Текст книги "Политическая наука №2 / 2014. Трансформации европейского политического пространства"

* * *

Таким образом, испытывая дефицит евросолидарности в области энергетики и осознавая существование некоторых противоречий с государствами западной части ЕС, государства ЦВЕ прибегают к политической координации в региональном формате с тем, чтобы заставить свой общий голос «звучать громче». Для этого используются, главным образом, существующие институты, «подгоняемые» под актуальные задачи. Так, наиболее яркий пример этого процесса – «Вишеградская четверка», расширенная до формата «Вишеградской четверки плюс», куда по необходимости включаются примыкающие к «костяку» организации страны (Румыния, Болгария, Хорватия, Словения и т.д.).

Этот процесс позволяет государствам региона более эффективно отстаивать совпадающие интересы национальных энергетических политик, в особенности в тех случаях, когда они вступают в противоречие с интересами Еврокомиссии либо более влиятельных стран-членов, расположенных в западной части ЕС. Наиболее острые из таких противоречий наблюдаются в части строительства газопровода «Южный поток», развития атомной энергетики и ВИЭ. Такое субрегиональное взаимодействие влияет на энергетическое пространство ЕС, поскольку не только воздействует на формирование соответствующей повестки дня Евросоюза, но и ведет к усилению позиций государств ЦВЕ внутри него, а также видоизменяет архитектуру региональных механизмов сотрудничества в целом.

В то же время ряд аспектов этой деятельности заслуживает внимания с точки зрения интересов России. В случае создания единого регионального рынка газа, строительства СПГ-терминалов и добычи сланцевого газа она объективно представляет прямую либо опосредованную опасность позициям монопольного российского экспортера ОАО «Газпром». В случае развития атомной энергетики и ВИЭ, напротив, представляет интерес с точки зрения сотрудничества в области привлечения российских компаний к реализации соответствующих инвестиционных проектов и обмена технологиями.

Литература

Кавешников Н.Ю. Роль энергодиалога Россия – ЕС в обеспечении энергетической безопасности «Большой Европы» // Вся Европа. ru. – М., 2009. – Вып. 5 (33). – Mode of access: http://www.alleuropa.ru/rolj-energodialoga-rossiya-es-v-obespechenii-energeticheskoy-bezopasnosti-boljshoy-evropi (Дата посещения: 21.12.2013.)

Кавешников Н.Ю. Становление энергетической политики ЕС // Европейский союз в XXI веке: время испытаний / Под ред. О.Ю. Потемкиной (отв. ред.), Н.Ю. Кавешникова, Н.Б. Кондратьевой. – М.: Весь мир, 2012. – C. 222–253.

Action plan for North-South energy interconnections in Central-Eastern Europe / European Commission. – Brussels, 2011. – Mode of access: http://ec.europa.eu/energy/infrastructure/doc/2011_north_south_east_action_plan.pdf/ (Дата посещения: 25.12.2013.)

Andoura S. Energy solidarity in Europe: from independence to interdependence. Project «A test for european solidarity» / Jacques Delors Institute. – Paris, 2013. – 110 p.

CEER Vision for a European Gas Target Model. Conslusions paper / Council of European Energy Regulators. – Brussels, 2011. – 1 December. – Mode of access: http://www.ceer.eu/portal/page/portal/EER_HOME/EER_CONSULT/CLOSED%20PUBLIC%20CONSULTATIONS/GAS/Gas_Target_Model/BG/ (Дата посещения: 21.12.2013.)

Communication from the Commission to the European Parliament, the Council the European economic and social committee and the committee of the regions Energy Roadmap 2050 / European Commission. – Brussels, 2011. – 5 December. – Mode of access: http://ec.europa.eu/energy/energy2020/roadmap/doc/com_2011_8852_en.pdf (Дата посещения: 09.02.2014.)

Gas interconnection Hungary – Croatia (Hu) / European Commission. – Brussels, 2013. – Режим доступа: http://ec.europa.eu/energy/eepr/projects/files/gas-interconnections-and-reverse-flow/hu_en.pdf (Дата посещения: 25.12.2013.)

Gas interconnection. Romania – Hungary (Ro – Hu) / European Commission. – Brussels, 2013. – Режим доступа: http://ec.europa.eu/energy/eepr/projects/files/gas-interconnections-and-reverse-flow/romania-hungary-ro-hu_en.pdf (Дата посещения: 25.12.2013.)

