания и оперативно-розыскной деятельностью в части соблюдения судебными приставами-дознавателями уголовно-процессуального законодательства в ходе дознания по уголовным делам возложен в Генеральной прокуратуре на Управление по надзору за производством дознания и оперативно-розыскной деятельностью и соответствующие структурные подразделениям органов прокуратуры в субъектах федерации.

При осуществлении надзора за исполнением законов судебными приставами прокуроры обладают полномочиями, предоставленными им в рамках надзора за исполнением закона и законности нормативных актов.

В целях выявления нарушений закона в деятельности судебных приставов прокуроры вправе проводить прокурорские проверки.

Прокурорская проверка деятельности судебных приставов – обследование поднадзорных органам прокуратуры субъектов (должностных лиц и органов ФССП) в целях выявления в их деятельности нарушений законодательства об исполнительном производстве.

Проверки проводятся по сигналам (заявлениям, сообщениям, жалобам, сведениям, полученным из средств массовой информации) и по инициативе самих прокуроров.

Проверки могут быть:

Прокурорские проверки деятельности судебных приставов подразделяются на целевые и широкие. Целевые проверки проводятся по обследованию отдельных направлений деятельности судебных приставов в связи с нарушением ими законодательства об исполнительном производстве, например, соблюдение судебными приставами-исполнителями сроков возбуждения исполнительных производств и совершения исполнительных действий, соблюдение сроков реализации арестованного имущества, соблюдение правил оценки имущества должника, законность действия судебного пристава-исполнителя по отсрочке или рассрочке исполнения судебных актов и актов других органов, порядка приостановления, прекращения и окончания исполнительного производства.

Такие проверки проводятся и в связи с поступлением сведений о превышении полномочий судебными приставами по обеспечению установленного порядка деятельности судов, в особенности при применении ими физической силы, специальных средств и огнестрельного оружия.

Широкие проверки охватывают комплексное обследование деятельности поднадзорных органам прокуратуры подразделений ФССП в целях выявления в их деятельности нарушений исполнительного законодательства.

В ходе таких проверок прокуроры знакомятся с реестром дел, ведущимся в службе судебных приставов, истребуют и изучают журналы регистрации входящей и исходящей корреспонденции; журнал учета исполнительных производств; собственно исполнительные производства; журнал учета материалов по взысканию сумм временных пособий на несовершеннолетних детей, выплаченных в период розыска их родителей; журнал учета штрафов, налагаемых приставом-исполнителем в стадии исполнения судебных решений; книгу учета депозитных сумм подразделения судебных приставов; книгу о выплате премиального вознаграждения судебным приставам-исполнителям; журнал регистрации жалоб и заявлений; собственно жалобы и заявления и переписку по ним; отчетно-статистические документы.

В ходе поведения проверки прокурор вправе:

(1) по предъявлении служебного удостоверения беспрепятственно входить на территории и в помещения органов ФССП;

(2) иметь доступ к документам и материалам исполнительных производств, запрашивать для ознакомления в прокуратуру материалы оконченных исполнительных производств (ч. 1 ст. 22 ФЗ «О прокуратуре РФ»).

При осуществлении прокурорского надзора, в частности, при проверке жалоб на неправомерные действия (бездействие) судебных приставов-исполнителей, изучение прокурорами неоконченных исполнительных производств допускается только в подразделениях службы судебных приставов по месту их нахождения без изъятия и истребования их в прокуратуру.

Это требование обусловлено необходимостью недопущения воспрепятствования каким-либо образом осуществлению должностными лицами отделов судебных приставов возложенных на них обязанностей по своевременному принудительному исполнению требований исполнительных документов в целях защиты нарушенных прав, свобод и законных интересов граждан, организаций и государства[86]86
  См.: Указание Генерального прокурора РФ от 12 мая 2009 г. № 155/7 «Об организации прокурорского надзора за исполнением законов судебными приставами».


[Закрыть].

Саратовский областной суд признал незаконными действия прокурора Татищенского района Саратовской области, который в ходе проверки исполнения законодательства об исполнительном производстве в Татищенском районном отделе судебных приставов УФССП России по Саратовской области изъял исполнительные производства, находящиеся у судебного пристава-исполнителя, а также исполнительные документы, поступившие в отдел. При этом суд в своем определении отметил, что такие действия прокурора создают препятствия для исполнения требований исполнительных документов и создают условия для утраты исполнительных производств[87]87
  См.: Кассационное определение судебной коллегии по гражданским делам Саратовского областного суда от 2 декабря 2010 г. по делу № 33—5962/10.


[Закрыть].

(3) требовать от судебных приставов и других должностных лиц службы судебных приставов представления необходимых документов, материалов, статистических и иных сведений, необходимых для проведения проверки;

(4) вызывать должностных лиц службы судебных приставов и граждан для объяснений по поводу нарушений законов.

