Текст книги "Прокурорская деятельность в Российской Федерации"

Организация прокурорского надзора за исполнением законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, включает: определение круга субъектов, осуществляющих эту функцию прокуратуры; планирование работы структурных подразделений органов прокуратуры, определение методики проведения надзора, применения правовых средств по надзору за исполнением законов органами, осуществляющими ОРД, анализ состояния законности в сфере оперативно-розыскной деятельности.

Работа по организации прокурорского надзора за исполнением законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, проводится в соответствии с ФЗ «Об оперативно-розыскной деятельности» и Приказом Генерального прокурора РФ от 15 февраля 2011 г. № 33 «Об организации прокурорского надзора за исполнением Федерального закона «Об оперативно-розыскной деятельности». Этим приказом Генерального прокурора утверждены две инструкции: Инструкция о порядке составления и представления отчета о работе прокурора по надзору за исполнением законов при осуществлении ОРД и Инструкция об организации делопроизводства в органах прокуратуры по документам органов, осуществляющих оперативно-розыскную деятельность.

Персональную ответственность за организацию надзора за исполнением ФЗ «Об оперативно-розыскной деятельности» несут первый заместитель и заместители Генерального прокурора РФ, заместитель Генерального прокурора РФ – Главный военный прокурор, прокуроры субъектов Российской Федерации, приравненные к ним военные прокуроры и прокуроры иных специализированных прокуратур. Эти лица наделяются полномочиями по надзору за исполнением ФЗ «Об оперативно-розыскной деятельности» и назначают от имени Генерального прокурора РФ уполномоченных прокуроров из числа подчиненных работников (п. 2 Приказа).

Руководители прокуратур приказами определяют лиц, ответственных за ведение делопроизводства по документам оперативно-розыскной деятельности, которые должны иметь при осуществлении оперативно-розыскной деятельности допуск к совершенно секретным сведениям или сведениям особой важности.

Копию приказа руководителя прокуратуры с перечнем уполномоченных прокуроров и лиц, ответственных за ведение делопроизводства по документам оперативно-розыскной деятельности, направляются для сведения руководителям органов, осуществляющих оперативно-розыскную деятельность, а также руководителю вышестоящей прокуратуры.

Деятельность прокуроров при организации и осуществлении надзора за исполнением законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, должна быть направлена на обеспечение соблюдения прав и свобод человека и гражданина, законности при решении задач оперативно-розыскной деятельности, в том числе по выявлению, предупреждению, пресечению и раскрытию преступлений, выявлению и установлению лиц, их подготавливающих, совершающих или совершивших, осуществлению розыска лиц, скрывающихся от органов дознания, следствия и суда, уклоняющихся от уголовного наказания, без вести пропавших; по добыванию информации о событиях или действиях (бездействии), создающих угрозу государственной, военной, экономической, информационной или экологической безопасности Российской Федерации; по установлению имущества, подлежащего конфискации.

Генеральный прокурор РФ требует от начальников управлений Генеральной прокуратуры РФ и Главной военной прокуратуры, к компетенции которых отнесен надзор за оперативно-розыскной деятельностью, прокуроров субъектов Российской Федерации, городов и районов, других территориальных, приравненных к ним военным прокурорам и прокурорам иных специализированных прокуратур обеспечить контроль за организацией надзора за оперативно-розыскной деятельностью, составление отчета о работе по надзору за оперативно-розыскной деятельностью, систематически анализировать материалы проверок и оказывать подчиненным прокурорам необходимую помощь, регулярно организовывать проверки делопроизводства, учета и сохранности документов надзора за оперативно-розыскной деятельностью в подразделениях и органах прокуратуры (п. 14 Приказа Генерального прокурора от 15.02.2011 № 33).

Состояние законности при осуществлении оперативно-розыскной деятельности поднадзорными органами и результаты надзора в данной сфере обобщаются структурными подразделениями Генеральной прокуратуры РФ и Главной военной прокуратуры, к компетенции которых отнесены организация и контроль работы прокуратур субъектов РФ, приравненных к ним военных и иных специализированных прокуратур, по надзору за исполнением законов при осуществлении оперативно-розыскной деятельности, не реже одного раза в полугодие, составляются аналитические справки, которые представляются курирующим заместителям Генерального прокурора РФ.

