Текст книги "Прокурорская деятельность в Российской Федерации"

Полномочия прокурора по осуществлению надзора за исполнением законов – совокупность прав и обязанностей прокурора, с помощью которых он выявляет, устраняет, предупреждает и пресекает нарушения закона.

Полномочия прокурора в сфере надзора за соблюдением Конституции РФ и исполнением законов подразделяются на три группы: 1) по выявлению нарушений закона, их причин и способствующих им условий; 2) по устранению нарушений закона; 3) по предупреждению нарушений закона[67]67
  Прокурорский надзор: Учебник для вузов. М.: Норма; Инфра-М. 2014. С. 179.


[Закрыть].

В целях выявления нарушений закона со стороны поднадзорных объектов прокурор вправе (одновременно это и его обязанность) проводить проверку исполнения законов.

Проверка исполнения законов проводится на основании поступившей в органы прокуратуры информации (обращений граждан, сообщений средств массовой информации и т. п.), а также других материалов о допущенных правонарушениях, требующих использования прокурорских полномочий, если эти сведения нельзя подтвердить или опровергнуть без проведения указанной проверки (п. 2 ст. 21 Закона о прокуратуре).

Решение о проведении проверки принимается прокурором или его заместителем и доводится до сведения руководителя или иного уполномоченного представителя проверяемого органа (организации) не позднее дня начала проверки. В решении о проведении проверки в обязательном порядке указываются цели, основания и предмет проверки.

Срок проведения проверки не должен превышать 30 календарных дней со дня начала проверки. В исключительных случаях, связанных с необходимостью проведения прокурором дополнительных проверочных мероприятий в рамках указанной проверки, по решению прокурора или его заместителя срок проведения проверки может быть продлен. Срок проведения проверки может быть продлен не более чем на 30 календарных дней. При необходимости решение о последующем продлении на срок, не превышающий 30 календарных дней, может быть принято только Генеральным прокурором РФ или уполномоченным им заместителем Генерального прокурора РФ (п. 4 ст. 21 Закона о прокуратуре).

Срок проведения проверки в отношении органа (организации), осуществляющего свою деятельность на территориях нескольких субъектов Российской Федерации, устанавливается отдельно по каждому филиалу, представительству, обособленному структурному подразделению, региональному отделению органа (организации).

Прокурор в ходе проверки нарушений закона вправе (ст. 22 ФЗ о прокуратуре):

• по предъявлении служебного удостоверения беспрепятственно входить на территории и в помещения поднадзорных органов, указанных в п. 1 ст. 21 Закона о прокуратуре;

• иметь доступ к их документам и материалам, проверять исполнение законов в связи с поступившей в органы прокуратуры информацией о фактах нарушения закона;

• требовать от руководителей и других должностных лиц указанных органов представления необходимых документов, материалов, статистических и иных сведений, выделения специалистов для выяснения возникших вопросов; проведения проверок по поступившим в органы прокуратуры материалам и обращениям, ревизий деятельности подконтрольных или подведомственных им организаций; должностные лица обязаны приступить к выполнению требований прокурора или его заместителя о проведении проверок и ревизий незамедлительно;

• вызывать должностных лиц и граждан для объяснений по поводу нарушений законов.

Генеральный прокурор РФ требует, чтобы при проведении плановых и неплановых проверок были исключены случаи истребования излишних материалов, документов и сведений, которые могут быть получены прокурорами непосредственно в ходе проверки с выходом на место. Не допускать факты возложения на контролирующие и иные органы (статистики и др.), а также организации и их должностных лиц обязанности по представлению в органы прокуратуры сведений, не относящихся к предмету проверки либо выходящие за ее пределы, а также не предусмотренных законодательством статистических данных[68]68
  См.: Приказы Генпрокурора РФ от 21.06.2016 г. № 361. О внесении изменений в приказы Генерального прокурора Российской Федерации от 07.12.2007 № 195; «Об организации прокурорского надзора за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина», от 01.07.2015 № 343 «Об организации прокурорского надзора за исполнением законодательства в сфере миграции».


[Закрыть].