Законодательство о прокуратуре РФ обязывает прокуроров не только выявлять нарушения закона судебными приставами, устанавливать причины и условия, способствующие совершению выявленных нарушений, но и применять исчерпывающие меры прокурорского реагирования на выявленные нарушения в деятельности судебных приставов.

Правовые средства реагирования на выявленные нарушения в деятельности судебных приставов – «предусмотренные законодательством и совершаемые в установленном законом порядке действия прокурора по устранению выявленных нарушений законности, причин и условий, им способствующих, в сфере исполнительного производства»[88]88
  Прокурорский надзор в Российской Федерации: Учебник / Под ред. Е. Р. Ергашева. С. 315.


[Закрыть].

В целях восстановления нарушенных прав граждан прокуроры должны применять исчерпывающие меры прокурорского реагирования, как к судебным приставам-исполнителям, так и к лицам, не исполняющим их законные требования, препятствующим реализации судебных решений[89]89
  См.: Указание Генерального прокурора РФ от 12.05.2009 № 155/7 «Об организации прокурорского надзора за исполнением законов судебными приставами».


[Закрыть].

Меры прокурорского реагирования на нарушения закона судебными приставами многочисленны и обусловлены характером правонарушения и видами ответственности за их совершение. Особе место среди этих мер занимают акты прокурорского реагирования.

В соответствии Законом о прокуратуре при осуществлении прокурорского надзора за исполнением законов прокурор или его заместитель вправе применять следующие акты прокурорского реагирования: протест прокурора (ст. 23); представление прокурора (ст. 24); постановление прокурора о возбуждении административного производства (ст. 25); предостережение о недопустимости нарушения закона (ст. 25.1).

Поскольку надзор за исполнением законов судебными приставами организационно реализуется в рамах прокурорского надзора за исполнением законов и законностью правовых актов, постольку прокуроры вправе применять указанные акты прокурорского реагирования и при осуществлении прокурорского надзора за исполнением законов судебными приставами.

При выявлении правового акта должностного лица службы судебных приставов, противоречащего закону, прокурор или его заместитель приносит протест, по своему усмотрению, лицу, издавшему такой акт либо вышестоящему должностному лицу

Протест подлежит обязательному рассмотрению не позднее чем в десятидневный срок с момента его поступления. При исключительных обстоятельствах, требующих немедленного устранения нарушения закона, прокурор вправе установить сокращенный срок рассмотрения протеста. О результатах рассмотрения протеста незамедлительно сообщается прокурору в письменной форме.

В случае неисполнения законных требований, содержащихся в протестах прокуроров, прокуроры вправе обратиться в суды общей юрисдикции и арбитражные суды с заявлениями о признании незаконными решений и действий (бездействия) судебных приставов-исполнителей и возмещении причинённого ими ущерба (ст. 45 ГПК РФ, ст. 52 АПК РФ, ст. 39 КАС РФ, 25.11 КоАП РФ).

При выявлении в действиях (бездействии) судебных приставов нарушений закона прокурор или его заместитель выносят представление об устранении нарушений закона и направляют его вышестоящему должностному лицу службы судебных приставов, которое полномочно устранить допущенные нарушения. Так, если нарушения закона допущены судебным приставом районного звена, то представление об их устранении направляется на имя старшего судебного пристава, возглавляющего районное подразделение судебных приставов. Если нарушения закона допущены старшим судебным приставом, то представление прокурором вносится в основном главному судебному приставу субъекта федерации с изложением требований об устранении выявленных правонарушений.

В некоторых случаях, с учетом конкретной ситуации, возможно внесение представления в адрес руководителей органов юстиции, так как в соответствии со ст. 7 ФЗ «О судебных приставах» Министерство юстиции и его органы РФ осуществляет координацию и контроль деятельности находящейся в его ведении ФССП и, следовательно, правомочны устранить допущенные ими правонарушения.

В случае если в действиях судебного пристава есть состав административного правонарушения (например, невыполнение законных требований прокурора ст. 17.7 КоАП РФ), прокурор выносит мотивированное постановление о возбуждении производства об административном правонарушении в соответствии с КоАП РФ.

По фактам выявленных прокурором нарушений уголовного законодательства судебными приставами (злоупотребление должностными полномочиями, получение взятки, служебный подлог и т. д.) прокурор выносит мотивированное постановление о направлении соответствующих материалов в следственный орган или орган дознания службы судебных приставов для решения вопроса об уголовном преследовании (п. 2 ч. 2 ст. 37 УПК РФ).

В целях предупреждения правонарушений и при наличии сведений о готовящихся противоправных деяниях прокурор или его заместитель направляет в письменной форме должностным лицам ФССП России предостережение о недопустимости нарушения закона (ст. 25.1 Закона о прокуратуре). В случае неисполнения требований, изложенных в указанном предостережении, должностное лицо системы ФССП России, которому оно было объявлено, может быть привлечено к ответственности в установленном законом порядке.