Текст книги "Прокурорская деятельность в Российской Федерации"

Лекция 5
Управление прокурорской деятельностью

Реализация задач и достижение целей прокурорской деятельности зависит от четкой работы всей прокурорской системы и каждой прокуратуры в отдельности, что требует научно обоснованного подхода к организации управления.

Управление прокурорской деятельности – многогранный, сознательный и целенаправленный процесс воздействия вышестоящих органов прокуратуры и прокуроров в соответствии с их компетенцией на подчиненных им работников в целях надлежащего выполнения задач и функций, возложенных на них Законом о прокуратуре и иным федеральным законодательством.

С одной стороны, управление – необходимое звено в процессе организации и осуществления прокурорского надзора и иных функций прокуратуры; с другой – необходимый механизм для совершенствования реализации этих функций: разработки и внедрения в деятельность прокуратуры тактических и методических рекомендаций, технологий и техники обработки информации о состоянии законности и деятельности по ее укреплению, совершенствованию правового регулирования организационной структуры органов прокуратуры и их аппаратов. В этом проявляется регулирующая роль управления[50]50
  Российский прокурорский надзор: Учебник / Под ред. А. Я. Сухарева. М.: Норма; Инфра-М, 2001. С. 64.


[Закрыть].

Управление прокурорской деятельностью осуществляется на основе закона, целенаправленно, системно и непрерывно. Оно призвано способствовать повышению ее организованности, эффективности и качества.

Основные управленческие задачи в органах прокуратуры: обеспечение правильного, непрерывного и эффективного взаимодействия частей, элементов, звеньев системы органов и учреждений прокуратуры как единого системного организационного образования; ориентация системы органов прокуратуры и ее структурных подразделений на обеспечение эффективности их деятельности, направленной на выполнение стоящих перед ними задач и функций в правоохранительной сфере, на укрепление законности и правопорядка; выработка и принятие управленческого решения; планирование и организация деятельности; контроль выполнения принятого решения; соответствующее регулирование работы и ее корреляция в случае необходимости; максимально полный учет и использование законов, закономерностей, принципов, положений, методов и приемов управленческой деятельности; профессиональная управленческая подготовка и переподготовка прокуроров-руководителей, иных категорий работников; непрерывный сбор, обобщение и анализ информации об эффективности управленческих воздействий и о состоянии законности и правопорядка[51]51
  Максимов В. А. Управление в органах прокуратуры: понятие, значение, сущность // Гражданин и право. 2007. № 6.


[Закрыть].

Главная цель управления в органах прокуратуры — обеспечить максимальную эффективность согласованных, упорядоченных, коллективных действий прокурорских работников, звеньев, подразделений, аппаратов, органов и учреждений системы прокуратуры при решении возложенных на них задач, укреплении законности и правопорядка[52]52
  Стрельников В. В. Понятие и содержание управленческой деятельности в органах отечественной прокуратуры. Саратов, 2012. С. 2.


[Закрыть].

Функции управления прокурорской деятельности: аналитическая работа; планирование, организация взаимодействия между структурными подразделениями прокуратуры и с нижестоящими прокуратурами; контроль исполнения.

В соответствии с ФЗ «О прокуратуре РФ» функцию по руководству органами прокуратуры осуществляют:

Для осуществления руководства системой прокуратуры РФ Генеральный прокурор РФ наделяется следующими организационными и управленческими полномочиями: издает обязательные для исполнения всеми работниками органов и учреждений прокуратуры приказы, указания, распоряжения, положения и инструкции, регулирующих вопросы организации прокурорской деятельности и порядок реализации мер материального и социального обеспечения указанных работников; в пределах выделенной штатной численности и фонда оплаты труда устанавливает штаты и структуру Генеральной прокуратуры Российской Федерации, определяет полномочия структурных подразделений, устанавливает штатную численность и структуру подчиненных органов и организаций прокуратуры; принимает решения об образовании, реорганизации и ликвидации органов и учреждений прокуратуры, определении их статуса и компетенции; представляет Президенту РФ кандидатуры для назначения на должность прокуроров субъектов Российской Федерации и приравненных к ним прокуратур; назначает на должность прокуроров городов и районов, прокуроров специализированных прокуратур; назначает на должность и освобождает от должности ректоров (директоров), проректоров (заместителей директоров) научных и образовательных организаций системы прокуратуры Российской Федерации, а также директоров филиалов научных и образовательных организаций прокуратуры и их заместителей[53]53
  См.: Приказ Генерального прокурора РФ от 11.05.2016 г. № 276 «Об утверждении Регламента Генеральной прокуратуры Российской Федерации».