Прокурор или его заместитель по основаниям, установленным законом, возбуждает производство об административном правонарушении, требует привлечения лиц, нарушивших закон, к иной установленной законом ответственности, предостерегает о недопустимости нарушения закона.

Осуществляя надзор за соблюдением Конституции РФ и исполнением законов, прокурор обязан своевременно принимать меры к устранению нарушений закона, от кого бы они ни исходили.

При выявлении нарушений закона прокурор применяет акты прокурорского реагирования.

Акты прокурорского реагирования – предусмотренные ФЗ «О прокуратуре РФ» правовые требования, которые прокурор использует в целях устранения выявленных нарушений закона в деятельности поднадзорных объектов.

В соответствии с ФЗ «О прокуратуре» прокурор может в ходе осуществления надзора за исполнением законов применить следующие акты прокурорского реагирования: протест (ст. 23); представление (ст. 24); информацию прокурора (ч. 3 ст. 24); постановление о возбуждении производства об административном правонарушении (ст. 25); предостережение о недопустимости нарушения закона (ст. 25.1).

В случае установления факта нарушения закона органами и должностными лицами прокурор освобождает своим постановлением лиц, незаконно подвергнутых административному задержанию на основании решений несудебных органов. Опротестовывает противоречащие закону правовые акты, обращается в суд или арбитражный суд с требованием о признании таких актов недействительными; вносит представление об устранении нарушений закона.

При внесении актов прокурорского реагирования прокуроры должны оценивать негативные последствия исполнения их требований, имея в виду, что акты реагирования должны быть направлены не на разрушение существующих правоотношений, а на их корректировку и приведение в соответствие с действующим законодательством.

В документах прокурорского реагирования требуется излагать правовую сущность, а также негативные последствия нарушения закона, причины и условия, которые этому способствовали, ставить вопрос об их устранении и ответственности виновных лиц, контролировать фактическое устранение нарушений законов, принципиально реагировать на неисполнение требований прокурора (п. 16 Приказа Генпрокуратуры от 7 декабря 2007 г. № 195 (в ред. от 21 июня 2016 г.).

При применении соответствующего акта прокурорского реагирования прокурор учитывает характер нарушения закона и конкретные обстоятельства, ему способствовавшие.

Протест прокурора – письменный юридический документ, внесенный по результатам прокурорской проверки на противоречащий закону правовой акт в поднадзорный объект, с требованием об отмене противоречащего закону нормативного правового акта полностью или частично либо о приведении его в соответствие с законом.

Протест на противоречащий закону правовой акт прокурор или его заместитель приносит в орган или должностному лицу, которые издали этот акт, либо в вышестоящий орган или вышестоящему должностному лицу, либо обращается в суд в порядке, предусмотренном процессуальным законодательством Российской Федерации (ст. 23 ФЗ «О прокуратуре»!

Протест подлежит обязательному рассмотрению не позднее чем в 10-дневный срок с момента его поступления, а в случае принесения протеста на решение представительного (законодательного) органа субъекта Российской Федерации или органа местного самоуправления – на ближайшем заседании. При исключительных обстоятельствах, требующих немедленного устранения нарушения закона, прокурор вправе установить сокращенный срок рассмотрения протеста. О результатах рассмотрения протеста незамедлительно сообщается прокурору в письменной форме. При рассмотрении протеста коллегиальным органом о дне заседания сообщается прокурору, принесшему протест (п. 2 ст. 23 Закона о прокуратуре).

Протест вносится в письменной форме. В документе указывается точное название органа, в который приносится протест, наименование опротестованного нормативного правового акта, изданного с нарушением закона, конкретное перечисление имеющихся нарушений со ссылками на соответствующие нормы закона, содержание требований прокурора со ссылкой на нормы закона, регламентирующие принесение протеста, требование закона рассмотреть протест не позднее десятидневного срока, а протеста, внесенного представительному (законодательному) органу субъекта Российской Федерации или органу местного самоуправления, – на ближайшем заседании, с сообщением прокурору о результатах его рассмотрения.

Протест до его рассмотрения может быть отозван принесшим его лицом.

