Текст книги "Политическая наука №2 / 2014. Трансформации европейского политического пространства"

Задолго до включения положения о прокуратуре в Конституцию ЕС, а потом и Лиссабонский договор Комиссия предпринимала предварительные шаги по продвижению этой идеи, начиная с публикации исследования о «Corpus Juris». Лишь после 15 лет дискуссий, консультаций [Communication from the Commission … 2011] в июле 2013 г. Комиссия выступила с законодательной инициативой регламента об организации Европейской прокуратуры – наднационального органа, который получит компетенции в расследовании преступлений против бюджета ЕС [Proposal… 2013]. Конкретными поводомами ускорения инициативы стали усиление коррупции и расхищения средств из бюджета ЕС. Комиссия надеялась, что прокуратура сможет противодействовать злоупотреблениям в европейских фондах и не допускать, чтобы преступные группировки участвовали в тендерах [Bulletin, 2013]. В сентябре 2013 г. европейские средства массовой информации цитировали заявление Франсуазы Ле Бэйл, главы Генерального директората Комиссии ЕС по юстиции, которое она сделала в Комитете по гражданским свободам Европарламента в ходе дебатов об учреждении Европейской прокуратуры. Высокопоставленный чиновник ЕС, Ле Бэйл, заявила, что ежегодное воровство из фондов ЕС составляет 500 млн евро, в соответствии со статистикой Европейской службы по борьбе с мошенничеством (ОЛАФ). Но, по мнению главы Директората, реальные растраты достигают миллиардов евро.

Генеральный директор ОЛАФ Дж. Кесслер объяснил настоятельную необходимость учреждения Европейской прокуратуры тем обстоятельством, что государства – члены ЕС демонстрируют далеко не одинаковую готовность расследовать факты коррупции и мошенничества относительно Европейских фондов: за период в 13 лет в некоторых стран 90% расследований закончились обвинительными приговорами, в других странах – лишь 5% [Nielsen, 2013].

Инициативу Комиссии всецело поддержали Европейский парламент и, что удивительно, министры внутренних дел некоторых государств-членов, которые традиционно с осторожностью относились к попыткам «федерализации» пространства. Свое одобрение высказали германский бундестаг, польский и португальский парламенты, румынский сенат. Однако между законодательной инициативой Комиссии и воплощением ее в жизнь лежит долгий путь, символизирующий противоречивость самого процесса трансформации пространства в целом и соответствующих положений Лиссабонского договора, направленных на достижение баланса между наднациональной и межправительственной его составляющей.

Стоит иметь в виду трудности самого процесса учреждения Европейской прокуратуры, вытекающие уже из текста Лиссабонского договора. В Договоре сказано, что Прокуратора может быть создана, но не утверждается, что государства-члены обязаны ее создать. Напомним также о специальной законодательной процедуре, которая потребуется для принятия решения о Европейской прокуратуре: в этом случае не предполагается, что Совет и Европарламент будут работать в тандеме, требуется лишь согласие евродепутатов с представленным проектом. Таким образом, не предусмотрены переговоры и достижение компромисса между институтами ЕС, как в случае с шенгенской реформой. Европейский парламент не может повлиять на содержание проекта регламента, потребовать внесения поправок – он может или принять, или отвергнуть его [Jeney, 2012, p. 126]. Такая ситуация играет не в пользу беспрепятственного прохождения регламентом законодательной процедуры.

Кроме того, Лиссабонский договор предполагает фактическое вовлечение национальных парламентов в законодательный процесс. В случае с учреждением Европейской прокуратуры национальные парламенты отвергли идею появления прокурора с наднациональными полномочиями и потребовали у Комиссии переработать проект регламента. Противники инициативы Комиссии набрали в 11 парламентах стран ЕС1111
  Эти страны – Кипр, Чешская Республика, Франция, Венгрия, Ирландия, Мальта, Нидерланды, Румыния, Словения и Великобритания. Дания не участвует в принятии решения по регламенту, пользуясь возможностями, предоставленными ей Лиссабонским договором.


