Текст книги "Теория и практика регулирования земельных отношений в условиях рынка"

Санитарно-защитные зоны (СЗЗ). Строительные нормы и правила, а также некоторые нормы Земельного кодекса РФ содержат правила, регулирующие организацию СЗЗ вокруг вредных производств, с тем чтобы в пределы этих зон не вторгалась жилая застройка, не присутствовали детские, школьные и лечебные учреждения. Тем самым пользование землей в пределах таких зон ограничивается. Но как упоминалось, СНиП не берут на себя прямо регулирование прав и обязанностей причастных земельных собственников (владельцев). Кроме того, не известно, кто и как должен выносить границы СЗЗ на местность, информировать о них местное население и надзорные органы, наблюдать за соблюдением режима СЗЗ и принимать меры по борьбе с допущенными нарушениями. «Обходят» эту проблему и земельные законы; ничего не говорят они и относительно требований к сделкам в пределах таких зон[145]145
  Например, никакая сделка не должна приводить к потере «зеленой начинки» санитарно-защитной зоны.


[Закрыть].

О том, как «отзывается» на практике несовершенство норм о СЗЗ, можно судить на примере, приведенном в журнале «Экоинформ» (1994. № 2. С. 62–66). В свое время в черте Москвы за Управлением Московской железной дороги для будущего ее развития была закреплена резервная полоса. Но фактически на этой полосе дополнительных рельсовых путей уложено не было, и она оставалась свободной. Пользуясь хаосом в земельных отношениях в начала 1990-х годов, Управление дороги разрешило застроить ее в разных местах частными гаражами. Правда, официально земля предоставлялась для «открытых временных стоянок», т. е. формально допускала возврат ее для использования по плановому назначению. Неофициально же железнодорожники объясняли свою земельную позицию тем, что через пути постоянно переходят люди, создавая тем самым опасность для себя и помехи для железнодорожных составов; цепочка гаражей оказывалась полезной, так как служила в качестве преграды и мешала несанкционированным переходам.

Но при этом железнодорожные службы «закрывали глаза» на то, что на большом протяжении резервной полосы росли деревья, которые при постройке гаражей пришлось спилить. Между тем резервная полоса входила в санитарно-защитную зону железной дороги, поэтому речь шла не просто о деревьях, но и о зеленом экране, который смягчал шум от проходящих поездов и нейтрализовал гарь, выделяемую топками тепловозов.

«Экоинформ» сообщает, что нечто похожее произошло и в районе сортировочной станции Лосиноостровская Ярославского направления, где ради постройки гаражей были уничтожены деревья, прикрывавшие от шума и гари ближайший многоэтажный дом. Деревья росли вне зарезервированной полосы, поэтому железнодорожные инстанции на эту операцию вообще не обратили внимания. Префектура Северо-восточного округа Москвы сначала требовала от захватчиков земли снести выстроенные ими гаражи, но потом «сменила гнев на милость» и сама ходатайствовала перед мэрией об узаконении самовольных действий «инициативной группы». Надзорные органы, куда обращались потревоженные жильцы, никакого нарушения в постройке гаражей не усмотрели. Нарушение увидели только инспекторы по охране природы, но и они подошли к нему без учета того обстоятельства, что срубленные деревья находились в пределах СЗЗ железной дороги и составляли ее важнейший элемент на данном участке.

Из этого примера видно, что железнодорожные органы (в частности, Служба пути) не только не наблюдали за состоянием СЗЗ, но и имели смутное представление о самом факте ее существования. О существовании СЗЗ, протянувшейся вдоль рельсовых путей в черте города, не знали ни надзорные органы, ни префектура Северо-восточного округа Москвы. «Естественно», эти инстанции не имели и соответствующих планов; на местности не существовало никаких границ СЗЗ.

Приведенный случай показывает, что по крайней мере некоторые СЗЗ если и существуют, то только на той бумаге, в которой было записано об их организации.