[Закрыть].

Генеральный прокурор РФ несет ответственность за выполнение задач, возложенных на органы прокуратуры настоящим Федеральным законом.

Генеральный прокурор РФ осуществляет управленческую деятельность с использованием структурных подразделений Генеральной прокуратуры Российской Федерации. В этих целях Генеральный прокурор РФ устанавливает в пределах выделенной штатной численности и фонда оплаты труда штаты и структуру Генеральной прокуратуры РФ с таким расчетом, чтобы ее воздействие обеспечивало управление по всем направлениям прокурорской деятельности, определяет полномочия и состав структурных подразделений, устанавливает штатную численность и структуру подчиненных органов и учреждений прокуратуры.

Приказом Генерального прокурора РФ от 11 мая 2016 г. № 276 утвержден Регламент Генеральной прокуратуры Российской Федерации, которым установлена структура подразделений Генеральной прокуратуры и их компетенция.

Деятельность подразделений Генеральной прокуратуры РФ осуществляется по предметному, зональному и (или) предметно-зональному принципам в соответствии с полугодовыми планами работы, разработанными на основе изучения состояния законности и прокурорской деятельности. Информационно-аналитическая работа осуществляется в целях совершенствования организации и управления в системе прокуратуры Российской Федерации, определения приоритетных направлений деятельности, формирования планов, подготовки организационно-распорядительных и информационно-справочных документов Генеральной прокуратуры.

Главные управления, управления и отделы организуют систематический сбор, накопление и анализ информации о состоянии законности и правопорядка по направлению своей деятельности. Для этого используются статистические показатели, материалы прокурорских проверок, уголовных, гражданских и арбитражных дел, дел об административных правонарушениях, обращения граждан, сообщения средств массовой информации и иные сведения, характеризующие состояние законности и правопорядка.

Главное организационно-аналитическое управление Генеральной прокуратуры РФ осуществляет: организационное обеспечение деятельности Генерального прокурора Российской Федерации по эффективному руководству системой органов прокуратуры, в том числе осуществление планирования работы, аналитической деятельности, выработки и подготовки управленческих решений, исполнения организационно-распорядительных документов, организация и осуществление контроля за реализацией приказов, указаний, распоряжений и поручений Генерального прокурора Российской Федерации, решений коллегии Генеральной прокуратуры Российской Федерации, плановых, координационных и специальных мероприятий (п. 3 и 4 Положения о Главном организационно-аналитическом управлении Генпрокуратуры РФ, утвержденного Генеральным прокурором РФ 17 декабря 2015 г.).

Генеральный прокурор РФ возложил непосредственно на Генеральную прокуратуру РФ надзор за исполнением законов, а также за соответствием законам правовых актов, издаваемых федеральными министерствами и ведомствами, всероссийскими общественными объединениями, республиканскими министерствами, ведомствами и общественными объединениями, то есть осуществление прокурорского надзора на федеральном уровне.

Структурным подразделением Генеральной прокуратуры РФ, осуществляющим данное направление прокурорской деятельности, является Главное управление по надзору за исполнением федерального законодательства, деятельность которого направлена на обеспечение верховенства закона, единства и укрепления законности, защиты прав и свобод человека и гражданина, а также охраняемых законом интересов общества и государства путем организации надзора за исполнением законов федеральными органами исполнительной власти, представительными (законодательными) и исполнительными органами власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, органами контроля, их должностными лицами, органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций, а также за соответствием законам издаваемых ими правовых актов (см. Положение о Главном управлении Генеральной прокуратуры РФ по надзору за исполнением федерального законодательства, утвержденное Генеральным прокурором РФ 4 июня 2014 г.).