[Закрыть] достаточно голосов, чтобы запустить так называемую процедуру «желтой карточки» для того, чтобы остановить законопроект. Комиссия оказалась перед дилеммой – внести существенные поправки в законопроект или отозвать его, но, воспользовавшись возможностями Лиссабонского договора, она избрала третий путь. По всей видимости, вопрос о Европейской прокуратуре будет решаться посредством «продвинутого сотрудничества», также предусмотренного Лиссабонским договором для пространства свободы, безопасности и правосудия.

В отсутствие единогласия в Совете по данному вопросу группа из девяти государств-членов имеет возможность продвинуть тот или иной проект в соответствии с положениями ст. 329 (1) Договора о функционировании Европейского союза (ДФЕС) с тем, чтобы другие страны могли впоследствии присоединиться к ним и поддержать законопроект об учреждении Европейской прокуратуры. Тогда принятый единогласно этими странами регламент не будет распространяться на все государства-члены.

Комиссия полна решимости продолжать продвижение своей инициативы в 2014 г. До случая с Европрокуратурой принцип «продвинутого сотрудничества» применялся в ЕС лишь в сфере семейного права – относительно правил расторжения браков между гражданами разных государств-членов. Пока нет причин преувеличивать потенциальную опасность возникновения в Евросоюзе множества групп по интересам, которые способны затормозить процесс интеграции в рамках пространства свободы, безопасности и правосудия. Однако теоретически существует опасность возникновения новых границ внутри Евросоюза [Уткин, 2011, с. 6] между государствами, которые движутся в противоположных друг другу направлениях.

На пути формирования гармоничного всеобъемлющего пространства свободы, безопасности и правосудия остается много препятствий. Пространство включает самые разные сферы политики, именно поэтому оно не может существовать ни как полностью наднациональное, ни как межправительственное. С одной стороны, взаимозависимость и противостояние данных составляющих пространства не может не создавать проблем. Однако, с другой стороны, такой баланс повышает его устойчивость перед лицом кризисов и создает основу для возникновения гибких форм управления.

Литература

Бабынина Л.О. Гибкая интеграция в Европейском союзе: теория и практика применения. – М.: URSS, 2012. – 304 с.

Общее пространство внутренней безопасности в ЕС: политические аспекты / Отв. ред. Уткин С.В. – М.: ИМЭМО РАН, 2011. – 146 с.

Потемкина О.Ю. Пространство свободы, безопасности и правосудия Европейского союза. – М.: Гриф и К, 2011. – 368 с.

Транснациональное политическое пространство: явление и практика / Под ред. Стрежневой М.В. – М.: Весь мир, 2011. – 370 с.

Action plan of the Council and the Commission on how best to implement the provisions of the Treaty of Amsterdam on an area of freedom, security and justice (Vienna Action plan), adopted by the JHA Council on 3 Dec. 1998 // Official Journal of European Union. – Brussels, 1999. – P. 1–15.

Boin A, Ekengren M., Rhinard M. Protecting the Union: Analysing an Emerging Policy Space // Journal of European Integration. – 2006. – Vol. 28, N 5. – P. 405–421.

Bourdieu P. The logic of practice. – Cambridge: Polity press, 1990. – 333 p.

Bulletin quotidien Europe. – Brussels, 2013. – 18 July.

Carrera S., Hernanz N., Parkin J. The «Lisbonisation» of the European Parliament: Assessing progress, shortcomings and challenges for democratic accountability in the area of freedom, security and justice. – Brussels: CEPS, 2013. – 44 p.

Communication from the Commission to the European Parliament, the Council, the European economic and social Committee and the Committee of the regions. On the protection of the financial interests of the European Union by criminal law and by administrative investigations. An integrated policy to safeguard taxpayers' money. – Brussels, 2011. – 26 June. – 12 p. – Mode of access: http://eur-lex.europa.eu/ LexUriServ/LexUriServ.do?uri=CELEX:52011DC0293:en:NOT (Дата посещения: 10.02.2014.)