Здесь интересен опыт некоторых других стран. Во многих зарубежных странах нет практики организации СЗЗ. По идее, предприятия-загрязнители должны нейтрализовать выбрасываемые ими вредности в своих границах; если же это им не удается, то они рискуют быть привлеченными к ответственности за причинение вреда здоровью людей и их имуществу[146]146
  В последние годы при строительстве отечественных автострад их проекты предусматривают установку противошумовых экранов в тех местах, где автострада приближается к жилым домам. По-видимому, эта мера заменяет организацию СЗЗ вдоль дорог с напряженным движением транспорта.


[Закрыть]. В этом контексте показательно судебное дело, рассмотренное в штате Нью-Йорк по иску некого Бумера к соседнему цементному заводу. Бумер держал молочный скот, и цементная пыль мешала его производству. Суд нашел, что выбросы завода превышают нормативы и что завод виновен в запылении фермы Бумера. Формально это давало право суду закрыть завод. Но суд применил концепцию «экономического баланса» (который показал, что убытки от закрытия завода будут много больше, чем убытки Бумера от соседства с заводом) и приказал собственникам завода регулярно выплачивать Бумеру компенсацию, покрывающую ущерб, который наносит ему завод.

В штате Флорида некоторые заводы-загрязнители вынуждены были выкупить земли соседних фермеров, чтобы не платить тем убытки, вызванные сверхнормативным выбросом вредных веществ (фактически в таких случаях создавались аналоги СЗЗ). Но если выбросы предприятий-загрязнителей находятся «в норме», то обычно нет перспектив выиграть предъявленные им иски. По этой причине (как считают) беспроблемно работает ряд химических заводов в низовьях Миссисипи, цепочку которых вместе с их окружением местные жители называют «раковым поясом».

Земельный кодекс РСФСР 1991 г. пытался возложить некоторую долю ответственности за состояние СЗЗ на те предприятия, чья деятельность вызвала к жизни появление СЗЗ. Эти попытки не были до конца продуманы и не дали результатов. Но это не значит, что правовые меры, в том числе по линии СЗЗ, направленные на повышение ответственности загрязнителей, бесполезны.

В СССР выделение СЗЗ экономило средства на снабжение строящихся предприятий передовыми очистными устройствами. Это было возможно благодаря тому, что СЗЗ, содержащие зеленые насаждения и другие ценные природные компоненты, обеспечивали в своих пределах нейтрализацию поступавших в них вредных выбросов. Но такую систему можно было внедрять только в том случае, если ценность земли, «заверстанной» в СЗЗ, принимали за нулевую или близкую к ней (примерно так и делали). Фактически же создание СЗЗ означало расточительное расходование земли; это расточительство не было оправданно прежде, и тем более не оправданно теперь.

В нынешних условиях возложение на предприятия-загрязнители финансовой ответственности за состояние «обслуживающих» их СЗЗ представляется нормальным экономическим инструментом. Тем самым эти предприятия будут побуждаться принимать экономически оправданные меры ради того, чтобы уменьшить объемы выбрасываемых ими вредных веществ – как это и требуется с позиций охраны здоровья населения и оптимального использования природных ресурсов самих СЗЗ. Но для этого необходимо, чтобы либо площади, занимаемые СЗЗ, прямо были включены в территорию предприятий-загрязнителей, либо на эти предприятия ложились суммы тех ущербов, которые они причиняют собственникам земель в СЗЗ.

Охранительное зонирование[147]147
  Термин нуждается в апробации.


[Закрыть]. Зонирование может производиться с целью уберечь от застройки (или от других нежелательных преобразований) участки, ценные в природном, оздоровительном, научном, историко-культурном отношении. Такое зонирование обеспечивают органы охраны природы, здравоохранения, науки и культуры. Но здесь проявляются некоторые общие недостатки зонирования: отсутствие границ наведенных зон на местности (а иногда и на плановых материалах), слабая информированность населения и местных властей, отсутствие ответственного наблюдения за состоянием выделенных зон, недостаточная определенность прав и обязанностей надзорных органов в борьбе с допущенными нарушениями.