Важная организующая роль в осуществлении прокурорской деятельности в субъектах Российской Федерации принадлежит Управлениям Генеральной прокуратуры Российской Федерации в федеральных округах

В целях оптимизации и обеспечения научного подхода к организации прокурорской деятельности между прокуратурами различного уровня и предметной направленности прокурорского надзора, обеспечения должного взаимодействия между ними, издан Приказ Генерального прокурора РФ от 7 мая 2008 г. № 84 (в ред. от 12.04.2017) «О разграничении компетенции прокуроров территориальных, военных и других специализированных прокуратур». В приказе определяется, чем конкретно должны заниматься прокуратуры субъектов Российской Федерации и приравненные к ним специализированные прокуратуры непосредственно и какие задачи ставятся перед ними по руководству и управлению прокурорской деятельностью нижестоящих прокуратур.

Прокурорам субъектов Российской Федерации предложено принимать необходимые меры по руководству и обеспечению деятельности подчиненных прокуроров специализированных прокуратур, действующих на правах районных и городских в соответствующих административно-территориальных образованиях на территории данного субъекта Российской Федерации.

Подобным образом осуществляется управление деятельностью районных прокуратур и специализированных прокуратур, действующих на правах районных, со стороны прокуратур других субъектов Российской Федерации, в которых функционируют управления и отделы, наименования которых, их функции и задачи соответствуют аналогичным структурам Генеральной прокуратуры Российской Федерации.

Важное значение в организации управления в прокуратурах районного звена имеет Приказ Генерального прокурора РФ от 12 марта 2008 г. № 39 «Об организации деятельности прокуратур городов с районным делением», изданный в целях оптимизации их работы, повышения ее эффективности, разграничения их компетенции с другими территориальными и специализированными прокуратурами.

Наряду с изданием приказов и указаний руководство нижестоящими органами осуществляется путем направления им информационных писем – обзоров по различным вопросам прокурорской деятельности. Например, Информационное письмо Генеральной прокуратуры РФ от 13 мая 2011 года «Досудебное соглашение о сотрудничестве по уголовным делам о преступлениях коррупционной направленности», предназначенное для использования в надзорной практике.

Но это лишь одна из задач организационного управления в органах прокуратуры. Другая, не менее значимая, состоит в том, чтобы в пределах предоставленных полномочий каждая прокуратура имела возможность осуществлять свою деятельность целенаправленно, качественно и эффективно. Речь идет о необходимости концентрации усилий на закрепленных в Федеральном законе о прокуратуре основных, или как их называют – приоритетных направлениях деятельности. Решение указанной задачи осуществляется посредством выделения основных направлений прокурорской деятельности, основополагающих принципов ее организации и осуществления, которые носят правовой характер.

Этому призвано способствовать планирование работы в органах прокуратуры.

Планирование работы в органах прокуратуры – комплекс необходимых мероприятий по организации, обеспечению и совершенствованию прокурорской деятельности, последовательность и сроки их реализации в целях концентрации усилий на приоритетных направлениях и направленных на решение задач и достижения фактического результата в деле укрепления законности и правопорядка в стране.

Планирование обеспечивает четкость и целенаправленность организации работы.

Работа Генеральной прокуратуры РФ планируется, как правило, на каждое полугодие либо на более длительный период (перспективный план). Различают календарное и текущее планирование, календарные планы работы прокуратуры, используемые для организации работы по определенным направлениям работы. Аналогичный подход применяется и при планировании работы прокуратур субъектов Российской Федерации, прокуратур городов и районов.

Методикой выработаны определенные подходы к организации планирования. Практически во всех прокуратурах составляются текущие планы работы, дополняющие и развивающие перспективные планы, которые могут включать конкретные мероприятия, в том числе подведение итогов деятельности прокуратуры за определенный период, обобщение и анализ практики прокурорской деятельности, в том числе надзора за соблюдением законов по приему заявлений и сообщений о преступлениях, производству дознания и предварительного следствия, законности избрания мер пресечения. Анализу подвергаются причины и условия, способствующие совершению наиболее тяжких преступлений, преступность несовершеннолетних, взяточничество и другим проявления коррупции. Планами могут предусматриваться проведение координационных и межведомственных совещаний, проверок соблюдения законов в организациях и учреждениях, органах, осуществляющих оперативно-розыскную деятельность, изучение практики участия прокуроров в рассмотрении различных категорий дел в судах, другие постоянные мероприятия и сроки их проведения по основным направлениям надзора (например, за соответствием закону издаваемых нормативных правовых актов) и т. д. При их составлении учитываются планы работы вышестоящих прокуратур, а также поступившие их них задания.