В Генеральной прокуратуре РФ функции по организации и контролю работы прокуратур субъектов Российской Федерации, приравненных к ним иных территориальных специализированных прокуратур по надзору за исполнением законов при осуществлении оперативно-розыскной деятельности возлагаются на управление по надзору за производством дознания и оперативно-розыскной деятельностью, управление по надзору за исполнением законов о федеральной безопасности, межнациональных отношениях, противодействии экстремизму и терроризму, управление по надзору за исполнением законов на транспорте и в таможенной сфере, управления Генеральной прокуратуры Российской Федерации в федеральных округах в пределах своей компетенции.

В прокуратурах субъектов Российской Федерации и иных приравненных к ним территориальных специализированных прокуратурах функции по организации и контролю работы подчиненных прокуратур по надзору за исполнением законов при осуществлении оперативно-розыскной деятельности возлагаются на соответствующие структурные подразделения соответствующим приказом.

В органах военной прокуратуры возложение на структурные подразделения функции по организации и контролю деятельности подчиненных военных прокуратур по надзору за исполнением законов при осуществлении оперативно-розыскной деятельности определяется Главным военным прокурором.

Полномочия прокурора по надзору за исполнением закона органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, устанавливаются федеральными законами.

В статье 21 ФЗ «Об оперативно-розыскной деятельности» указывается: прокурорский надзор за исполнением настоящего Федерального закона осуществляют Генеральный прокурор РФ и уполномоченные им прокуроры. По требованию прокуроров руководители органов, осуществляющих оперативно-розыскную деятельность, представляют им оперативно-служебные документы, включающие в себя дела оперативного учета, материалы о проведении оперативно-розыскных мероприятий с использованием оперативно-технических средств, а также учетно-регистрационную документацию и ведомственные нормативные правовые акты, регламентирующие порядок проведения оперативно-розыскных мероприятий.

Органы, осуществляющие оперативно-розыскную деятельность, относятся к органам дознания (ст. 40 УПК РФ). Поэтому прокурор при осуществлении надзора за органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, в части исполнения ими процессуального закона пользуется полномочиями, закрепленными в ст. 37 УПК РФ.

Конкретные полномочия прокурора по надзору за исполнением законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, определяются в приказах и указаниях Генерального прокурора РФ[76]76
  См.: например, Приказ Генерального прокурора РФ от 15.02.2011 г. № 33 (в ред. от 20.01.2017) «Об организации прокурорского надзора за исполнением Федерального закона «Об оперативно-розыскной деятельности».


[Закрыть].

Для выявления нарушений законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, прокуроры используют прокурорские проверки.

Поводы к проведению проверки исполнения законов органами при осуществлении оперативно-розыскной деятельности: а) обращения граждан, юридических и должностных лиц; б) результаты изучения материалов уголовных дел о нераскрытых преступлениях или при поступлении информации о ненадлежащем исполнении поручения следователя, руководителя следственного органа, дознавателя, органа дознания по уголовным делам и материалам, проверки сообщения о преступлении или решения суда по уголовным делам, находящимся в их производстве, а также в связи с ненадлежащим исполнением требований уполномоченного прокурора;

в) планы работ прокуратур и указания вышестоящего уполномоченного прокурора;

г) другие случаи, с учетом состояния законности в этой сфере деятельности и отсутствия положительных результатов в работе по выявлению подготавливаемых, совершаемых или совершенных преступлений, при раскрытии преступлений, розыске обвиняемых или подозреваемых по уголовным делам и лиц, без вести пропавших.

Проверки по обращениям о нарушениях ФЗ «Об оперативно-розыскной деятельности», допущенных должностными лицами органов, осуществляющих оперативно-розыскную деятельность, при исполнении поручения следователя, руководителя следственного органа, органа дознания, начальника подразделения дознания, дознавателя по уголовным делам и материалам проверки сообщений о преступлении и решения суда по уголовным делам, находящимся в их производстве, проводятся уполномоченным прокурорам той прокуратуры, которой осуществлялся надзор за процессуальной деятельностью на досудебной стадии уголовного судопроизводства (п. 5 Приказа Генерального прокурора от 15.02.2011 г. № 33).

В ходе проведения проверок прокурор обладает следующими полномочиями: а) знакомиться с представленными подлинными оперативно-служебными документами, включающими в себя дела оперативного учета, материалы о проведении оперативно-розыскных мероприятий с использованием оперативно-технических средств, а также учетно-регистрационную документацию и ведомственные нормативные правовые акты, регламентирующие порядок проведения оперативно-розыскных мероприятий; б) получать письменные объяснения от должностных лиц органов, осуществляющих оперативно-розыскную деятельность, по поводу выявленных нарушений закона.