Зоны влияния водохранилищ. По опыту прошлых лет известно, что решение о создании крупного водохранилища обычно принималось на уровне Правительства СССР по материалам предварительных изысканий и предпроектных проработок. На основании такого решения выполнялись дополнительные изыскания и проектирование водохранилища; одна из первых операций заключалась в определении так называемой зоны затопления. Для этой цели будущее водохранилище подлежало оконтуриванию, которое обычно выполняла проектно-изыскательская организация. В зоне будущего затопления не разрешалось новое строительство (и даже капитальный ремонт строений). По идее, в этой зоне не должны были производиться лесопосадки, мелиоративные и иные работы. Заказчик будущего строительства (в качестве которого для крупных водохранилищ еще недавно выступал орган Минэнерго СССР) организовывал инвентаризацию наличных строений и сооружений, а также многолетних насаждений, с тем чтобы выплачивать компенсацию потревоженным собственникам только за те объекты, которые были зафиксированы на момент инвентаризации. Таким образом, на зону затопления налагался режим резервирования – хотя официально такой термин не употреблялся.

Дополнительные изыскания и проектирование (с несколькими этапами согласования и утверждения проекта) нередко занимали десяток лет и более; все это время для зоны затопления действовал указанный выше режим резервирования. Такое положение могло длиться годами, однако никакой компенсации за налагаемые ограничения и причиняемые ими неудобства затронутые жители и организации не получали.

Если все складывалось по плану, то с началом строительства население из зоны затопления подлежало переселению, подходящие дома и другие строения – перемещению, а неперемещаемые дома и сооружения – восстановлению заново на новом месте. На новых же местах полагалось проводить благоустройство. Переселяемым людям (а в ряде случаев и организациям) выдавалась денежная компенсация за их добавочные издержки и расходы, а также за их потери. Часть выплат и компенсационных мер осуществлялась через местные власти за счет передаваемых им средств, предусмотренных в смете строительства. В администрациях затрагиваемых районов создавались особые отделы затоплений.

Если незатопленные участки сельскохозяйственных земель оказывались на (вновь образуемых) островах, то в смету строительства включалось снабжение затронутых хозяйств плавсредствами, а также устройство причалов.

Теряемые сельскохозяйственные земли обычно компенсировались в натуре, например, в лесной зоне, за счет расчисток новых площадей из-под леса. Вместе с тем никак не компенсировались (и не компенсируются) сами лесные площади – как затапливаемые водохранилищем, так и выделенные для компенсации потерянных сельскохозяйственных земель и для заселения теми, кто раньше жил в зоне затопления. Формально это «оправдывается» тем, что для лесных земель отсутствуют признанные нормативы их стоимости.

В то же время ведомство, «расчищающее» чашу будущего водохранилища от иных владельцев и выплачивающее им за это компенсацию, не получало (и не получает) никаких прав на затапливаемую землю; как известно, эта площадь переходит в мало что говорящую категорию «земель водного фонда», у которых нет ни ответственного за них лица, ни даже определенного собственника.

Чаша будущего водохранилища должна была освобождаться от леса (а в некоторых частях – также от кустарника), в ней проводились санитарные мероприятия. За счет сметы строительства выполнялись срочные археологические работы, а также ускоренная добыча уходящих под воду полезных ископаемых. Выбирались залежи торфа или же они пригружались камнем и песком, чтобы не допустить последующего их всплытия. Укреплялись будущие берега в местах возможного размыва, проводились рыбохозяйственные мероприятия, «отселялись» ценные дикие животные. Если затопление грозило создать обширные мелководья на месте прежних плодородных земель, то последние нередко отгораживались дамбами (которые впоследствии передавали в эксплуатацию коммунальным органам в городах или государственным мелиоративным управлениям в сельской местности).

По берегам будущего водохранилища проводилось новое землелесоустройство, имеющее своей целью согласовать будущее использование земли с задачами нормальной эксплуатации водохранилища. В критических местах производились специальные посадки и посевы трав с целью предотвратить эрозию почв и занос грунтом будущего водохранилища. Эти работы выполнялись также за счет сметы строительства.