Commission proposal for a Regulation on the establishment of an evaluation and monitoring mechanism to verify the application of the Schengen acquis. COM (2011) 559. – Brussels, 2011. – 16 September. – 17 p. – Mode of access: http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=COM:2011:0559:FIN:FR:PDF (Дата посещения: 10.02.2014.)

Commission proposal for a Regulation amending Regulation (EC) No. 562/2006 in order to provide for common rules on the temporary reintroduction of border control at internal borders in exceptional circumstances, COM (2011) 560. – Brussels, 2011. – 16 September. – 13 p. – Mode of access: http://ec.europa.eu/dgs/home-affairs/e-library/docs/pdf/560_en_en.pdf (Дата посещения: 10.02.2014.)

Consolidated version of the Treaty on European Union // Official journal. – Brussels, 2010. – 34 p. – Mode of access: http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=OJ:C:2010:083:0013:0046:en:PDF (Дата посещения: 10.02.2014.)

Europe's Area of freedom, security and justice / Walker N. (ed). Academy of European Law. European University Institute. – N.Y.: Oxford univ. press. – 2004. – 283 p.

Jeney P. The future of Eurojust. – Brussels: European Parliament, 2012. – 221 p.

Nielsen N. Stolen EU funds in the billions, top official says / EUObserver. – 2013. – 18 September. – Mode of access: http://euobserver.com/justice/121489 (Дата посещения: 10.02.2014.)

Presidency Conclusions, Tampere European Council, 15/16 October 1999. Press / European Parliament. – Brussels, 1999. – Nr: 200/1/99. – Mode of access: http://www.europarl.europa.eu/summits/tam_en.htm (Дата посещения: 10.02.2014.)

Proposal for a Council regulation on the establishment of the European Public Prosecutor's Office COM/2013/0534 final / European Council. – Brussels, 2013. – N 255 (APP). – Mode of access: http://www.ipex.eu/IPEXL-WEB/dossier/document/COM20130534.do (Дата посещения: 10.02.2014.)

Smith K. The justice and home affairs policy universe: some directions for further research // Journal of European integration. – 2009. – N 31 (1). – P. 1–7.

Von Bogdandy A., Bast J. Principles of European Constitutional Law / Ed. by Von Bogdandy A., Bast J. – L.: Hart Publ., 2009. – 856 p.

Субнациональные элиты как субъекты трансформации политического пространства Европейского союза

И.Л. Прохоренко

Для исследователей политического пространства Европейского союза (ЕС) все еще стоит задача его концептуализации. Ключевыми остаются вопросы не только о форме, структуре, качественных характеристиках, направлении развития этого феномена, но и о субъектах его формирования и трансформаций.

Понятно, что всякое социальное взаимодействие, социальные отношения любого рода не существуют в отрыве от их участников (акторов – в западной традиции). Анализ таких связей изначально предполагает необходимость выявить, описать, систематизировать и классифицировать этих участников и сделать это, прежде всего, с точки зрения их субъектности – способности быть или стать источником активности, направленной на объект, носителем практической деятельности и познания.

Конфигурация современных политических пространств как сфера коммуникации разнообразных акторов в различных политических процессах весьма подвижна и изменчива. Установление субъектов политического пространства позволяет типологизировать пространства такого рода, помогает, используя категорию пространства, обнаружить и осмыслить политические изменения, их тенденции и динамику, а также составить возможные сценарии будущего развития.

Большинство исследователей сходятся во мнении, что именно национальные политические элиты в широком смысле (как political, так и policy elites) стали субъектом формирования европейского транснационального пространства. В результате длительного исторического опыта коммуникаций самого различного свойства, в основу которых легли территориальное соседство, миграции, торговые связи, конфессиональная общность, культурный обмен и политические альянсы, к представителям европейских элит пришло осознание поистине огромного потенциала общих смыслов, символов, пониманий, ценностных представлений и убеждений, во многом общего стиля политического поведения. Безусловно, импульсами интеграции выступали также мотивы экономического и даже политико-психологического свойства (например, страх перед новой войной в Европе). Но именно осознание этого накопленного веками потенциала общности и ощущение себя неким (воображаемым) политическим сообществом позволили европейским элитам разработать и начать реализацию проекта европейской интеграции – элитистского по своей сути.