По результатам проведения проверок, а также при восстановлении нарушенных прав и свобод граждан и устранении иных нарушений закона, допущенных должностными лицами органов, осуществляющих оперативно-розыскную деятельность, прокурор обязан: требовать устранения нарушений закона, выявленных по делам оперативного учета и иным оперативно-служебным материалам; опротестовывать противоречащие закону нормативные правовые акты органов, осуществляющих оперативно-розыскную деятельность, а также постановления и иные решения должностных лиц указанных органов; по фактам выявленных нарушений уголовного законодательства в соответствии с установленными уголовно-процессуальным законом полномочиями выносить мотивированное постановление либо требовать от уполномоченного органа передачи результатов оперативно-розыскной деятельности в следственный орган или орган дознания для решения вопроса об уголовном преследовании; вносить представления об устранении нарушений закона, допущенных должностными лицами органов, осуществляющих оперативно-розыскную деятельность (п. 9 приказа Генерального прокурора от 15.02.2011 г. № 33).

Уполномоченные прокуроры должны пресекать нарушения прав и законных интересов физических и юридических лиц при осуществлении оперативно-розыскной деятельности, принимать своевременные меры к их восстановлению, возмещению причиненного вреда и (при наличии оснований) привлечению виновных должностных лиц к установленной законом ответственности.

! Случаи незаконного отказа от выполнения требований уполномоченного прокурора в зависимости от обстоятельств рассматриваются как воспрепятствование его законной деятельности и при наличии оснований в подобных случаях принимаются меры для привлечения виновных должностных лиц к предусмотренной законом ответственности.

Руководители прокуратур и уполномоченные прокуроры должны обеспечить защиту от разглашения сведений, содержащихся в представленных документах и материалах об оперативно-розыскной деятельности поднадзорных органов.

На уполномоченных прокуроров возложена персональная ответственность за соблюдение установленных ограничений по ознакомлению со сведениями, составляющими государственную тайну.

Лекция 11
Прокурорский надзор за исполнением законов органами дознания и предварительного следствия

Прокурорский надзор за исполнением законов органами дознания и предварительного следствия является одной из важнейших функций прокуратуры (п. 2 ст. 1 ФЗ «О прокуратуре»).

Прокурорский надзор за исполнением законов органами дознания и предварительного следствия – урегулированная нормами права прокурорская деятельность на досудебных стадиях уголовного процесса, направленная на защиту прав и свобод человека и гражданина, обеспечение законности при осуществлении ими уголовного преследования.

Досудебное производство — уголовное судопроизводство, осуществляемое органами предварительного следствия и дознания с момента получения сообщения о преступлении до направления прокурором уголовного дела в суд для рассмотрения его по существу.

Прокурорский надзор за исполнением законов органами дознания и предварительного следствия способствует своевременному и полному раскрытию преступления, всестороннему и объективному расследованию обстоятельств уголовного дела, а также вынесению судом обоснованного и справедливого приговора в разумные сроки.

Правовую основу надзора за исполнением законов органами, осуществляющими дознание и предварительное следствие, составляют: Конституция

Российской Федерации; ФЗ «О прокуратуре РФ»; Уголовно-процессуальный кодекс РФ; приказы Генерального прокурора РФ (от 27 ноября 2007 г. № 189 «Об организации прокурорского надзора за соблюдением конституционных прав граждан в уголовном судопроизводстве»; от 5 сентября 2011 г. № 277 «Об организации прокурорского надзора за исполнением законов при приеме, регистрации и разрешении сообщений о преступлениях в органах дознания и предварительного следствия»; от 28.12.2016 г. № 826 «Об организации прокурорского надзора за процессуальной деятельностью органов предварительного следствия»; от 26.01.2017 г. № 33 «Об организации прокурорского надзора за процессуальной деятельностью органов дознания» и другие).

Предмет прокурорского надзора за исполнением законов органами, осуществляющими дознание и предварительное следствие_у — соблюдение прав и свобод человека и гражданина, установленного порядка разрешения органами дознания и предварительного следствия заявлений и сообщений о совершенных и готовящихся преступлениях, проведения расследования, а также законность решений, принимаемых органами дознания и предварительного следствия (ст. 29 ФЗ «О прокуратуре»).