Площади, которые затапливает водохранилище, не остаются постоянными. Весной, когда водохранилище наполняется до проектных отметок, под водой оказывается вся проектная зона затопления. В другие же сезоны, по мере обработки водохранилища, прибрежные полосы обсыхают. Нередко там нарастает трава, которой пользуются прибрежные хозяйства – хотя юридически никаких прав на земельные участки в пределах зоны затопления у них нет.

В этом плане представляет интерес опыт США, где государству принадлежат многие крупные водохранилища. По принятой там традиции временно заливаемые водой прибрежные участки не выкупаются у их собственников, а как бы арендуются каждый раз на время весеннего паводка (юридически это оформляется как соседский сервитут). Организация, на которую возложена эксплуатация водохранилища[148]148
  На федеральном уровне в этом качестве обычно выступают Корпус военных строителей (особенно если водохранилище имеет противопаводковое назначение) и Федеральное бюро мелиорации, подчиненное МВД (последнее выполняет роль ведущего природохозяйственного ведомства страны).


[Закрыть], обязана освободить временно затапливаемую полосу к определенному сроку, иначе она будет платить собственнику неустойку за нарушение договора. Такая система взаимоотношений между государством и прибрежными собственниками экономит государству средства на выкуп некоторых прибрежных участков, но она более трудна в исполнении.

В отечественных условиях некоторые дирекции ГЭС стремятся запасти в «своих» водохранилищах больше воды, чем положено; при этом весной заливаются дополнительные площади, выходящие за пределы проектного контура. Однако это нарушение не всегда распознается, поскольку местное население, местные организации и местные власти далеко не всегда информированы относительно легальных границ зоны затопления[149]149
  Румянцев А. М. Регулирование использования водных ресурсов водохранилищ. М; Л., 1967.


[Закрыть].

Хотя все мероприятия, связанные с созданием водохранилища и его эксплуатацией, имеют самое существенное значение (прежде всего для затронутых местных жителей и организаций), закон практически их не касался (и не касается); почти все регулирующие нормы являются ведомственными[150]150
  Сведения, излагаемые в тексте, базируются в основном на ведомственных материалах бывшего Минэнерго СССР.


[Закрыть](соответственно «ведомственными» являются также многие специальные водо– и земельно-хозяйственные термины). Не касается закон и вопроса о сделках с землей и с другой недвижимостью в пределах зон затопления. Такое положение явно ненормально. Оно ведет к ведомственной «самодеятельности», которая не имеет опоры в законе.

Сказанное относится также к некоторым другим зонам, выделяемым в связи созданием и последующей эксплуатацией водохранилища. Так, сюда относятся участки подтопления, под которыми понимаются площади, на которых происходит нежелательное и даже опасное приближение к поверхности подземных вод[151]151
  Опасным считается приближение к поверхности каймы грунтовых вод ближе 1 м в пределах застроенных территорий и ближе 0,5 м в пределах сельскохозяйственных земель. Следует отметить, что многие СМИ неправильно называют подтоплением частичное затопление населенных пунктов поверхностными водами.


[Закрыть]. Владельцам таких земель за счет сметы строительства полагалась компенсация в половинном размере против случая, когда земля (как полностью затапливаемая) подлежала изъятию.

Выделялась также зона берегообрушения в тех местах, где прогнозировался волнобой и где крутые берега сложены мягкими породами. В случае подмыва и обрушения такого берега пострадавшим владельцам земли полагалась компенсация за счет сметы строительства.

Вместе с тем прогнозы подтопления земель и берегообрушения не превышали 10-летнего срока, исчисляемого с момента наполнения водохранилища; этот срок возник в связи с тем, что предсказывать, как «поведет» себя водохранилище за пределами 10 лет, проектировщики не брались. Отсюда вытекало (и вытекает) то важное обстоятельство, что суммы, выделенные на выплату компенсаций за подтопление и берегообрушение, заложенные в смете строительства водохранилища, «действуют» только в течение 10 лет. Если и когда неблагоприятные последствия от указанных процессов скажутся за пределами этого срока, то (опять же согласно ведомственным правилам) они должны рассматриваться как проявление стихии, за которые заказчик строительства водохранилища никакой ответственности не несет.