В случае несостоятельного отклонения протеста или задержки его рассмотрения прокурор обязан направить протест вышестоящему прокурору для принесения его в соответствующий вышестоящий орган.

В связи с возложением на прокуратуру полномочий по проведению антикоррупционной экспертизы прокурор при осуществлении надзора за исполнением законов анализирует нормативные правовые акты на предмет наличия в них коррупциогенных факторов и их последующего устранения, при этом руководствуется ФЗ «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов» и Методикой проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов, утвержденной постановлением Правительства РФ от 26 февраля 2010 г. № 96.

При выявлении в нормативном правовом акте коррупциогенных факторов соответствующий прокурор обязан внести в орган, организацию или должностному лицу, которые издали этот акт, требование о его изменении с предложением способа устранения таких факторов: внести в него изменение, отменить данный акт (или его отдельные нормы), принять новый нормативный акт (протест). Требование прокурора подлежит обязательному рассмотрению соответствующим органом, организацией или должностным лицом не позднее чем в 10-дневный срок со дня его поступления (п. 2 ст. 9.1 ФЗ о прокуратуре).

Требование прокурора, направленное в законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта РФ, представительный орган местного самоуправления, подлежит обязательному рассмотрению на ближайшем заседании соответствующего органа с участием представителей прокуратуры.

Представление прокурора – юридический акт, вносимый прокурором в органы государственной власти, органы местного самоуправления, в иные органы, должностным лицам, руководителям общественных объединений, коммерческих и некоммерческих организаций в целях принятия ими мер по устранению нарушений закона, а также способствующих им причин и условий.

В соответствии со ст. 24 ФЗ «О прокуратуре» представление об устранении нарушений закона вносится по результатам проведенной прокурорской проверки, в ходе которой выявлены нарушения закона.

Представление вносится прокурором или его заместителем в орган или должностному лицу, которые полномочны устранить допущенные нарушения, и подлежит безотлагательному рассмотрению. При этом должна быть соблюдена компетенция прокурора: если представление вносится в орган, поднадзорный вышестоящему прокурору, то документ должен быть подписан руководителем вышестоящей прокуратуры либо его заместителем.

В месячный срок со дня внесения представления должны быть приняты конкретные меры по устранению допущенных нарушений закона, их причин и условий, им способствующих. О результатах и принятых мерах должно быть сообщено прокурору в письменной форме. При рассмотрении представления коллегиальным органом прокурору сообщается о дне заседания, на котором он вправе присутствовать.

В представлении указываются точное наименование органа или должностного лица, которому вносится представление, вид и содержание нарушений, по поводу которых применяется данная форма прокурорского реагирования, аргументированное изложение установленных прокурором фактов нарушений закона и способствующих им обстоятельств, требования прокурора о принятии необходимых мер со ссылкой на правовые нормы, регламентирующие порядок внесения и рассмотрения представления.

Постановление прокурора – письменный акт, в котором мотивируется решение прокурора о возбуждении производства об административном правонарушении (ст. 25 ФЗ «О прокуратуре»).

Постановление прокурора о возбуждении производства об административном правонарушении направляется судье, в орган, должностному лицу, уполномоченным рассматривать дело об административном правонарушении, в течение 3-х суток с момента вынесения постановления об административном правонарушении (ч. 1 ст. 28.8 КоАП РФ).

Постановление прокурора об административном правонарушении, совершение которого влечет административный арест либо административное выдворение, передается на рассмотрение судье немедленно после его вынесения (ч. 2 ст. 28.8 КоАП РФ).

Постановление прокурора о возбуждении производства об административном правонарушении подлежит рассмотрению уполномоченным на то органом или должностным лицом в срок, установленный ст. 29.6 КоАП РФ. О результатах рассмотрения сообщается прокурору в письменной форме.

Так, Прокуратура Зеленоградского административного округа провела проверку соблюдения законодательства об ограничении продажи табачной продукции и табачных изделий в ООО «АгроПолитех», ООО «АКСистема», ООО «Эмери» и ИП Карамов Д. А.