Gas interconnection. Slovakia – Hungary (Sk – Hu) / European Commission. – Brussels, 2013. – Режим доступа: http://ec.europa.eu/energy/eepr/projects/files/gas-interconnections-and-reverse-flow/slovakia-hungary-sk-hu_en.pdf (Дата посещения: 25.12.2013.)

Danube strategy. About us / Danube region strategy. Energy. – 2013. – Режим доступа: http://www.danube-energy.eu/pages/about-us (Дата посещения: 09.02.2014.)

Hungarian energy and public utility regulatory authority. Successful start of the Czech-Slovak-Hungarian Day-ahead Electricity Market Coupling on 11 September 2012: Press release. – 2012. – 11 September. – 3 p. – Mode of access: http://www.mekh.hu/gcpdocs/62/Market%20Coup/2012-09-11_%20Cz_Sk_Hu_successful%20start%20of%20%20Market%20Coupling_%20Press_release.pdf (Дата посещения: 19.12.2013.)

International gas union. World LNG Report, 2011 / International gas union. – 2011. – 68 p. – Mode of access: http://www.igu.org/gas-knowhow/publications/igu-publications/LNG%20Report%202011.pdf (Дата посещения: 25.12.2013.)

Lugar R. A bill to provide certain assistance to North Atlantic Treaty Organization allies / U.S. Congress library. – Washington, 2012. – 12 December. – Mode of access: https://www.govtrack.us/congress/bills/112/s3671/text (Дата посещения: 10.12.2013.)

Ministarstvo vanjskih poslova i evropskih integracija: [Официальный сайт международных дел и европейской интеграции Черногории]. – Mode of access: http://www.mvpei.gov.me/ministarstvo (Дата посещения: 09.02.2014.)

Orban A., Bartuska V. Central Europe is a ready market for U.S. Gas // The Washington Post. – Washington, 2013. – 11 October. – Mode of access: http://www.highbeam.com/doc/1P2-35245929.html (Дата посещения: 09.02.2014.)

Prime Minister’s statement following the Visegrad Four meeting in Budapest / Hungarian Presidency 2013–2014 of the Visegrad group. – Budapest, 2013. – 18 October. – Mode of access: http://v4hupres.gov.hu/prime-minister-s-statement-following-the-visegrad-four-meeting-in-budapest (Дата посещения: 22.12.2013.)

Regulation (EU) No 347/2013 of the European Parliament and the Council of 17 April 2013 on guidelines for trans-European energy infrustructure and repealing Decision No 1364/2006/EC and amending Regulations (EC) No 713/2009, (EC) No 714/2009 and (EC) No 715/2009. (Text with EEA relevance) / European Commission. – Brussels, 2013. – 17 April. – Mode of access: http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=OJ:L:2013:115:0039:0075:EN:PDF (Дата посещения: 09.02.2014.)

Romania pledges to pump gas to Hungary via interconnector // Budapest business journal. – 2011. – 17 May. – Mode of access: http://www.bbj.hu/economy/romania-pledges-to-pump-gas-to-hungary-via-interconnector_57812 (Дата посещения: 10.12.2013.)

Schopflin G. New Visegrad Plus Initiative – EPP MEPs hold talks with Central-European EPP Foreign Ministers. – 2010, 14 September. – Mode of access: http://schopflingyorgy.hu/news_display/new_visegrad_plus_initiative_epp_meps_hold_ talks_with_central_european_epp_foreign_ministers/ (Дата посещения: 21.12.2013.)

The delegations of agriculture ministries of the Visegrad group and Bulgaria, Romania and Slovenia discussed the issue of renewable energy resources / Joint press communication; Visegrad group. – 2012. – 11 September. – Mode of access: http://www.visegradgroup.eu/about/press-room/the-delegations-of-110912 (Дата посещения: 14.12.2013.)