Понятно, что подобные принципиальные вопросы должны решаться на уровне закона.

Проектировщики крупных водохранилищ выделяют еще одну зону, зависящую от режима эксплуатации последних, – так называемую зону остепнения, расположенную ниже по течению реки от воздвигнутой плотины. Это название оправданно, если нижнее течение реки приходится на засушливую местность, например, в низовьях Волги. При весенних разливах воды пойма насыщается влагой, а ее понижения заливаются водой. Такое явление чрезвычайно важно и для сельского хозяйства (рост трав, водопой животных), и для рыбного хозяйства. Но когда реку перегораживает плотина и весенние разливы в низовьях реки прекращаются, пойма перестает быть оазисом среди окружающего ландшафта. В результате определенные потери несут сельское и рыбное хозяйство.

О снижении этих потерь заботятся Правила эксплуатации, принимаемые для каждого крупного водохранилища; в Правила включается предписание о производстве попусков воды из водохранилища в весеннее время с целью вызвать искусственное наводнение ниже по течению. Этими Правилами должна руководствоваться дирекция ГЭС, от которой зависит как наполнение водохранилища, так и его сработка (опорожнение). Никаких денежных расчетов за производство попусков (или за отказ от них) не предусматривается. Юридически это «предопределено», ибо даже надведомственный уровень утверждения указанных Правил недостаточен для того, чтобы должным образом рассмотреть и решить этот вопрос (в свое время такие Правила утверждали водные органы)[152]152
  Выдача весной воды из водохранилища для устройства искусственного наводнения ниже по течению означает, что впоследствии будет выработано меньше электроэнергии на ГЭС и у отрасли «электроэнергетика» возникнет упущенная выгода. Поэтому оправданно, чтобы тот, кто получает дефицитную воду, внес за нее собственнику водных ресурсов плату, равную сумме упущенной выгоды того, кто воды не получил.


[Закрыть].

В практике гидростроительства не принято специально выделять водохранилища противопаводкового назначения. Однако практически все они так или иначе предохраняют от наводнений нижележащие земли. Например, после постройки в бассейне р. Москвы выше столицы четырех водохранилищ, предназначенных (в основном) для снабжения столицы питьевой водой, прекратились наводнения в Москве; «выиграли» также некоторые другие территории, которые раньше затоплялись весенними разливами реки.

Когда вся земля принадлежала государству, никаких расчетов между теми, кто построил водохранилища с гидроузлами и содержал их, и теми, чьи земли избавлялись от наводнений, не требовалось. Однако ныне положение изменилось. Теоретически не исключено, например, что город Москва может потребовать от некоторых городов и поселков, находящихся в зоне прежних разливов Москвы-реки, участвовать в ее расходах по эксплуатации водохранилищ, предохраняющих их всех от затопления в паводок[153]153
  Правда, по правилам эксплуатации указанных водохранилищ город Москва имеет право устраивать искусственные паводки «для промывки русла руки» от наносов в черте города; при этом наносы могут быть вынесены на пойменные земли ниже по течению, т. е. создать неудобства (и даже санитарные проблемы) для нижележащих городов и поселков. Однако такие промывки русла пока что не давали эффекта, и, возможно, от них вообще отказались.


[Закрыть].

С противопаводковым эффектом от создания водохранилищ связана малоизвестная планировочная проблема, которая выражается в том, что прежде заливавшаяся в паводок территория становится «сухой» и туда начинает проникать застройка. Между тем правила эксплуатации водохранилищ обычно содержат норму, позволяющую администрации гидроузла (в качестве которой нередко выступает дирекция ГЭС) производить сброс воды в любых размерах, если только он не превышает расходов, которые наблюдались до зарегулирования реки. Иными словами, у дирекции ГЭС есть право устраивать искусственные паводки, не уступающие естественным, наблюдавшимся прежде.