Прокуратура обеспечивает на всех стадиях досудебного производства действенный надзор за соблюдением гарантированных Конституцией РФ прав и свобод граждан, своевременное предупреждение, выявление и пресечение нарушений законности, безотлагательное принятие мер, направленных на восстановление нарушенных прав, привлечение к ответственности виновных. Осуществляя надзор за законностью действий и решений органов предварительного следствия и дознания, особое внимание прокуроры уделяют правовому и фактическому положению потерпевших.

Об актуальности названного предмета надзорной деятельности свидетельствует тот факт, что ежегодно прокуроры выявляют сотни тысяч нарушений законов в деятельности органов дознания и предварительного следствия в сфере расследования преступлений. Так, в 2015 г. прокуроры выявили 3 732360 различных нарушений законов, в связи с которыми отменено 2 516501 необоснованное постановление органов дознания и следователей об отказе в возбуждении уголовных дел и 19256 постановлений о возбуждении уголовных дел. За допущенные нарушения закона при производстве дознания и предварительного следствия по представлениям прокуроров привлечены к дисциплинарной ответственности 145269 сотрудников и должностных лиц указанных органов[77]77
  Статистические данные Генпрокуратуры РФ об основных показателях деятельности органов прокуратуры РФ за январь-декабрь 2015 г. от 18.02.2016 г. // genproc.gov.ru/


[Закрыть].

Объект прокурорского надзора за исполнением законов на досудебных стадиях уголовного судопроизводства — процессуальная деятельность должностных лиц органов, осуществляющих предварительное следствие и дознание, независимо от их ведомственной принадлежности.

Предварительное следствие производится следователями: Следственного комитета РФ; органов внутренних дел РФ; органов Федеральной службы безопасности РФ (ч. 2 ст. 151 УПК РФ).

Должностные лица органов, осуществляющих предварительное следствие:

• руководитель следственного органа – лицо, возглавляемое соответствующее следственное подразделение, а также его заместитель (п. 38.1 ст. 5 УПК РФ);

• следователь – лицо, уполномоченное осуществлять предварительное следствие по уголовному делу, а также иные полномочия, предусмотренные УПК РФ (п. 41 ст. 5 УПК РФ);

• следователь-криминалист – лицо, уполномоченное осуществлять предварительное следствие по уголовному делу, а также участвовать по поручению руководителя следственного органа в производстве отдельных следственных и иных процессуальных действий или производить отдельные следственные и иные процессуальные действия без принятия уголовного дела к своему производству (п. 40.1 ст. 5 УПК РФ).

Дознание — форма досудебного расследования преступлений по уголовному делу, по которому производство предварительного следствия необязательно. Производство дознания возлагается на дознавателя – должностное лицо органа дознания, правомочное либо уполномоченное начальником органа дознания осуществлять предварительное расследование в форме дознания, а также иные полномочия, предусмотренные Уголовно-процессуальным кодексом РФ.

Органы дознания (ст. 40 УПК РФ): 1) органы внутренних дел Российской Федерации и входящие в их состав территориальные, в том числе линейные, управления (отделы, отделения, пункты) полиции, а также иные органы исполнительной власти, наделенные в соответствии с федеральным законом полномочиями по осуществлению оперативно-розыскной деятельности; 2) органы Федеральной службы судебных приставов; 3) начальники органов военной полиции Вооруженных Сил Российской Федерации, командиры воинских частей, соединений, начальники военных учреждений и гарнизонов; 4) органы государственного пожарного надзора Федеральной противопожарной службы.

Должностные лица органов дознания: начальник органа дознания (п. 17 ст. 5 УПК РФ), начальник подразделения дознания (п. 17.1 УПК РФ) и дознаватель (п. 7 ст. 5 УПК РФ).

Задачи прокурорского надзора за исполнением законов органами дознания и предварительного следствия сформулированы в приказах Генерального прокурора РФ: от 26.01.2017 г. № 33 «Об организации прокурорского надзора за процессуальной деятельностью органов дознания»; от 28 декабря 2016 г. № 826 «Об организации прокурорского надзора за процессуальной деятельностью органов предварительного следствия».

Генеральный прокурор РФ требует от подчиненных ему прокуроров обеспечить качественный и эффективный надзор за исполнением законов органами предварительного следствия и дознания независимо от их ведомственной принадлежности в соответствии с полномочиями, предусмотренными ФЗ «О прокуратуре РФ» и Уголовно-процессуальным кодексом Российской Федерации.