Планы работы органов прокуратуры составляются в письменной форме. Проекты плановых мероприятий предварительно обсуждаются на коллегиях (оперативных совещаниях) в структурных подразделениях, при необходимости согласовываются с иными правоохранительными органами.

Практикуется составление планов по отдельным направлениям прокурорской деятельности, например, по надзору за исполнением законодательства о несовершеннолетних, о борьбе с наркоманией, незаконным оборотом оружия и др.

Управление в органах прокуратуры предполагает осуществление постоянного контроля исполнения нормативных актов Генерального прокурора РФ. Наиболее распространенной и действенной формой контроля исполнения является проверка работы нижестоящих прокуратур с выездом непосредственно на место. В этом плане различают комплексные, отраслевые, специальные и контрольные проверки.

Комплексные проверки осуществляются в полном объеме работы соответствующей прокуратуры по организации и осуществлению всех функций и направлений прокурорской деятельности нижестоящих прокуратур.

Отраслевые проверки проводятся в целях установления состояния работы нижестоящей прокуратуры по определенному направлению прокурорской деятельности, например, по надзору за соблюдением прав и свобод человека и гражданина в прокуратуре субъекта Российской Федерации.

Специальные проверки проводятся для установления состояния работы нижестоящей прокуратуры по отдельным функциональным вопросам либо исполнения соответствующих нормативных актов Генерального прокурора РФ, например, приказа от 29 августа 2014 г. № 454 «Об организации прокурорского надзора за исполнением законодательства о противодействии коррупции».

Контрольные проверки проводятся на основе принятых руководителем прокуратуры либо коллегией решений, обычно в целях проверки исполнения предложений, рекомендаций по устранению недостатков, отмеченных проведенными ранее проверками.

Лекция 6
Служба в органах и организациях прокуратуры

Успешная реализация стоящих перед прокуратурой задач по обеспечению верховенства закона, единства и укрепления законности, защиты прав и свобод человека и гражданина, а также охраняемых законом интересов общества и государства, возможна только на основе высокого профессионализма, честности и неподкупности работников, их независимости и беспристрастности, способности принципиально отстаивать свою позицию в соответствии с законом, противостоять любым попыткам неправомерного вмешательства в служебную деятельность.

Работа по подбору и расстановке кадров, воспитанию работников и повышению их профессионального уровня в органах прокуратуры – одно из важнейших условий обеспечения эффективной деятельности российской прокуратуры в современных условиях.

Прокурорами могут быть граждане РФ, получившие высшее юридическое образование по имеющей государственную аккредитацию образовательной программе и обладающие необходимыми профессиональными и моральными качествами, способные по состоянию здоровья исполнять возлагаемые на них служебные обязанности (ст. 40.1 ФЗ «О прокуратуре РФ»).

Генеральный прокурор РФ требует обеспечить тщательный отбор кандидатов на службу в органы прокуратуры в целях исключения возможности принятия недобросовестных и некомпетентных лиц. Наряду с выпускниками высших учебных заведений в качестве кандидатов для приема на службу рассматривать лиц, обладающих необходимыми профессиональными качествами, имеющих жизненный и практический опыт[54]54
  См.: Приказ Генпрокурора РФ от 20.02.2013 г. № 80 «Об основных направлениях работы с кадрами в органах и учреждениях прокуратуры Российской Федерации».


[Закрыть].

