Текст книги "Теория и практика регулирования земельных отношений в условиях рынка"

Утвержденным проектам строительства необходимо придавать юридическую силу в части решения относящихся к ним земельных вопросов; такая мера требует непременного улучшения юридической подготовки строителей и архитекторов, в том числе в области земельного права.

Для современных условий было бы разумно предоставить право владельцам недвижимости обращаться в органы архитектуры и градостроительства с просьбой выделить в составе принадлежащих им земель те участки, которые следует признать в качестве непосредственно обслуживающих здания и сооружения. Тогда оставшиеся земельные площади перешли бы в разряд «свободных», допускающих их дополнительную застройку. При рассмотрении подобных ходатайств большую роль могли бы сыграть СНиП, а также так называемые Территориальные строительные нормы и правила, поскольку они учитывают климатические и иные особенности разных регионов[302]302
  Например, в районах, где выпадает много снега, в обслуживающую жилой дом площадь необходимо засчитать участки, куда сгребается снег с проездов и проходов.


[Закрыть].

В Москве сделана попытка определить минимально необходимый земельный участок для каждого жилого дома или иного объекта. Если его площадь неизвестна, то для целей расчета будущего земельного налога или арендной платы за землю устанавливается следующее правило. За норму принимается двойная площадь по сравнению с площадью, ограниченной периметром здания, строения, сооружения[303]303
  Статья 5 Закона г. Москвы от 16 июля 1997 г. № 34 «Об основах платного землепользования в городе Москве». – Двойную площадь следовало бы принимать свободную от застройки.


[Закрыть]. Но такое решение представляется скорее чисто «счетным». Оно не требует выделения обслуживающего участка в натуре, отображения его на официальном плане. Не ставится вопрос о возможных правах на него третьих лиц (сервитуты). В этом смысле оно недостаточно даже для взимания предусмотренных земельных платежей. Это решение следует считать как бы вынужденным и промежуточным. Оно вызвано все тем же недостатком, когда в течение многих десятилетий застройка в Москве (как и в ряде других городов) производилась без должного внимания к такой «мелочи», как земельные границы возводимых объектов.

В практике градостроительства с незапамятных времен используется такой прием, как установка оград вокруг домовладений. Капитальная ограда помимо своего прямого назначения – ограничения доступа к недвижимости – символизирует еще тот факт, что огороженное пространство составляет единое целое с находящимся на нем строением. Земельное законодательство не придает факту создания капитальной ограды какого-либо юридического значения[304]304
  Отечественная юридическая мысль знает попытку сконструировать нераздельный земельный комплекс в сельской местности с помощью обнесения владения капитальной, но не оградой, а межой. Вот в каких словах эта мысль была выражена в 1724 г.: «Надлежит твердо блюсти, чтобы никаковой обмежеванной земли… не токмо на многие части, но и на двое не делить бы, но кому случится продать или заложить, или кому и отдать, то отдавать и продавать всю, какова коя земля есть по обмежеванию без раздела» (Сочинения Ивана Посошкова. М., 1842. С. 200). Как известно, высокое юридическое значение генеральным межам было придано через 40–50 лет после Посошкова, во времена Генерального межевания, когда нарушение этих меж не признавалось даже за давностью лет. Однако запретов на сделки внутри обмежеванной земли закон не устанавливал.


[Закрыть]. Но в свете концепции «земля – принадлежность строения» следовало бы установить презумпцию, что огороженная площадь есть принадлежность того строения, которое на ней находится. Этот вывод должен действовать до тех пор, пока он не опровергнут каким-либо заинтересованным лицом в установленном законом порядке.

Устройство новых капитальных оград следовало бы взять под контроль. Закон должен установить, что проект ограды представляется в орган архитектуры. К рассмотрению проекта должны привлекаться земельные специалисты. В случае утверждения проекта и его осуществления орган архитектуры должен принять выстроенное сооружение и занести его на официальный план, а владельцу выдать соответствующий документ. После этого право на ограду должно пройти государственную регистрацию.

Помимо уточнения правового режима самой ограды такая процедура должна предотвращать нередкие случаи «заступания» на чужую землю или «причленения» к частному владению смежных общественных земель. Независимо от текущего значения, такая процедура имеет значение и на будущее, ведь незаконно установленная ограда впоследствии помешает сделкам с огороженной землей, ибо юридическая цельность последней окажется под сомнением.