Эволюция системы многоуровневого управления в Европейском союзе

Д.С. Полулях

«Многоуровневое управление» (multi-level governance) – понятие, все чаще применяющееся для описания комплексных механизмов регулирования в Европейском союзе. Сторонники концепции многоуровневого управления (МУУ) обращают внимание на крупные преобразования последнего времени, которые претерпела не только европейская полития, но и мировая система в целом. В первую очередь речь идет о перераспределении власти от уровня национального государства «вверх», «вниз» и «в стороны». В первом случае управленческие функции передаются наднациональным структурам; во втором – субнациональным органам власти; в третьем случае власть передается представителям гражданского сектора. Само понятие, как показывают некоторые авторы, отражает две основные характеристики многоуровневого управления. Так, «многоуровневость» связана с вертикальным транзитом властных полномочий и, соответственно, усилением правительственных акторов «ниже» и «выше» государства. «Управление» (governance), в свою очередь, уже давно используется исследователями публичной политики и международных отношений для описания «горизонтализации» политического поля, когда в выработку политического курса, принятие решений и имплементацию помимо публичных властей привлекаются также неправительственные акторы. Таким образом, понятие МУУ имеет как вертикальное, так и горизонтальное измерения [Чихарев, 2011].

Несмотря на то что концепция МУУ сегодня все чаще всплывает в исследованиях городского, государственного управления и даже управления международной системой [Prado, 2007], именно пространство Европейского союза является основной площадкой, где теория находит применение. Именно в этой области впервые возник дискурс МУУ. Исследователь Гэри Маркс описывал с помощью этого понятия региональную и структурную политику ЕС. Позже, к удивлению самого автора концепта, МУУ стало удобной теоретической перспективой для анализа крупных реформ на пространстве ЕС и процесса евроинтеграции. Новая концепция, в частности, обращала внимание на усиление субнациональных правительственных единиц после подписания Маастрихтского договора (1992). И уже к концу 1990‐х годов МУУ стало настоящим «мейнстримом» в европейских исследованиях [Ágh, 2010, p. 10]. МУУ превратилось не только в удобную теоретическую позицию, но и во многом в политическую реальность Евросоюза.

В настоящее время имеется достаточное количество работ, описывающих современную конфигурацию управления в Европейском союзе в терминах МУУ. Не часто, однако, уделяется внимание тому, как эта система эволюционировала с момента образования первых структур общеевропейского управления до наших дней. Ведь система управления в ЕС не оставалась неизменной, а реагировала на все крупные события в жизни Союза, такие как принятие Маастрихтского и Лиссабонского договоров, волны расширения ЕС, кризис зоны евро, неудача Лиссабонской стратегии, принятие стратеги «Европа 2020» и др.

В настоящей статье мы рассмотрим четыре зарубежные публикации, посвященные теме эволюции системы МУУ в Евросоюзе и предлагающие взгляд на различные аспекты этой широкой проблематики.

***

Первая работа, которую мы рассмотрим, называется «Как кризис Еврозоны навсегда меняет институты ЕС». Статья, написанная итальянским экономистом Стефано Микосси, обращает внимание на изменения в архитектуре экономического управления ЕС, связанные с кризисом зоны евро (начался в 2009 г.). По мнению автора, отныне в управлении будут доминировать именно наднациональные акторы, а не государства.

Среди прочих работ, посвященных влиянию финансово-экономического кризиса на ЕС, статья Микосси выделяется именно акцентом институциональных изменениях. Как утверждает автор, решения, принятые на «кризисных» саммитах, сделали большой вклад в централизацию исполнительной власти в ЕС по отношению к экономическим стратегиям государств-членов.

В новом силовом балансе усилилась роль Европейского совета. За ним закрепилась роль главного источника исполнительной власти в Евросоюзе. Изменилась и роль Европейской комиссии. Теперь она ответственна не за формулирование повестки дня и инициирование законодательства, а за надзор за соблюдением правил и имплементацию общеевропейской политики. Автор подчеркивает, что это не временные меры, а фундаментальные изменения, меняющие европейское управление навсегда. Микосси обосновывает это тем, что принятые меры исправляют изначальные недостатки конструкции еврозоны [Micossi, 2013, p. 1].

Усиление наднационального уровня управления стало необходимым в условиях кризиса. Чрезвычайная ситуация потребовала срочных действий и централизованного принятия решений, пусть оно и выходит за рамки правовой базы ЕС. Ставка изначально была сделана на межправительственный подход, однако он быстро столкнулся с проблемами, так как прямое дисциплинарное воздействие одних государств-членов по отношению к другим контрпродуктивно. Поэтому Европейский совет стал искать помощи у общеевропейских институтов, в частности, у Комиссии и учрежденного для борьбы с подобными кризисами Европейского механизма стабильности (European Stability Mechanism).