Это право входит в противоречие с фактическим положением вещей, ибо его осуществление может привести к затоплению вновь появившейся застройки. На практике «верх берет» соображение о недопустимости затопления застройки, даже если она вторгается на неподходящие для нее земли (например, такое положение сложилось в Ярославской области ниже гидроузла Рыбинского водохранилища).

Возникшее противоречие во многом объясняется плохой информацией приречного населения, организаций и местных властей относительно режима эксплуатации водохранилищ, созданных выше по течению. Но оно же свидетельствует о дефектах планирования и проектирования новых водохранилищ, поскольку при этом недостаточно прорабатывается режим использования земель, освобождающихся от периодического затопления их паводковыми водами.

По большому счету все эти недостатки – следствие того, что вопросы создания водохранилищ решаются нередко в порядке ведомственных проработок, не имеющих комплексного характера. Такой характер этим вопросам может придать только их рассмотрение на законодательном уровне.

Сказанное выше справедливо и для процедуры резервирования земель для создания водохранилищ. На практике бывают случаи, когда зарезервированная под затопление территория фактически не использовалась для создания водохранилища. Так произошло, например, в Западной Сибири, где в начале 1950-х годов были зарезервированы под будущее водохранилище обширные пространства в долине Нижней и Средней Оби и ее притоков. Но впоследствии там были найдены большие запасы нефти и газа, и от создания водохранилища было решено отказаться. За годы резервирования местные организации и местное население претерпели немало неудобств, но права на получение какой-либо компенсации за это у них не было (как его нет и поныне). Поэтому можно утверждать, что порядок резервирования земель для создания водохранилищ также ждет своего законодательного урегулирования.

На примере организации зоны затопления водохранилища можно видеть, как проблемы зонирования территории тесным образом переплетаются с проблемой ее резервирования.

Резервирование земель для создания водохранилищ федерального значения практикуется в США. Но оно применяется только в отношении федеральных земель. Поскольку многие такие земли – удаленные, малоплодородные, ненаселенные, резервирование их для нужд гидростроительства вызывает минимальные отрицательные последствия. Видимо, по этой причине процедура их резервирования создает мало конфликтных ситуаций и слабо привлекает к себе внимание общественности. Тем не менее список зарезервированных земель периодически пересматривается и в него вносятся поправки в соответствии с меняющейся хозяйственной обстановкой. В свое время этой работой ведала Федеральная энергетическая комиссия, в число задач которой входило обеспечение рационального использования энергии падающей воды. (В настоящее время эта Комиссия сосредоточена больше на выдаче разрешений частному сектору).

Другие случаи долгосрочного резервирование земель[154]154
  Термин «резервирование земель» не является устоявшимся. Закона о резервировании земель не существует, поэтому изложение в тексте следует правилам, которые сложились в практике работы плановых и проектных органов, специализирующихся в области капитального строительства.


[Закрыть]

Резервирование земель с целью создания водохранилищ – одна из разновидностей долгосрочного резервирования, которое применяется как на ведомственном, так и на межведомственном уровне. В этой области практика создала целый ряд земельно-планировочных документов, которые не имеют, однако, строгой классификации; не известен даже их общий перечень[155]155
  Ряд таких документов перечисляет Градостроительный кодекс РФ, но их список не полон. Хуже, однако то, что хотя с некоторыми такими документами связаны важные юридические последствия (например, право затронутых лиц обжаловать эти документы в суде), устойчивость их названий ничем не подкреплена. Это означает, что если они будут «переименованы», то право их обжалования окажется под вопросом.


[Закрыть]. «Планировочной единицей» может служить группа административных районов (иногда – один район), область, бассейн реки, город, промышленный узел, городской район и др.