В ходе проверки было установлено, что в нарушение требований закона указанные организации осуществляли розничную торговлю табачной продукцией и табачными изделиями на расстоянии менее чем 100 метров по прямой линии без учета искусственных и естественных преград от ближайшей точки, граничащей с территорией государственных бюджетных образовательных учреждений: Школа № 854, Школа № 2045, Лицей № 1557.

По результатам проверки прокурор возбудил в отношении 3 юридических лиц и индивидуального предпринимателя дела об административных нарушениях, предусмотренных ч. 1 ст. 14.53 (несоблюдение ограничений и нарушение запретов в сфере торговли табачной продукцией и табачными изделиями) Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях. Генеральным директорам обществ и индивидуальному предпринимателю прокуратурой внесены представления об устранении нарушений. Постановления прокуратуры с материалами проверки были направлены на рассмотрение уполномоченным на то органам.

Решениями территориального отдела Управления Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека по городу Москве виновные привлечены к административной ответственности в виде штрафов на общую сумму 120 тыс. руб.

Таким образом, прокуратурой Зеленоградского административного округа была пресечена незаконная торговля сигаретами вблизи трех школ[69]69
  Сайт прокуратуры Зеленоградского административного округа г. Москвы за 30.06.2016 года.


[Закрыть].

Действующая в настоящее время редакция ст. 25 ФЗ «О прокуратуре» не содержит определенного перечня видов нарушения законов либо иных оснований, по которым прокурор выносит постановление, указывая лишь постановление о возбуждении производства об административном правонарушении. Однако в надзорной практике постановления по результатам прокурорских проверок выносятся и по другим вопросам, например, при выявлении лиц, незаконно подвергнутых административному задержанию, которые подлежат освобождению по постановлению прокурора (п. 3 ст. 22 ФЗ о прокуратуре РФ).

Предостережение о недопустимости нарушения закона – письменный документ, который выносит прокурор или его заместитель в адрес соответствующего лица, при наличии сведений о готовящихся им противоправных деяниях в целях предупреждения правонарушений.

Предостережение о недопустимости нарушения закона – одно из средств прокурорского реагирования на нарушения закона. Оно имеет профилактический характер и имеет целью предупредить лицо о том, что им готовится противоправное деяние, за совершение которого оно будет привлечено к ответственности.

Основанием для вынесения предостережения о недопустимости нарушения закона является наличие у прокурора сведений (заявления граждан, сообщения средств массовой информации, материалов контрольных органов и т. и.) о том, что в действиях лица содержатся признаки готовящихся противоправных деяний, субъектами которых являются должностные лица. Это средство прокурорского реагирования применяется и в отношении руководителей общественных и религиозных объединений, а также физических лиц, но только при наличии в отношении них сведений о готовящихся противоправных деяниях, содержащих признаки экстремистской деятельности (ст. 25.1 Закона о прокуратуре).

Предостережение о недопустимости нарушения закона выносится в письменной форме и содержит: дату вынесения предостережения; данные о лице, которому объявлено предостережение; сведения о характере подготовительных противоправных деяния, установленной прокурорской проверкой; разъяснение юридических последствий повторения противоправной деятельности; статьи закона, предусматривающие ответственность за совершенное деяние, о недопустимости которого вынесено предостережение; должность прокурорского работника (прокурор, его заместитель), которым вынесен указанный акт прокурорского реагирования (ст. 25.1 ФЗ о прокуратуре).

Предостережение о недопустимости нарушения закона объявляется прокурором или его заместителем в устной форме лицу, в адрес которого оно вынесено. После объявления указанного предостережения и подписания его должностным лицом один экземпляр предостережения вручается лицу, в адрес которого оно вынесено, а второй экземпляр храниться в делопроизводстве прокуратуры.

В случае неисполнения лицом требований, содержащихся в предостережение о недопустимости нарушения закона, и продолжения им противоправной деятельности оно может быть привлечено к ответственности в установленном законом порядке.

Информация прокурора – средство реагирования Генерального прокурора РФ в случае установления несоответствия постановлений Правительства РФ Конституции РФ и законам РФ (ч. 3 ст. 24 Закона о прокуратуре).