На момент кризиса сильной исполнительной властью в архитектуре ЕС обладали только национальные правительства. Они, однако, были не в состоянии справиться с кризисной «лавиной», поэтому Евросовету пришлось пойти на нарушение европейского законодательства ради спасения этих государств (что подразумевало внесение изменений в национальные экономические стратегии). Кризисные условия сами по себе создали общеевропейскую исполнительную власть де-факто в лице Евросовета. Последний уже давно двигался в сторону укрепления своих исполнительных функций, и именно кризис придал этому процессу импульс и объем.

Однако не стоит, призывает Микосси, торопиться с выводами. Ведь Евросовету все еще не хватает единства и преемственности, чтобы стать реальной исполнительной властью в эволюционирующей системе управления ЕС [Micossi, 2013, p. 3].

Все большая централизация, однако, ведет к актуализации вопроса легитимности подобных изменений [Micossi, 2013, p. 3]. Авторская концепция предлагает учреждение системы легитимации, увеличивающей роль избираемых парламентов в деле рассмотрения решений Европейского совета в сфере экономической политики. Микосси предлагает распределить обязанности между Европейским парламентом (ЕП) и национальными парламентами. ЕП будет вмешиваться, когда решение в Европейском совете принимается большинством голосов, а национальные парламенты – когда решение принимается единогласно. Таким образом, образуется система двухуровневой легитимации, в которой сочетаются прямая (в случае с вмешательством ЕП) и непрямая (когда вмешиваются национальные парламенты) легитимации.

В следующей части статьи Микосси обращается к анализу сложной структуры ЕС, называя его многоуровневым и многоскоростным союзом. Всех членов ЕС можно разделить на три категории: те, кто входит в еврозону (это 17 членов ЕС, которые используют евро в качестве валюты), те, кто стремится туда попасть, а также все остальные (те, кто не собирается вступать в еврозону). Из-за вторых Евросоюз можно назвать мультискоростной системой (так как цели те же, но скорости разные). Из-за третьих же ЕС – многоуровневая система [Micossi, 2013, p. 8].

Сложность системы ЕС накладывает отпечаток на развитие и совершенствование политии. Зона евро начинает жить отдельной от остального Евросоюза жизнью. Она становится сердцем дальнейшей экономической и политической интеграции. Автор уверен, что углубление интеграции в еврозоне не осложнит процесс принятия решений в европейских институтах. Так, Евросовет уже сегодня разделился на несколько субгрупп в зависимости от отношений с еврозоной. Вопросы, однако, остаются для ЕП: должны ли, к примеру, представители стран нееврозоны голосовать по вопросам, связанным с делами еврозоны [Micossi, 2013, p. 8]?

Возможно, прогнозирует автор, границы еврозоны когда-нибудь совпадут с границами всего Евросоюза. Это произойдет либо за счет расширения еврозоны, либо за счет выхода стран нееврозоны из состава ЕС. Возможен и другой вариант, когда интеграция со странами нееврозоны продолжится, но будет проходить лишь по отдельным отраслям [Micossi, 2013, p. 9].

Рассматривая то, как последние события в жизни Евросоюза влияют на его структуру управления, Микосси показывает четкое направление эволюции и развития ЕС как многоуровневой системы. Его анализ ограничивается рассмотрением роли общеевропейских институтов и национальных правительственных акторов, что, впрочем, объяснимо выбранной областью – экономическим управлением.

В центре внимания следующей статьи совсем другие структуры. Автор статьи «Комитет регионов в постлиссабонском ЕС: умное, устойчивое и инклюзивное многоуровневое управление?» – Юстус Шюнлау, управляющий группы ПЕС в Комитете регионов. Его работа посвящена исследованию роли Комитета регионов в возникающей и постоянно меняющейся многоуровневой системе ЕС постлиссабонской эры. По мнению автора, именно Комитет является подлинным покровителем и «стражем» МУУ, соединяя разные уровни управления [Schönlau, 2011, p. 254].