Земли общего пользования и внеоборотные земли[305]305
  В законе не присутствует термин «внеоборотные земли» (вместо него применяются близкие по смыслу выражения). К ним могут принадлежать земли, служащие для публичных целей, например, для научных исследований, обучения, сохранения природы, обеспечения рекреации и др. К ним же относятся и земли общего пользования. Понятие внеоборотных земель шире, чем понятие земель общего пользования.


[Закрыть].В российском законодательстве нет нормы, согласно которой земли общего пользования исключаются из хозяйственного оборота, хотя термин «общее пользование» подразумевает именно такой результат. По-видимому, раньше в такой норме не было надобности, потому что категория земель общего пользования возникла в те времена, когда вся земля считалась и безоборотной, и бездоходной. Последнее обстоятельство не могло не повлиять также на выделение тех площадей, которые предназначались для общего пользования. Их «не жалко» было отводить под общественные нужды с избытком. Но это обстоятельство дало знать о себе в настоящее время. Когда возник земельный рынок, земли общего пользования во многих случаях претерпели фактическое изменение своего режима – иногда удачно, а иногда и нет.

Земли общего пользования принято выделять в городах и других поселениях. К ним относятся улицы, площади, проезды, пешеходные зоны, не закрытые для посетителей водные пространства и зеленые площади. Как правило, пребывание на землях общего пользования является бесплатным. Тем не менее во многих городах мира парковка автомобилей на некоторых улицах запрещена; она разрешается за плату только по соседству на специально выделенных участках. Платной бывает парковка на некоторых других улицах, если она длится свыше определенного промежутка времени. Таким образом, земли общего пользования фактически разбиваются на зоны с разным правовым режимом. В некоторых зонах занятие даже минимальной площади под стоянку транспортного средства оказывается платным.

В России такие режимы почти не известны, но, надо думать, они «на очереди». Вместе с тем в отечественных условиях во многих случаях безнаказанной (и бесплатной) является парковка автомобилей в неположенных местах – поперек пешеходных дорожек, на газонах и в других неподобающих местах.

Все такие отношения, поскольку их легальность не вызывает сомнения, допустимо относить к «общему пользованию». Юридически это обосновано тем, что претендовать на пользование проезжей частью улицы или пешеходной дорожкой, на определенное стояночное место для автомобиля, в принципе, имеет право каждое лицо. Но существует целый класс отношений, когда участок земли «общего пользования» отдается в индивидуальное владение определенного лица в обмен на вносимый им платеж. Иными словами, происходит аренда этого участка. Такого рода аренда широко практикуется в отношении торговых павильонов, киосков, ремонтных и всяких иных «точек».

Режим «общего пользования» в отношении таких участков соблюдается весьма относительно. Он проявляет себя только тогда, когда срок аренды заканчивается и когда арендатор сносит свою «точку». Пока же аренда продолжается, участок фактически выбывает из состава земель общего пользования. В некоторых случаях это мало мешает всем другим претендентам на участки «общего пользования» (чаще всего, прохожим) – так происходит тогда, когда в свое время площадь под «общее пользование» была отведена с избытком. Но в других случаях сами «точки» и обслуживающий их транспорт оказываются существенной помехой для окружающих. Нередко это усугубляется «побочными» действиями арендаторов, вроде устройства складов тары вокруг своих «точек».

Во всех этих случаях создается противоречие между официальным назначением земли и ее фактическим использованием. Цивилизованный выход из положения заключается в ревизии площадей земель общего пользования и в выделении из них «избыточных» участков, допускающих сдачу в аренду или иные сделки. Такая мера требует в ряде случаев разработки дополнительных градостроительных нормативов, с тем чтобы уменьшение земель общего пользования не приводило к неудобствам и к снижению бытового комфорта для жителей.

Земельный рынок – не бесконфликтное понятие. Его появление тянет за собой перепланировку некоторых земель, нарезанных в свое время без учета их ценности. Но чтобы этот рынок не вошел в противоречие с публичными нуждами, нужны особые меры. Так, требуются особый учет предлагаемых для «коммерсализации» участков общественных земель и публичная отчетность относительно фактического их использования.

В любом случае перепланировка земель общего пользования не может быть стихийной. Она должна проходить под контролем представительной власти и заинтересованной общественности и опираться на нормы права.

2. «Два лица» государственных органов в случае предоставления ими участка земли посторонним претендентам

Учитывая практику предоставления в аренду публичных земель, Б. Уткин предлагает «Примерную форму решения о предоставлении в аренду (безвозмездное срочное пользование) гражданам и юридическим лицам находящегося в государственной собственности земельного участка»[306]306
  Уткин Б. Проблема правоприменительной практики. М., 2004. С. 86–88.