Правительство РФ не отнесено к объектам, на которые распространяются надзорные функции прокуратуры. Однако в процессе прокурорской деятельности могут быть выявлены случаи несоответствия постановлений Правительства РФ Конституции РФ и федеральным законам.

При обнаружении фактов несоответствия постановлений Правительства РФ закону прокуроры должны незамедлительно представлять соответствующую информацию Генеральному прокурору РФ.

При установлении несоответствия постановлений Правительства РФ Конституции РФ и федеральным законам Генеральный прокурор РФ информирует об этом Президента РФ. В таком же порядке Генеральный прокурор РФ поступает и при выявления случаев несовершенства законодательства.

Поскольку прокуратура не наделена правом законодательной инициативы, постольку Генеральный прокурор РФ при необходимости может подготовить свои предложения по совершенствованию законодательства и представить их Президенту РФ, обладающему таким правом. Генеральный прокурор может включать предложения по совершенствованию законодательства в представляемых им ежегодных докладах Президенту РФ и Федеральному Собранию РФ.

Лекция 9
Прокурорский надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина

Права и свободы человека и гражданин в Российской Федерации являются непосредственно действующими. Они определяют смысл, содержание и применение законов, деятельность законодательной и исполнительной власти, местного самоуправления и обеспечиваются правосудием (ст. 18 Конституции РФ).

Важнейшим гарантом обеспечения прав и свобод человека и гражданина выступает прокуратура РФ, осуществляющая надзор за их соблюдением, обладающая огромным потенциалом и наделенная законом эффективным арсеналом правовых средств и возможностей для выполнения этой важнейшей функции.

Соблюдение прав и свобод человека и гражданина федеральными министерствами и ведомствами, представительными (законодательными) и исполнительными органами субъектов РФ, органами местного самоуправления, органами военного управления, воинскими частями и учреждениями, органами контроля, их должностными лицами, а также органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций является приоритетным направлением деятельности органов прокуратуры[70]70
  Пункт 7 Приказа Генерального прокурора РФ от 07.12.2007 г. № 195 (в ред. от 21.06.2016) «Об организации прокурорского надзора за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина».


[Закрыть].

Выделение данного направления деятельности прокуратуры свидетельствует о признании значительно возросшего в современной конкретно-исторической ситуации правозащитного потенциала прокуратуры, о существенном усилении позиций органов прокуратуры в механизме государственной охраны прав и свобод человека и гражданина[71]71
  Ястребов В. Б. Прокурорский надзор. С. 197.


[Закрыть].

Органы прокуратуры играют решающую роль в обеспечении защиты прав социально уязвимых групп населения, особенно несовершеннолетних, престарелых граждан, ветеранов, пенсионеров, инвалидов, социальных прав населения в целом, а также защиты прав граждан в области охраны окружающей среды, прав потребителей, защиты прав граждан в сфере охраны здоровья и других прав.

Правовая основа прокурорской деятельности по защите прав и свобод человека и гражданина: Конституция РФ, ФЗ «О прокуратуре Российской Федерации», нормы международного права – Всеобщая декларация прав человека (1948), Европейская конвенция о защите прав человека и основных свобод (1950), Международный пакт о гражданских и политических правах (1966), Международная конвенция о ликвидации всех форм расовой дискриминации (1965), Хартия основных прав Европейского Союза (2000).

Организация прокурорского надзора за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина осуществляется в соответствии с приказами Генерального прокурора РФ от 7 декабря 2007 г. № 195 «Об организации прокурорского надзора за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина»; от 27 ноября 2007 г. № 189 «Об организации прокурорского надзора за соблюдением конституционных прав граждан в уголовном судопроизводстве»; от 31 марта 2008 г. № 53 «Об организации прокурорского надзора за соблюдением прав субъектов предпринимательской деятельности» и др.

Надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина неразрывно связан с другими направлениями прокурорского надзора: надзором за соблюдением Конституции РФ и исполнением законов; надзором за исполнением законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие; надзором за исполнением законов администрациями органов и учреждений, исполняющих наказание и назначаемые судом меры принудительного характера, администрациями мест содержания задержанных и заключенных под стражу.