В течение периода своего существования Комитет значительно изменил свою институциональную структуру и роль. Само возникновение органа связывают со страхом ряда сильных внутригосударственных регионов потерять свой голос в процессе интеграции. Поэтому некоторые регионы из Германии, Италии, Бельгии и других стран в 1990 г. начали оказывать давление на свои правительства, чтобы заставить их создать канал регионального влияния на законодательные процессы ЕС. Тем самым регионам удалось бы возместить потерю влияния и демократического контроля. Настроения тех времен благоприятствовали усилению влияния регионов в общей структуре управления в ЕС4343
  Особенно была популярна идея «Европы регионов».


[Закрыть], однако отдельная «палата регионов» так и не была создана. Вместо этого возник орган, репрезентирующий все субнациональные единицы государств-членов и обладающий исключительно консультативными полномочиями.

Как показывает Шюнлау, огромную роль в создании КР сыграла Еврокомиссия. Последней Комитет предоставил возможность обойти национальный уровень и тем самым избежать возникавших трудностей с распределением государствами европейского бюджета. Возникавшие связи Комиссии с регионами (через Комитет) облегчали имплементацию европейских стратегий (в первую очередь, стратегию сплочения), а также повышали демократическую легитимность.

Таким образом, «Европейская комиссия помогала создать дополнительный канал коммуникации и, возможно, влияния, как часть возникающей многоуровневой структуры» [Schönlau, 2011, p. 238].

Первые важные перемены для Комитета регионов произошли после принятия Ниццкого договора (2001). Теперь члены Комитета рассматривались не как демократические представители регионов, а как независимые эксперты, не подотчетные национальным и региональным органам власти.

Законодательство не прописывает определенную формулу распределения мест в Комитете между государствами. В связи с этим сегодня в Комитете ведутся ожесточенные дискуссии о перебалансировании членства. С одной стороны – защитники статус-кво (главным образом, чрезмерно представленные малые государства-члены), с другой – сильные регионы (в основном из Германии), которые хотят внедрить систему распределения мест по принципу убывающей пропорциональности. Считается, что этот принцип сделает Комитет более репрезентативным и отдалит его от сообщества независимых консультативных структур ЕС. Пока же Комитет совмещает в себе две конкурирующие роли – представителя субнациональных единиц и свободного игрока на европейском поле.

Осознавая ограниченность своих компетенций исключительно консультативной ролью, Комитет в то же время всегда стремился максимизировать влияние на другие институты и на европейский законодательный процесс вообще. Он старался увеличить объем своей консультативной функции и расширить размах своих активностей. Маастрихтский договор устанавливал конкретные сферы, в которых консультации Комитета являются обязательными. Сюда относились области образования, здравоохранения, молодежной политики, трансъевропейские сети, экономическое и социальное единство, а также структурные фонды [Schönlau, 2011, p. 241]. Именно в этих сферах особенно сильно затрагивались компетенции субнациональных органов управления. Консультации с Комитетом в этих сферах позволяли не допустить конфликтов, а также более удачно имплементировать стратегии в регионах. Амстердамский договор (1997) добавил в этот список трансграничное сотрудничество, сферы занятости, социальной политики, охраны окружающей среды и т.д.

Значительно усилил «институциональную» позицию Комитета Конвент о будущем Европы (2002–2003) и, особенно, выпуск Еврокомиссией «Белой книги по вопросам управления в Европе» (2001). Она хоть и не говорила о конкретных изменениях в официальном статусе и институциональном положении Комитета, но все-таки признавала важную роль Комитета как сети и посредника в переговорах.

Далее в статье автор выделяет три основные тенденции развития Комитета регионов, которые связаны с тремя разными аренами его активности сегодня.

Первая тенденция заключается в усилении роли Комитета как основного органа, контролирующего соблюдение принципа субсидиарности. Определяя, на каком уровне управления должны решаться те или иные вопросы, этот принцип является частью «операционной системы» многоуровневой политии. Лиссабонский договор позволил Комитету играть здесь более значимую роль. Впоследствии Комитет может стать основным инструментом, который национальные и региональные органы власти могут использовать для контроля над общеевропейскими институтами.