Приоритетным направлением прокурорской деятельности в этой сфере считается защита прав и законных интересов лиц и организаций, потерпевших от преступлений, а равно защита личности от незаконного и необоснованного обвинения, осуждения (п. 1.2 приказа Генерального прокурора от 29 декабря 2016 г. № 826).

Важнейшая задача прокурорского надзора — осуществлять своевременное предупреждение, выявление и устранение нарушений законов в деятельности органов дознания и предварительного следствия, защиту прав и законных интересов лиц, пострадавших от преступлений; пресекать незаконные действия (бездействие) и решения должностных лиц названных органов, препятствующие доступу пострадавших от преступлений к уголовному судопроизводству.

Прокуроры должны обеспечить проверку законности и обоснованности всех процессуальных решений со стадии поступления сообщения и иной информации о преступлениях, законности решений об отказе в возбуждении уголовного дела и его возбуждении, соблюдение установленных УПК РФ сроков расследования и процессуального закона при поиске, собирании, закреплении и использовании доказательств, задержании подозреваемых, предъявлении обвинения, при окончании предварительного следствия и дознания.

Выявляя нарушения порядка приема, регистрации и разрешения сообщений о преступлениях, прокуроры обязаны добиваться их устранения, а при обнаружении признаков должностного правонарушения принимать меры к привлечению виновных лиц к ответственности, в том числе уголовной.

Проверяя законность и обоснованность постановлений об отказе в возбуждении уголовного дела, прокуроры должны изучать материалы проверок сообщений о преступлениях, обращать внимание на объективность и полноту их проведения, а по фактам укрытия преступлений от учета при наличии достаточных данных, указывающих на признаки преступления, выносить мотивированные постановления о направлении в органы предварительного расследования соответствующих материалов для решения вопроса об уголовном преследовании виновных лиц.

При установлении неоднократных фактов игнорирования законных требований прокурора следует принимать исчерпывающие меры по привлечению виновных должностных лиц к дисциплинарной ответственности, добиваться вынесения законного и обоснованного процессуального решения по каждому сообщению о преступлении.

К важным задачам прокуроров относится своевременное реагирование на необоснованное и незаконное применение к подозреваемым и обвиняемым мер процессуального принуждения. В ходе проверок им следует обращать внимание на соблюдение установленного законом порядка задержания, соответствие сведений, изложенных в протоколе, материалам уголовного дела. При выявлении нарушений безотлагательно принимать меры к их устранению, пресечению случаев задержания лиц, подозреваемых в совершении преступлений, на основании протоколов об административных правонарушениях. Прокуроры должны незамедлительно рассматривать жалобы на незаконность задержания и нарушения прав задержанных. В случаях обнаружения лиц, незаконно задержанных или лишенных свободы, незаконно помещенных в медицинский или психиатрический стационар либо содержащихся под стражей свыше срока, определенного уголовно-процессуальным законом, они должны в полной мере использовать полномочия, предусмотренные ч. 2 ст. 10 УПК РФ, по немедленному их освобождению.

Прокуроры должны решительно пресекать проявления предвзятости, тенденциозного подхода при проведении предварительного следствия и дознания, с тем чтобы из практики работы правоохранительных органов были полностью исключены факты необоснованных задержаний и незаконного привлечения граждан к уголовной ответственности. Каждый такой случай должен расцениваться как чрезвычайное происшествие, и по нему должна проводиться тщательная проверка с принципиальными и строгими выводами.

При поступлении заявлений о применении незаконных методов расследования, сопряженных с применением насилия, а равно иных обращений, содержащих достаточные данные, указывающие на признаки преступления, прокурор обязан незамедлительно направлять их в соответствующие следственные подразделения для проведения проверки; установив в ходе осуществления надзора достаточные данные, указывающие на признаки преступления в действиях должностных лиц, выносить мотивированное постановление о направлении материалов в органы Следственного комитета РФ для решения вопроса об уголовном преследовании.

При принятии решения по уголовному делу, поступившему с обвинительным заключением (обвинительным актом), в задачу прокурора входит проверка соответствия выводов следователя и дознавателя установленным в ходе расследования обстоятельствам дела, правильность квалификации содеянного, соблюдение уголовно-процессуальных норм при производстве следственных и иных процессуальных действий и подготовке процессуальных документов.