При разграничении этих направлений прокурорского надзора необходимо, прежде всего, учитывать круг законов, входящих в предмет надзора. Надзор в рассматриваемой сфере включает соблюдение тех прав и свобод человека и гражданина, которые не охватываются другими направлениями прокурорской деятельности.

Приоритетные задачи надзора за соблюдением прав и свобод человека гражданина:

Предмет надзора в рассматриваемой сфере – соблюдение прав и свобод человека и гражданина федеральными органами исполнительной власти, Следственным комитетом Российской Федерации, представительными (законодательными) и исполнительными органами субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, субъектами осуществления общественного контроля за обеспечением прав человека в местах принудительного содержания и содействия лицам, находящимся в местах принудительного содержания, а также органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций (ст. 26 Закона о прокуратуре).

Органы прокуратуры, осуществляя надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина, не должны подменять иные государственные органы и должностных лиц, которые осуществляют контроль соблюдения прав и свобод человека и гражданина и не вмешиваться в оперативно-хозяйственную деятельность организаций (п. 2 ст. 26 Закона о прокуратуре). Однако органы прокуратуры должны использовать в полной мере предоставленные им полномочия, чтобы воздействовать на указанные органы и лица в целях точного и полного выполнения возложенных на них обязанностей.

Задача прокурорского надзора за соблюдением прав и свобод человека и гражданина состоит в том, чтобы права и свободы человека и гражданина соблюдались всеми органами и должностными лицами.

Генеральный прокурор требует о подчиненных прокуроров[72]72
  Пункт 7 приказа Генерального прокурора РФ от 07.12.2007 г. № 195 (в ред. от 21.06.2016) «Об организации прокурорского надзора за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина».


[Закрыть]:

1) акцентировать внимание на защите закрепленных в Конституции Российской Федерации прав на охрану здоровья и медицинскую помощь, социальное обеспечение, трудовых, жилищных, избирательных и иных социальных и политических прав и свобод человека и гражданина;

2) при проверках исполнения работодателями трудового законодательства анализировать выполнение ими обязанностей по созданию работникам безопасных условий труда, своевременной выплате заработной платы, при этом особое внимание уделять организациям-должникам, в отношении которых применены процедуры банкротства, а также градообразующим предприятиям. Принимать меры к повышению ответственности руководителей предприятий за несоблюдение трудовых прав граждан;

3) в период проведения избирательных кампаний федерального, регионального и муниципального уровней повышенное внимание уделять вопросам соблюдения законодательства о выборах и о проведении публичных мероприятий, обеспечить должное взаимодействие с избирательными комиссиями и правоохранительными органами;

4) решительно пресекать факты незаконного применения к гражданам административного задержания, штрафов и иных мер административной ответственности. Активнее использовать предоставленное ст. 22 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» право освобождать своим постановлением лиц, необоснованно подвергнутых административному задержанию на основании решений несудебных органов;

5) при осуществлении надзора за соблюдением прав и свобод иностранных граждан и лиц без гражданства особое внимание уделять вопросам исполнения законодательства в сфере миграции в деятельности территориальных подразделений МВД России и других контролирующих (надзирающих) и правоохранительных органов, в том числе по выявлению и пресечению преступлений и иных правонарушений;

6) обеспечить профилактическую направленность прокурорского надзора. Систематически проверять исполнение законов о занятости населения, о борьбе с наркоманией, пьянством, соблюдение законодательства органами Федеральной службы войск национальной гвардии Российской Федерации при осуществлении федерального государственного контроля (надзора) в сферах оборота оружия, частной охранной деятельности, а также при осуществлении вневедомственной охраны.

Деятельность прокуроров по надзору за соблюдением прав и свобод человека и гражданина оценивается исходя из правомерности и своевременности вмешательства, полноты использования предоставленных им полномочий, принципиальности и настойчивости в устранении нарушений закона, восстановлении нарушенных прав, привлечении виновных к ответственности.