Лицо не может быть принято на службу в органы и организации прокуратуры и находиться на указанной службе, если оно (ч. 2 cm. 40.1 ФЗ «О прокуратуре»):имеет гражданство иностранного государства; признано решением суда недееспособным или ограниченно дееспособным; лишено решением суда права занимать государственные должности государственной службы в течение определенного срока; имело или имеет судимость; имеет заболевание, препятствующее поступлению на службу в органы и организации прокуратуры и исполнению служебных обязанностей прокурорского работника. Порядок медицинского освидетельствования лица на предмет наличия (отсутствия) заболевания, препятствующего поступлению на службу в органы и организации прокуратуры и исполнению служебных обязанностей прокурорского работника, перечень заболеваний, препятствующих поступлению на службу в органы и организации прокуратуры и исполнению служебных обязанностей прокурорского работника, и форма медицинского заключения о наличии (отсутствии) заболевания, препятствующего поступлению на службу в органы и организации прокуратуры и исполнению служебных обязанностей прокурорского работника, утверждаются Правительством РФ; состоит в близком родстве или свойстве (родители, супруги, братья, сестры, дети, а также братья, сестры, родители, дети супругов и супруги детей) с работником органа или организации прокуратуры, если их служба связана с непосредственной подчиненностью или подконтрольностью одного из них другому; отказывается от прохождения процедуры оформления допуска к сведениям, составляющим государственную тайну, если исполнение служебных обязанностей по должности, на которую претендует лицо, связано с использованием таких сведений.

На лиц, занимающих прокурорские должности, распространяются ограничения, запреты и обязанности, установленные Федеральным законом от 25 декабря 2008 г. № 273-ФЗ «О противодействии коррупции» и ст. 17, 18, 20 и 20.1 Федерального закона от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» для государственных служащих.

Лица, состоящие на службе органов прокуратуры, не вправе:

• замещать иные государственные должности Российской Федерации, государственные должности субъектов Российской Федерации, муниципальные должности, должности государственной или муниципальной службы и другие должности в органах государственной власти и органах местного самоуправления;

• заниматься предпринимательской деятельностью лично или через доверенных лиц, а также участвовать в управлении хозяйствующим субъектом (за исключением жилищного, жилищно-строительного, гаражного кооперативов, садоводческого, огороднического, дачного потребительских кооперативов, товарищества собственников недвижимости и профсоюза, зарегистрированного в установленном порядке, совета муниципальных образований субъекта Российской Федерации, иных объединений муниципальных образований), если в порядке, установленном федеральными законами и (или) законами субъектов Российской Федерации, лицам, замещающим государственные должности Российской Федерации, государственные должности субъектов Российской Федерации, муниципальные должности, не поручено участвовать в управлении таким хозяйствующим субъектом;

• заниматься другой оплачиваемой деятельностью, кроме преподавательской, научной и иной творческой деятельности. При этом преподавательская, научная и иная творческая деятельность не может финансироваться исключительно за счет средств иностранных государств, международных и иностранных организаций, иностранных граждан и лиц без гражданства, если иное не предусмотрено международными договорами Российской Федерации, законодательством Российской Федерации или договоренностями на взаимной основе федеральных органов государственной власти с государственными органами иностранных государств, международными или иностранными организациями;

• быть поверенными или иными представителями по делам третьих лиц в органах государственной власти и органах местного самоуправления, если иное не предусмотрено федеральными законами;

• использовать в неслужебных целях информацию, средства материально-технического, финансового и информационного обеспечения, предназначенные только для служебной деятельности;

• получать гонорары за публикации и выступления в качестве лица, замещающего государственную должность Российской Федерации, государственную должность субъекта Российской Федерации, должность главы муниципального образования, муниципальную должность, замещаемую на постоянной основе;

• получать в связи с выполнением служебных (должностных) обязанностей не предусмотренные законодательством Российской Федерации вознаграждения (ссуды, денежное и иное вознаграждение, услуги, оплату развлечений, отдыха, транспортных расходов) и подарки от физических и юридических лиц. Подарки, полученные в связи с протокольными мероприятиями, со служебными командировками и с другими официальными мероприятиями, признаются собственностью соответственно Российской Федерации, субъекта Российской Федерации или муниципального образования и передаются по акту в соответствующий государственный или муниципальный орган. Прокурорский работник, сдавший подарок, полученный им в связи с протокольным мероприятием, со служебной командировкой и с другим официальным мероприятием, может его выкупить в порядке, устанавливаемом нормативными правовыми актами Российской Федерации;