Как правило, в научных исследованиях национальные элиты как субъект европейского политического пространства не отделяются и не противопоставляются элитам субнациональным. К последним относятся, прежде всего, власти и бюрократия регионального и муниципального уровней управления, руководство политических партий и общественно-политических движений, которые не являются общенациональными.

Но можно ли это делать с полной уверенностью сегодня, учитывая те значительные изменения в ходе активных процессов федерализации, децентрализации и деволюции в европейских государствах, которые исторически отличаются территориальным разнообразием и где региональные неравенство и диспропорции носят структурный характер, а иногда дополняются этнокультурным компонентом? Можно ли говорить исключительно о моносубъектности политического пространства ЕС, игнорируя амбиции и усилия субнациональных элит по его трансформации? Не носит ли взаимодействие национальных и субнациональных элит конфликтный характер, особенно в тех случаях, когда последние открыто высказывают партикуляристские амбиции?

Множественность политических пространств:

Субнациональные vs национальные элиты

Рассуждая в категориях политического пространства и учитывая множественность политических различений, можно предположить, что в одной точке могут сосуществовать не одно, а несколько таких пространств. Например, регионы в государствах – членах ЕС представляют собой определенные пространства в политическом пространстве государства, становясь не только акторами, но и субъектами процесса структурирования последнего. В свою очередь, эти регионы функционируют также в политическом пространстве Европейского союза, образуют национальные, локальные, трансграничные и различные формы транснациональных пространств (в том числе диаспоральные миры). В Евросоюзе, в состав которого входят 28 государств-членов, насчитывается около 400 субнациональных регионов, обладающих законодательными и исполнительными полномочиями [The Committee of the Regions at a glance, 2013].

Вероятно, пространственный подход можно распространить и на другие субнациональные территориальные сообщества, в первую очередь, на крупные города – мегаполисы. Подобно городам-полисам в античном мире и итальянским городам в Средние века мегаполисы предстают в современном мире в роли акторов не только национальной, но и мегарегиональной и даже мировой политики. В этом своем новом качестве такие города способны выступить в роли своеобразных «территорий-ворот» в глобальный полицентричный мир (как национального, так и мегарегионального масштаба), межсетевых узлов, где происходит сосредоточение / пересечение производственных, финансовых, научно-исследовательских, образовательных и так далее структур [Лебедева, 2007, c. 103–104]. Однако, учитывая невысокую степень автономии местного самоуправления, вряд ли стоит жестко дифференцировать местные и региональные политические элиты, для целей политологического исследования можно допустить, что субнациональные элиты являются по преимуществу региональными.

Перемены в мировой политике и экономике во второй половине XX в. предопределили и новый взгляд на понятие «регион». В 1978 г. Декларация конференции Совета Европы в Бордо (Франция) по вопросам регионализации в Европе дифференцировала регион как сообщество людей, локализованное в наиболее крупных территориальных единицах в рамках одного государства и обладающее географической, исторической, культурной и экономической однородностью, которая и придает местному населению характер общности, позволяет решать общие задачи и удовлетворять общие интересы [Baloup, 1985].

Европейская хартия регионализма, принятая Европейским парламентом (ЕП) десятилетие спустя, в 1988 г., определила регион как территорию, которая с географической точки зрения является ясно очерченным логическим объектом, а население его обладает определенными общими характерными чертами и выражает желание сохранять свою особую идентичность, развивать ее с целью содействия культурному, социальному и экономическому развитию. При этом под определенными общими характерными чертами населения региона понимались культурная, языковая общность, исторические традиции, экономические интересы (указанные параметры могут присутствовать в каждом конкретном случае все вместе или по отдельности) [Community сharter for regionalization… 1988, p. 296].