[Закрыть]. Решение выносится управомоченным государственным органом. На основании этого решения этот же (или иной) государственный орган заключает договор о сдаче участка в аренду или в безвозмездное срочное пользование заинтересованному лицу. Таким образом, отношения аренды оформляются двумя документами, причем неоднородными. Решение есть акт публичной власти, тогда как в договоре этот же (или иной) орган власти выступает в роли хозяйственной организации, нередко – участника рыночных отношений. Первый документ – это административный акт, а второй – хозяйственный договор. Возникают вопросы: каков смысл «двойного оформления» сделки с землей, и нельзя ли упростить ее, сведя к единому документу, например договору?

Двойное оформление акта предоставления в пользование объекта государственной собственности (если угодно, двойной подход к этому акту) встречается не только в земельном хозяйстве. Например, при сдаче участка недр в аренду частной компании для разработки полезного ископаемого управомоченный государственный орган сначала выдает этой компании лицензию на право добычи, а затем он же (или иной государственный орган) заключает с этой компанией хозяйственный договор. Здесь на два документа (на два акта) возлагаются неоднородные задачи. Их разделение имеет веские основания.

Добыча полезного ископаемого под землей – это особо опасная работа для занятых в ней лиц. Кроме того, она почти всегда связана с угрозой для целостности земной поверхности, с нарушением как ее естественных свойств, так и возведенных на ней построек и сооружений. Угрожает она также целостности и чистоте водных объектов. После окончания добычных работ подземные выемки бывают небезопасны для людей, животных, строений. Подземные выработки после окончания работ полагается законсервировать, а нарушенную поверхность рекультивировать. Все это налагает особую ответственность на добычную компанию, требует от нее высокого профессионализма, наличия обученных кадров, средств контроля, финансовых ресурсов, чувства долга. Государственный орган, предоставляющий в аренду участок недр частной компании, не может руководствоваться только гарантией того, что получит от арендатора достойный платеж. Он должен проверить, насколько эта компания удовлетворяет высоким требованиям, которые предъявляются к тем, кто берется за выполнение горных работ. И только если проверка дала положительные результаты, возможны хозяйственные переговоры государственного органа – собственника недр с претендентом на их разработку.

Исходя из приведенного рассуждения, допустимо полагать, что предварительное разрешение государственного органа на сдачу участка государственной земли в аренду или в безвозмездное срочное пользование выполняет в земельном хозяйстве такую же роль, что и лицензия в горном деле. Но что именно должен проверить государственный орган в отношении претендента на землю, остается не ясным. Сама «Примерная форма» никакого ответа на этот вопрос не дает. Если претендент затевает строительство, то разрешение на предоставление ему земли скорее всего должно быть совмещено с актом утверждения представленного им проекта. Если претендент намерен использовать землю в «распространенном» режиме, например, для сельского хозяйства, то целесообразно проверить его квалификационные признаки и отразить результаты проверки в документе, однако этот документ должен быть не разрешительного, а удостоверительного свойства.

Правда, имеется еще один объект проверки – сам земельный участок. Необходимо быть уверенным, что он не понадобится в ближайшие годы для публичных нужд, например для прокладки дороги, трубопровода и т. п. Но результат проверки вряд ли нужно оформлять в виде решения (разрешения) для этого достаточно справки архитектурного или (земельного) органа об отсутствии подобного плана.

Выявляется, таким образом, спорность особого документа – решения государственного органа (фактически – лицензии), на основе которого может быть заключен договор о земле. Во многих случаях такая «лицензия» представляется излишней. Но нельзя думать, что дело здесь только в возможном упрощении делопроизводства. На самом деле, вопрос глубже. Если претендент на землю получает ее на основании не одного, а двух (причем разнородных) документов, то гарантия устойчивости заключенного им договора резко снижается.

В самом деле, по заключенному договору государственный орган является «нормальным» деловым партнером того, кому предоставлена земля. В случае спора оба партнера пользуются одинаковыми процессуальными правами, оба могут прибегнуть к правосудию. Но тут выяснится, что оснований для предоставления земли имеется не одно, а два, причем второе основание административное. Понятно, что орган, принявший административное решение, имеет право отменить или изменить его в одностороннем порядке. Но поскольку на административном решении был основан хозяйственный договор, изменение или отмена первого неминуемо скажется на втором. Получается, что лицо – формальный контрагент государственного органа не хозяйственный его партнер, а что-то вроде просителя. Хотя стороны заключили договор, по которому они внешне равноправны, фактически одна сторона может отменить или изменить его в одностороннем порядке.