Ведомственные планировочные документы, как показывает их название, составляют заинтересованные ведомства. Эти документы могут охватывать не всю «планировочную единицу», а только важные (для данного ведомства) участки и полосы. Например, схема развития шоссейных дорог какой-нибудь области может предусматривать резервирование земель только вдоль существующих и намечаемых автодорог; остальные территории области могут ею не рассматриваться. После необходимых согласований подобная схема обычно утверждается – либо на региональном, либо на федеральном уровне.

Межведомственные планировочные документы составляют специализированные планировочные институты (типа «Гипрогор»), которые обычно входят в систему Госстроя. Для этих документов характерно рассмотрение всех территорий, входящих в «планировочную единицу». При этом большая часть рассматриваемых земель «оставляется» без преобразования, и лишь отдельные участки намечаются к трансформации для нового способа их использования (строительство производственных и коммунальных объектов, жилья, транспортных и других коммуникаций, выделение природоохранных зон и др.). Побуждением к составлению районных планировок являются обычно ведомственные планы капитального строительства, которые «накладываются» на одну и ту же территорию. Районные планировки служат задаче согласовать эти планы между собой, а также с местными интересами. Срок их действия – 20–25 лет[156]156
  Районная планировка: Справочник проектировщика. М., 1986.


[Закрыть].

Результаты таких работ обычно «отливаются» в документы так называемых районных планировок. Последние подлежат согласованию с плановыми органами и с местными властями, а затем утверждаются – иногда на уровне регионов, а иногда на уровне Российской Федерации.

Таким образом, в ходе районных планировок происходит как зонирование земель, так и их резервирование – хотя закон прямо такой юридической силы за утвержденными документами не закрепляет.

При всей «юридической недоговоренности» ведомственных и межведомственных юридических документов они выполняют две основные важные задачи: во-первых, резервируют земли, предназначенные для иного – против их текущего состояния – использования (т. е. предостерегают наличных владельцев от их застройки или иных серьезных преобразований), а во-вторых, в какой-то мере предотвращают столкновение ведомств, претендующих на передачу им одних и тех же земель. Поэтому земельными планировками желательно покрывать как можно больше территории страны. Опыт показывает, что при отсутствии планировочных документов или при плохой согласованности их между собой не исключены случаи вроде того, когда новый пруд появляется там, где должна пройти трасса шоссейной дороги, или, наоборот, – вновь проложенная шоссейная дорога «отменяет» постройку запланированного пруда.

Сложная система составления и внедрения в жизнь земельно-планировочных документов долгосрочного действия нуждается в законодательном урегулировании.

Опыт долгосрочного земельного планирования известен в некоторых других странах, но он применяется в ограниченном диапазоне – преимущественно там, где намечаются или уже наметились конфликтные интересы разных ведомств, а равно этих ведомств и частного сектора. «Сдерживающее» воздействие на земельное планирование оказывает и то соображение, что резервирование частных земель в публичных интересах может повлечь за собой иски затронутых собственников с требованием выплатить им компенсацию.

Одним из известных примеров являются земельные планировки, выполненные в 1970-х годах «по заказу» США прибрежными (выходящими к морю и к Великим Озерам) штатами, получившими на эту работу федеральные субсидии[157]157
  Отказался участвовать в работе штат Техас.


[Закрыть]. Министерство торговли США желало зарезервировать земли и акватории, которые были необходимы для нефтегазового комплекса, разворачивавшего свои работы на континентальном шельфе, Военное министерство – для баз ВМФ, Природоохранное агентство – для создания природных резерватов и парков. Некоторые штаты воспользовались этими работами для выделения зон, где наблюдаются опасные природные воздействия (прежде всего ураганы), и для установления особого режима застройки в таких зонах. Выполненные штатами (или по их поручению региональными властями) планировочные документы проверялись и утверждались на федеральном уровне. Поскольку планировки включали в себя компоненту «обеспечение безопасности населения и его имущества от природных невзгод», они имели некоторую популярность. Возможно, по этой причине почти не известны иски затронутых собственников с требованием возместить им неудобства от ограничений, наложенных на них планировочными документами.