Таким образом, рассматривать регион как некое однородное и достаточно стабильное во времени пространство невозможно в отрыве от коллективной территориальной идентичности, которая также имеет пространственную конфигурацию и достаточно инертна во времени. Тогда регион предстает как образующее единое целое пространство, однородное по определенным выбранным критериям и отличающееся от соседних пространств или регионов по этим критериям, а также как мыслительная конструкция, созданная путем отбора характерных черт, значимых для конкретной проблемы и игнорирования других особенностей, которые будут считаться не относящимися к делу [Region, 2013].

В условиях европейской интеграции и с учетом изменений в структурах общественной жизни и природе государства, перемен в рыночной конъюнктуре и международном контексте, под понятием региона часто подразумевают территориальное, функциональное и политическое пространства [Keating, 1998, p. 12, 18–24]. Рассуждая подобным образом, британский исследователь М. Китинг предложил схему анализа силы регионов по следующим параметрам: региональные институты; правовая способность принятия политических решений; полномочия региональных властей; интеграционная способность региона; его финансовые ресурсы; взаимоотношения с центральными властями, институтами и органами Европейского союза; взаимоотношения с рыночными структурами, степень вовлеченности в национальную, европейскую и мировую экономики [Keating, 1998, p. 26–28].

Согласно индексу влияния регионов, который был разработан известными европеистами Г. Марксом, Л. Хуг и А. Шейкелем на основе анализа 42 стран – государств – членов ЕС, участников Организации экономического сотрудничества и развития и некоторых других [Marks, Hooghe, Schakel, 2008], объем полномочий европейских регионов оставался достаточно стабильным на протяжении 1950–1970‐х годов. Однако за последние три десятилетия этот показатель вырос весьма значительно, независимо от того, является ли государство федеративным (Австрия, Бельгия, Германия) или остается формально унитарным, двигаясь по пути деволюции (Великобритания), децентрализованного регионального государства (Испания, Италия) или по иному пути предоставления автономии административно-территориальным образованиям внутри государства. Факторами роста тенденций к децентрализации стали появление и / или развитие выборных институтов на региональном уровне и передача государством все большего количества управленческих функций регионам и местным сообществам на фоне глобализации и интеграционных процессов в Европе.

Получается, что к настоящему времени на одной территории функционируют различные уровни управления [Division of powers… 2012]. В настоящее время теоретики многоуровневого управления насчитывают 3–7 таких уровней, из которых 1–5 функционируют внутри национальных государств, а один или два существуют на более высоких – региональном (имеются в виду макрорегионы) или глобальном [Hooghe, Marks, 2009, p. 228]. Фактически они совпадают с различными уровнями политических пространств, при этом политические и административные граница ни в коем случае не локализуют действия политических акторов.

Именно социальная идентификация сообществ разного характера (политическая, национальная) и уровня (региональная, локальная) [Семененко, 2011] содействует выстраиванию различных уровней политического пространства – локального, регионального, национального, наднационального, трансграничного, транснационального. Идентичность, множественная по своей природе, выступает одним из значимых параметров образования политического пространства. С другой стороны, нельзя не признать и наличие обратной связи – политическое пространство, в свою очередь, оказывается одним из факторов, которые видоизменяют существующие идентичности и способствуют формированию новых. Ключевым для исследователей поля остается вопрос о том, что первично, – идентичность, которая является предпосылкой и основанием возникновения политического пространства, или политическое пространство, формирование и институциализация которого создают условия для зарождения новой коллективной идентичности.

В тот же исторический период, когда наблюдается рост объема числа полномочий региональных и местных властей, происходит существенное увеличение количества так называемых этнорегионалистских [Regionalist parties in Western Europe, 1998] (или в более поздней терминологии – автономистских [Autonomist parties in Europe… 2006]) партий, которые ставят целью достижение большей автономии для конкретной территории. Они отличаются от радикальных регионалистских партий, выступающих за отделение территории и образование независимого государства, хотя иногда границы между ними подвижны и возможно относительно быстрое во времени взаимопревращение одних в другие, учитывая конкретные социально-экономические и политические обстоятельства или кадровые перемены в руководстве партии.