• принимать вопреки установленному порядку почетные и специальные звания, награды и иные знаки отличия (за исключением научных и спортивных) иностранных государств, международных организаций, политических партий, иных общественных объединений и других организаций;

• выезжать в служебные командировки за пределы Российской Федерации за счет средств физических и юридических лиц, за исключением служебных командировок, осуществляемых в соответствии с законодательством Российской Федерации, по договоренностям государственных органов Российской Федерации, государственных органов субъектов Российской Федерации или муниципальных органов с государственными или муниципальными органами иностранных государств, международными или иностранными организациями;

• входить в состав органов управления, попечительских или наблюдательных советов, иных органов иностранных некоммерческих неправительственных организаций и действующих на территории Российской Федерации их структурных подразделений, если иное не предусмотрено международными договорами Российской Федерации, законодательством Российской Федерации или договоренностями на взаимной основе федеральных органов государственной власти с государственными органами иностранных государств, международными или иностранными организациями;

• разглашать или использовать в целях, не связанных с выполнением служебных обязанностей, сведения, отнесенные в соответствии с федеральным законом к информации ограниченного доступа, ставшие ему известными в связи с выполнением служебных обязанностей.

Лица, замещающие государственные должности Российской Федерации, государственные должности субъектов Российской Федерации, муниципальные должности, обязаны представлять сведения о своих доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, а также сведения о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера своих супруг (супругов) и несовершеннолетних детей в порядке, установленном нормативными правовыми актами Российской Федерации.

Прокурорские работники обязаны сообщать в порядке, установленном нормативными правовыми актами Российской Федерации, о возникновении личной заинтересованности при исполнении должностных обязанностей, которая приводит или может привести к конфликту интересов, а также принимать меры по предотвращению или урегулированию такого конфликта.

Генеральный прокурор РФ обязан сообщать в порядке, предусмотренном указами Президента РФ, о возникновении личной заинтересованности при исполнении должностных обязанностей, которая приводит или может привести к конфликту интересов, а также принимать меры по предотвращению или урегулированию такого конфликта.

Лица принимаются на службу в органы и организации прокуратуры на условиях трудового договора, заключаемого на неопределенный срок или на срок не более 5 лет (п. 3 ст. 41.1 ФЗ о прокуратуре).

Лицам, впервые принимаемым на службу в органы прокуратуры, за исключением лиц, впервые принимаемых на службу в органы прокуратуры в течение одного года со дня окончания образовательной организации, в целях проверки их соответствия занимаемой должности может устанавливаться испытание на срок до шести месяцев. Продолжительность испытания определяется руководителем соответствующего органа прокуратуры, в компетенцию которого входит назначение на соответствующую должность, по соглашению с лицом, принимаемым на службу. Срок испытания в процессе прохождения службы может быть сокращен или продлен в пределах шести месяцев по соглашению сторон. В срок испытания не засчитываются период временной нетрудоспособности и другие периоды, когда испытуемый отсутствовал на службе по уважительным причинам. Срок испытания засчитывается в стаж службы в органах прокуратуры.

Лицо, впервые назначаемое на должность прокурора, принимает Присягу прокурора следующего содержания: «Посвящая себя служению Закону, торжественно клянусь: свято соблюдать Конституцию Российской Федерации, законы и международные обязательства Российской Федерации, не допуская малейшего от них отступления; непримиримо бороться с любыми нарушениями закона, кто бы их ни совершил, добиваться высокой эффективности прокурорского активно защищать интересы личности, общества и государства; чутко и внимательно относиться к предложениям, заявлениям и жалобам граждан, соблюдать объективность и справедливость при решении судеб людей; строго хранить государственную и иную охраняемую законом тайну; постоянно совершенствовать свое мастерство, дорожить своей профессиональной честью, быть образцом неподкупности, моральной чистоты, скромности, свято беречь и приумножать лучшие традиции прокуратуры. Сознаю, что нарушение Присяги несовместимо с дальнейшим пребыванием в органах прокуратуры» (ст. 40.1 Закона о прокуратуре).