Краткосрочное резервирование

Такое резервирование в целях строительства (имеется в виду инициатива постороннего застройщика) предусмотрено в ст. 30–32 ЗК РФ. Оно применяется к участкам, выбранным для застройки, либо для нужд самой публичной власти, либо для нужд организации, которой эта власть обязана оказывать содействие[158]158
  К сожалению, закон не перечисляет такие организации. Не упоминает он и саму ситуацию оказания содействия, хотя без этого условия ст. 30–32 ЗК РФ во многом теряют свой смысл.


[Закрыть]. Закон не употребляет термин «резервирование», но смысл его норм именно таков. Статья 30 имеет в виду резервирование земель из состава публичных земель, но ст. 31 и 32 такой оговорки не содержат. Во всех случаях требуется так называемое предварительное согласование выбранного участка с местными властями[159]159
  Достойно удивления, что Градостроительный кодекс РФ о «предварительном согласовании» мест застройки даже не упомянул. Возможно, это объясняется разным подходом Земельного и Градостроительного кодекса к земельному участку, выбранному под застройку. Первый концентрирует свое внимание на застройке «чужой» земли, подлежащей изъятию, тогда как Градостроительный кодекс регулирует застройку на «своей» земле. Тем не менее с односторонним подходом к земле в обоих кодексах (в каждом – со своей стороны) нельзя согласиться.


[Закрыть].

Закон не указывает, полагается ли компенсация за ограничения, налагаемые на собственника выбранного для застройки (для посторонней застройки!) участка; такое умолчание можно принимать за отрицательное решение. Умалчивает он также о том, возможен ли переход участка в другие руки в период его резервирования.

По общему смыслу указанных статей, имеются в виду участки, имеющие титульных владельцев, однако под застройку могут отводиться также земли запаса, у которых таковых нет. Понятно, что в разных случаях возникающие земельные и иные отношения будут различаться между собой, однако в законе этого различия, к сожалению, не проведено.

Земельные отношения не отрегулированы должным образом также в ходе застройки. Так, СНиП не затрагивают земельных и связанных с ними вопросов, которые возникают при смене на стройплощадке генерального подрядчика; ничего не говорят они и о переходе ответственности за землю в случае передачи функций заказчика от одной организации другой (или от одного предпринимателя к другому). Таким образом, находятся сделки, которые совершаются со строительными площадками, как бы вне их поля зрения. В то же время эти сделки как имеющие свою специфику не затрагиваются специально ни земельным, ни гражданским законодательством. Такое положение явно нежелательно, ибо многие земельные и экологические нарушения возникают именно по той причине, что «теряется» ответственная за стройку организация.

Гарантированное резервирование[160]160
  В законодательстве этот термин не применяется, поэтому он нуждается в апробации.


[Закрыть]

В некоторых случаях претендент на землю получает дополнительную гарантию, что когда земля ему понадобится, она окажется в его распоряжении. Это достигается таким путем, что земля заранее передается в его распоряжение.

Обычно так поступают в отношении крупных предприятий – еще на стадии их проектирования. Если развитие предприятия намечается в две очереди, то к земельному участку, необходимому для создания первоначального производства, причленяется резервный, который и окажется задействованным, когда развернется строительство второй очереди. При этом развивающееся предприятие не будет иметь земельных проблем, ибо необходимая ему земля уже находится в его распоряжении. Например, если планируется постройка дополнительных железнодорожных путей вдоль уже существующих (или проектируемых), то необходимая полоса земли заранее отводится Управлению железной дороги; эта полоса пребывает в его распоряжении, пока не возникнет необходимость в ее использовании по запланированному назначению.

Названный прием получил слабое отражение в правовой литературе. Не упоминает о нем и земельное законодательство, хотя он таит в себе не только известные положительные последствия, но и ряд проблемных вопросов для земельного хозяйства. Так, не ясно, вправе пользоваться благами гарантированного резервирования только государственные предприятия (организации), или же такой вид резервирования должен быть доступен также для частного сектора.