Эксперты подсчитали, что к началу 1990‐х годов в Западной Европе действовали 45 автономистских партий, которые имели прочную организационную структуру и на регулярной основе участвовали в электоральных процессах всех уровней [Lane, McKay, Newton, 1991]. Спустя десять лет их насчитывалось уже 93, 30 из которых являлись влиятельными игроками в политической системе своего региона и государства в целом, формируя многоуровневую модель конкуренции и соперничества между политическими партиями [Massetti, 2009]. Этому способствовали процессы децентрализации в государствах-членах.

Автономистским партиям удавалось входить в правительственные коалиции (к примеру, в Бельгии) или оказывать парламентскую поддержку общенациональным партиям, которые не получили по итогам всеобщих выборов абсолютного большинства депутатских мест (как это регулярно происходило в постфранкистской Испании). Тем самым они оказывались «мотором» процессов децентрализации в государстве, оказывая прямое или косвенное давление на правительственные партии, добиваясь реформ в системе государственного устройства и управления (так происходило в Бельгии, Великобритании, Испании, Италии, в меньшей степени – во Франции).

Одновременно имело место появление и / или усиление влияния региональных отделений общенациональных партий, которые формально уже являются необщенациональными и все более обретают в ходе процессов федерализации и децентрализации в государствах-членах собственную специфику, особую региональную идейно-политическую и партийную самоидентификацию.

Один из наиболее показательных примеров в этом отношении – Испания, политическая система которой локализована, а модель управления является многоуровневой [Прохоренко, 2010; Magone, 2004]. Во всех образованных по территориальному принципу 17 регионах (автономных сообществах) страны, которая формально остается унитарным государством, активно действуют региональные организации как консервативной Народной партии, так и левоцентристской Испанской социалистической рабочей партии (ИСРП). В силу исторических особенностей организационная структура испанских правых более иерархична и во многом авторитарна. Напротив, ИСРП как массовая партия строится по федеративному принципу, что предполагает формальную автономию территориальных организаций, степень которой во многом зависит от силы регионализма в том или ином автономном сообществе.

Следуя, в основном, партийной дисциплине и генеральной линии партии, консерваторы и социалисты в регионах тем не менее зачастую вынужденно оказываются сторонниками дальнейшей децентрализации асимметричного испанского государства автономий, защищая интересы конкретной территории в национальном политическом пространстве и соревнуясь с автономистскими партиями за местный электорат. Непростая ситуация в этом плане сложилась в Каталонии, где исторически сильны сепаратистские настроения, а партийная система имеет достаточно высокую степень фрагментации. В постфранкистский период ни одной из партий не удавалось получить даже простое большинство голосов избирателей, что усиливает конкуренцию между ними.

С другой стороны, надо иметь в виду, что центральное руководство общенациональных партий в Испании, как и в некоторых других европейских государствах, соглашается предоставить организационную автономию своим территориальным отделениям для их более эффективной межпартийной борьбы за голоса избирателей в регионе, поскольку соперничество не ограничивается исключительно проблемой самоуправления региона и его интересами, отличными от остальных, а касается широкого круга разнообразных вопросов повседневной жизни, которые требуют знаний управленцев и опыта рутинной административной деятельности.

В меньшей степени, чем в Испании, эта тенденция к децентрализации организационной структуры общенациональных партий и процесса принятия партийных решений происходит также в Великобритании – в случае с Лейбористской партией в Шотландии и Уэльсе [Laffin, Shaw, Taylor, 2007]. Подобная практика наблюдается в последние годы и в политически стабильных институционально симметричных федерациях Европы: в Германии – в случае Социал-демократической партии Германии и Христианско-демократического союза [Deterberk, Jeffrey, 2009], в Австрии – в отношении Австрийской народной партии и Социал-демократической партии Австрии [Fallend, 2004].

Одна из важнейших функций политических партий – отбор и воспитание политических деятелей для элит всех уровней. Можно утверждать, что автономистские партии рекрутируют и формируют главным образом, если не исключительно, субнациональные элиты, укрепляя вертикальные связи между ними и населением конкретного региона, осуществляя политическую социализацию граждан и проводя политику территориальной идентичности как доминирующей среди множества идентичностей. В отличие от территориальных организаций общенациональных партий, основной активной зоной деятельности автономистских партий является именно регион.