Рассматривая аспект эволюции принципа субсидиарности в ЕС, нельзя не затронуть факт, что изначально субсидиарность подразумевала существование и активную роль всего двух уровней управления – национального и европейского. И только Конвент о будущем Европы ввел новое, расширенное понимание субсидиарности, в котором учитывались интересы субнационального уровня. В течение последующих лет Комитет вел активную деятельность в области оценки субсидиарности. В 2004 г. была запущена серия конференций по вопросам субсидиарности и «усиления субсидиарной культуры» в ЕС. Конференции, известные как «subsidiarity assises», организовывались Комитетом в сотрудничестве с несколькими национальными и региональными парламентами. В 2008 г. на постоянной основе начала действовать сеть мониторинга субсидиарности, которая позволяла правительствам и парламентам давать свои оценки соблюдения этого принципа.

Вторая тенденция связана с появляющимся у Комитета желанием задавать конституционную повестку дня. Все чаще Комитет инициирует обсуждение вопроса о том, как построить в Европе федеральную многоуровневую структуру с сильной местной и региональной властью, которые бы играли заметную роль как на стадии формирования стратегии, так и на стадии ее внедрения. Подобные изменения, как утверждается, сделают МУУ в Европе одновременно более легитимным и эффективным.

Комитет уже пытается сегодня двигаться в этом направлении. Так, в 2011 г. были запущены дебаты о формировании в ЕС «культуры многоуровневого управления». Если же говорить о планах, то здесь предлагается ряд инициатив, в числе которых создание «обсерватории многоуровневого управления» и вовлечение субнациональных акторов в оценку законодательства ЕС.

Как подчеркивает автор, судьба этих проектов будет зависеть от процессов внутри государств. Важно понимать, что желания Комитета и европейского уровня в целом могут встретить сопротивление со стороны государств-членов, которые не заинтересованы в усилении влияния регионов на национальном и европейском уровнях. Кроме того, сама идея «Европы регионов» сегодня встречает все меньше поддержки. Шюнлау связывает это с расширением ЕС в 2004 г., когда в систему были включены в основном централизованные государства [Schönlau, 2011, p. 253].

Наконец, третья тенденция выводится из третьей сферы современной активности Комитета – сферы управления социально-экономическим развитием ЕС. Роль Комитета в последнее время заметно усилилась в дебатах по данным проблемам. В качестве примера можно привести обсуждение параметров стратегии «Европа 2020». Комитет особенно стремился отстоять здесь свою точку зрения, обосновывая это тем, что предыдущая, Лиссабонская стратегия потерпела неудачу именно из-за невовлеченности субнациональных акторов в управление (особенно на стадии имплементации).

Еврокомиссия отнеслась серьезно к рекомендациям Комитета и получила «ясное послание от региональных и локальных участников, что их роль в стратегии должна быть усилена с целью защитить полное и равное сотрудничество между разными уровнями правительства (многоуровневое управление) и сделать стратегию успешной» [Schönlau, 2011, p. 254]. И хотя эти рекомендации и не получили прямого отражения в финальном документе, данный случай показывает, что Европарламент и Еврокомиссия признали важную роль региональных и местных властей в имплементации стратегии.

Кризисные явления последних лет, пишет автор, бросили вызов в том числе самой идее МУУ. Отстаивая идеалы демократического и легитимного управления, концепция МУУ смещается на периферию внимания политиков и ученых в условиях, когда требуется оперативное принятие решений. По мнению Шюнлау, только время покажет, насколько жизнеспособной является концепция МУУ. И в то же время он надеется, что солидарность субнациональных акторов сможет вернуть Европе утраченный дух единства, построив его «снизу» [Schönlau, 2011, p. 258].

Данная статья, детально исследуя эволюционный путь Комитета регионов, обращается к важной составляющей МУУ – активности субъектов на уровне ниже национального. В то же время неправильно было бы сводить все МУУ только к деятельности этих единиц (как, впрочем, и к активности только наднациональных органов). Следующая статья обращается к совсем другому – «горизонтальному измерению» МУУ в современном Европейском союзе.

Третья рассматриваемая нами статья называется «Участие гражданского общества в управлении ЕС». Ее автор – Ева Хайдбредер из Дюссельдорфского университета им. Генриха Гейне. Один из подходов, который предлагает автор, видит в гражданском обществе важный источник МУУ и изучает прежде всего то, как различные группы гражданского общества подключаются к процессу формирования политики.