Вот почему сама идея оформлять земельные сделки государственного органа с частным сектором на основе двух документов – административного акта и хозяйственного договора представляется не только спорной, но и юридически непродуктивной. Эти отношения, по всей видимости, должны оформляться только хозяйственным договором. Все другие «внутренние» акты государственного органа, которые предшествовали заключению договора, не должны влиять на силу договора. В принципе, они не должны интересовать ни само заинтересованное лицо, ни суд или иной орган, который будет рассматривать споры сторон (если они возникнут).

3. Некоторые актуальные виды сделок с землей

Поскольку анализ всей гаммы земельных сделок требует специального исследования, ниже приводится обзор лишь некоторых из них, правовое регулирование которых, по мнению автора, является наиболее актуальным.

Купля-продажа земли. Куплю-продажу земельных участков регулируют ст. 549–566 ГК РФ, а также ст. 37 Земельного кодекса РФ. Для случая, когда в сделке участвует физическое лицо, действует Постановление Правительства РФ от 30 мая 1993 г. № 503 «Об утверждении порядка купли-продажи гражданами Российской Федерации земельных участков»[307]307
  САПП РФ. 1993. № 23. Ст. 2114.


[Закрыть]. Это Постановление содержит принципиальное положение, что участники сделки не вправе изменять целевое назначение участка – предмета сделки, а равно наложенные на него ограничения (например, если участок расположен в санитарно-защитной зоне, включает в себя охраняемый исторический объект, если он обременен соседским сервитутом).

Эти полезные правила нуждаются, однако, в уточнении. Так, если участок продает орган власти, наложивший на него ограничение, то он же может это ограничение отменить или ослабить. Покупателем участка может оказаться сосед, в пользу которого был установлен частный сервитут; при сложении двух участков в один этот сервитут не может не претерпеть изменения (возможно, вынесение такого решения следовало бы поручить органу, выполняющему государственную регистрацию сделки).

Названное Постановление молчаливо предполагает, что правовой режим участка во всех деталях известен покупателю, а если не известен, то об этом его проинформирует продавец. Между тем в реальности ни то, ни другое предположение может не действовать. Очевидно, все такие обстоятельства должны быть заранее зафиксированы в государственных реестрах: в документах земельного кадастра и во всяком случае в документации, которую ведут регистрационные палаты Минюста.

Здесь мог бы помочь и такой документ, как требуемый для этого случая земельный план участка. В нем удобно (графически и в виде текста) отразить наложенные на участок обременения. В необходимых случаях границы выделов, в пределах которых действуют ограничения, следовало бы отметить на местности. Если участок зарезервирован для будущих преобразований, не имеющих отношения к его владельцу, это обстоятельство также должно быть зафиксировано на плане.

В Постановлении указано, что технические требования к земельным планам устанавливает Госкомзем (тогдашний ведущий земельный орган страны). Но это указание представляется неточным. Понятно, что законные требования, предъявляемые к земельным планам, должны проходить экспертизу земельных органов. Но земельные споры, в том числе вызванные несовершенством планов, будут рассматриваться в конечном счете не земельными, а судебными органами. Поэтому нормативные требования к земельным планам должны устанавливать органы юстиции.

Постановление запрещает куплю-продажу участка в случае «земельного спора». Эта общая норма не разъясняет, относится она к участку в целом или даже к его малой его части; она не уточняет, заявляет спор постороннее лицо или совладелец участка (желающий, например, участвовать в разделе продажной цены), следует ли считать запретительным обстоятельством спор между собственником и арендатором его земли – спор, не имеющий прямого отношения к сделке по купле-продаже участка, третьему лицу.

Требует разъяснения и само понятие «спор». Оно не вызывает сомнения, если к моменту совершения сделки земельный иск был оформлен в суде или же земельная жалоба была подана в орган администрации. Но спор может выявиться в самый момент продажи земли – пусть даже он заявлен в устной форме. В этом последнем случае, как представляется, регистрирующий сделку орган должен приостановить регистрацию и предоставить возражающему лицу разумный срок для оформления своей претензии.