В этом плане неоднозначный и ситуативный характер носит ответ на вопрос о том, представителей и лидеров каких элит готовят местные отделения общенациональных партий, которые приобрели новое качество партий необщенациональных, проводят ли эти партии и укрепляют ли в полной мере вертикальные связи между государством и гражданами. Данный вопрос следует рассматривать, принимая в расчет характер отношений и уровень конфликтности между различными ветвями власти, между всевозможными территориальными уровнями управления, количество и остроту спорных проблем, стоящих перед обществом.

Отнюдь не всегда представители региональных офисов общенациональных партий добиваются карьерных достижений на центральном уровне и имеют влияние в национальном парламенте, становясь частью национальной политической элиты. К примеру, как полагают некоторые эксперты, в Испании, которая превратилась в последние десятилетия в одно из наиболее децентрализованных государств, исторические особенности, специфика сложившейся политической системы, формальные и неформальные нормы и практики партийно-политической жизни предопределили существование двух политических классов – национального и субнационального, которые достаточно обособлены друг от друга [Montero, 2007].

Регионы в системе управления Европейского союза

Европейская интеграция создала совершенно новый – наднациональный – уровень управления. Тем самым она не только придала институциональную динамику политической деятельности на различных территориальных уровнях внутри государства, но и обеспечила новым политическим акторам – регионам и местным сообществам, крупным городам – структурную возможность в поисках политической силы и представительства интересов за пределами государства. В многоуровневом организованном сообществе Евросоюза представители государственной власти стран-участниц уже не являются единственным звеном, которое связывает две отдельные политические арены – национальную и европейскую.

Авторы концепции многоуровневого управления в Европейском союзе утверждают, что подобная децентрализованная модель политического управления не противостоит и не угрожает суверенитету государств – членов ЕС напрямую: вместо того чтобы оказаться в жесткой ситуации недвусмысленного вызова, государства Евросоюза достаточно мягко вовлекаются в процесс многоуровневого управления как своими политическими лидерами, так и действиями многочисленных субнациональных и наднациональных акторов [Marks, Hooghe, Blan, 1996, p. 371].

Многоуровневая политическая система ЕС децентрализована, национальный и наднациональный органы власти не образуют единой властной вертикали. Европейские решения принимаются на наднациональном уровне, а их внедрение в жизнь зависит, прежде всего, от национальных правительств. Субнациональные (в первую очередь, региональные) власти играют при этом второстепенную, однако все большую, весьма значительную роль: ведь около двух третей наднациональных решений исполняются именно ими. Считается, что на успех и сроки имплементации влияет именно вовлеченность субнациональных акторов в этот процесс. Одновременно опросы общественного мнения показывают, что европейские граждане особо выделяют роль субнациональных властей в решении вопросов своей повседневной жизни (разброс по отдельным странам составил от 47 до 12%, усредненный показатель равняется 38% опрошенных) [The role and impact of local and regional authorities … 2008].

Под европейскими решениями подразумеваются нормативные документы вторичного законодательства ЕС – регламенты, директивы и решения в основном по вопросам Единого внутреннего рынка. Здесь имеется в виду прежде всего нормотворческая деятельность Европейской комиссии (ЕК), а также Совета ЕС. Комиссия является институтом, которому принадлежит ведущее место в системе политического управления ЕС и который признан Договором о реформе исполнительным органом ЕС. Совет ЕС как институт межнационального сотрудничества делит свои полномочия с Европарламентом в рамках общей законодательной процедуры. В области специальной законодательной процедуры Совет занимает доминирующее положение, хотя в конкретных случаях обязан запрашивать согласие ЕП. При этом фактически монопольное право законодательной инициативы имеет Комиссия (Европейский центральный банк и Высокий представитель по общей иностранной политике и политике безопасности обладают этим правом в особых случаях, каждый в пределах своей компетенции).