Горизонтальный аспект МУУ, как уже говорилось, связан с понятием «governance» (управление, регулирование). В противоположность подходу «government» (правительство), эта концепция постулирует, что частные акторы сегодня уже не могут рассматриваться как лишние на управленческом поле. Появляются все новые примеры инструментов и механизмов, которые помогают представителям гражданского общества (а также бизнеса) активно принимать участие в управленческих процессах.

Участие граждан, как преподносится в обозначенном подходе, играет двойную функцию – легитимации и повышения эффективности управления. Одного формального акта голосования сегодня уже не достаточно, чтобы считать систему демократически легитимной. Требуется прямое подключение представителей гражданского общества к процессу контроля подотчетности публичных структур власти, формулирования политики и ее имплементации. Участие гражданского общества в управлении повышает также его эффективность, так как преодолеваются многие проблемы реализации избранного курса и мобилизуется знание тех слоев общества, которые должны затронуть изменения.

Один из недавних примеров реализации подхода «governance» на практике – это «Инициатива граждан Европы» (European Citizens' Initiative), введенная Лиссабонским договором (2009) и начавшая свою деятельность с апреля 2012 г. Инициатива дает гражданам объединенной Европы, выполнившим определенные требования, возможность предложить Еврокомиссии свой законопроект. Инструмент уже показал свою эффективность в таких сферах, как мобильность, регулирование водных ресурсов, удаление отходов и др. [Heidbreder, 2012, p. 12].

Несмотря на то что Инициатива является инструментом прямого демократического участия, в нем все-таки доминирует именно консультативный элемент, и реальное право инициации политического курса остается в руках Комиссии. На спектре форм гражданского участия Хайдбредер помещает Инициативу в пространство между неформальным привлечением заинтересованных сторон и обладающей реальной законодательной властью делиберативной демократией.

Автор подчеркивает, что было бы ошибкой считать участие гражданского общества в управлении исключительным проявлением активности «снизу». Напротив, судьба такого участия во многом зависит именно от самого «верха» многоуровневой системы ЕС, а именно от прогрессивной деятельности Еврокомиссии. Именно на средства Комиссии осуществляется участие многих неправительственных организаций.

Помимо Комиссии, постоянные и интенсивные контакты с группами интересов осуществляет Европарламент. Консультации Парламента и Комиссии оставались в целом изолированными, несмотря на то, что оба института осуществляли взаимодействие с одними и теми же организациями в Брюсселе. И только в июне 2011 г. институты договорились соединить их «регистры транспарентности» в единую базу данных, в которой были перечислены все граждане и организации, принимавшие участие в разработке политики [Heidbreder, 2012, p. 14–15].

Эволюция консультативной политики – это еще одна тема, рассматриваемая автором в рамках заданной проблематики. Хайдбредер ссылается на исследователей Куитткат и Финке, которые выделили три поколения консультативного режима: 1) фазу «консультаций» (1960–1970‐е годы), когда наблюдался в основном неформальный ad hoc диалог между Еврокомиссией, ограниченной в собственных ресурсах, и экспертами в области экономики; 2) фазу «партнерства» (1980–1990‐е годы), которая характеризуется развитием сотрудничества с НПО в таких областях, как охрана окружающей среды, права человека и т.п.; 3) фазу «участия» (началась с 2001 г.), вдохновляющуюся идеями «партисипативной демократии» [Quittkat, Finke, 2008, p. 184].

Одним из самых значительных нововведений третьей фазы стало внедрение системы онлайн-консультаций. Так, начал работать сайт Еврокомиссии «Your Voice in Europe», который предоставлял право каждому принять участие в разработке политики. Если раньше преимуществом обладали организации, базирующиеся в Брюсселе, то с внедрением этой системы географическое местоположение групп гражданского общества перестало иметь значение. Ожидается, что механизм более полно раскроет свой потенциал в будущем.

Несмотря на заметный прогресс режима консультаций и участия в Евросоюзе, европейское гражданское общество все еще не обладает развитыми механизмами систематического доступа к управлению. Кроме того, там, где оно должно контролировать подотчетность европейских институтов, оно этого не делает. Это можно объяснить хотя бы тем, что участие НПО в управлении спонсирует сама Еврокомиссия. Именно поэтому данные организации не могут позиционировать себя как независимые от наднационального уровня структуры и «связующее звено между гражданами и ЕС» [Heidbreder, 2012, p. 17].