Регистрация не должна производиться, когда оспаривается сам титул продавца. Но если спор касается, например, нескольких квадратных метров пограничной земли, то здесь важна позиция покупателя. Если он, зная о претензии со стороны, готов тем не менее купить землю, то нет оснований отказывать в регистрации сделки, (тем более нет оснований отказывать в регистрации, если покупателем является лицо, оспаривающее право продавца на весь или на часть продаваемого земельного участка).

Земельные органы настоятельно рекомендуют, чтобы земельный план, оформляющий сделку, имел бы подписи соседей. Такие подписи удостоверяют, что соседи не имеют претензий к продавцу. Но в этой процедуре есть свои «подводные камни», ибо в подписи может быть отказано по посторонним причинам. Чтобы избежать такой ситуации, от лица, не дающего своей подписи, следовало бы потребовать формального изложения своей жалобы или претензии и формального же внесения ее в суд.

Рассматриваемое Постановление имеет сравнительно узкое применение. Оно рассчитано на сделки между гражданами в отношении только таких участков земли, которые предназначены для постройки жилого дома, дачи, ведения личного подсобного хозяйства, а также садоводства. В этом списке «забыты» приусадебные участки, земля для гаражного строительства, огородничества, а также иных личных нужд, в основном не связанных с коммерческой деятельностью. Тем не менее многие его нормы могли бы применяться и для более широкого круга случаев, например, когда его сторонами являются не физические, а юридические лица[308]308
  Постановление использует выражение «граждане», в которое можно вкладывать как технический (отличие от юридических лиц), так и политический смысл (вывод иностранцев за пределы регулирования). Эту нежелательную двусмысленность требуется устранить. По-видимому, нет оснований предъявлять особые требования к сделкам с участием иностранцев, коль скоро земельные участки-предметы сделок не относятся к землям, покупать которые иностранцы не вправе.


[Закрыть].

Постановление ничего не говорит о земельном обложении и земельных долгах лежащих на участке – предмете сделки. Между тем здесь могут возникать специфические вопросы. Например, продавец участка пользовался льготой по земельному налогу, которой нет у покупателя. Это означает, что если вступление покупателя во владение земельным участком по какой-то причине затянется, то покупателю может быть вручено извещение с требованием о выплате этого налога за весь срок, пока участок числился за ним, хотя и не находился в его владении. Если продавец был членом садового товарищества и в этом качестве у него накопились долги перед товариществом, то не исключено, что погашать эти долги придется покупателю – даже если он о них ничего не знал.

Независимо от задолженности по публичным и частным платежам, собственника отчуждаемой земли могут отягощать обязательные предписания надзорных органов: архитектурно-строительных, санитарных, ветеринарных, по охране природы, пожарного надзора и др. Если собственник умолчит о таких предписаниях, то расплачиваться за их выполнение придется покупателю, хотя по справедливости он делать этого не должен. Чтобы избежать такой ситуации, можно предложить два варианта.

Первый. Потенциальный покупатель собирает в надзорных органах справки относительно их возможных претензий к продавцу земли. Вариант этот достаточно хлопотный, он, видимо, годится только для состоятельного покупателя, способного пригласить для выполнения такой работы специалиста-юриста.

Второй. Всем собственникам выдается земельная книжка, в которую инспекторы надзорных органов вносят свои замечания и отметки об их исполнении. В этом случае потенциальный покупатель знакомится с претензиями властей по земельной книжке продавца и соответственно строит свои дальнейшие действия. В настоящее время таких книжек не существует (в качестве их прообраза может служить книжка садовода, выдаваемая садовыми товариществами своим членам, но она предназначена для других целей).

В зарубежной практике встречаются «методы профилактики», применяемые при продаже земельных участков. Так, в США в штате Нью-Джерси (как упоминалось выше) запрещена регистрация сделок с промплощадками, если последние не прошли экологического обследования. В некоторых отраслях бизнеса принято, что банк не выдает кредит промышленнику под залог его предприятия, если тот не произвел предварительно экологической экспертизы своей недвижимости. Такой деловой обычай оправдан, ведь банк рискует, что в случае неплатежеспособности должника, к банку перейдет предприятие, обладающее «отрицательной стоимостью», ибо в него надо будет еще вложить дополнительные средства, чтобы сделать безопасным для окружающих.

Можно полагать, что со временем опыт экологического аудита в отношении работающего или законсервированного предприятия будет накоплен и в России. Для современного же положения вещей в области промышленной собственности следовало бы рассмотреть вариант, при котором покупатель и продавец промышленного предприятия какое-то время несли бы солидарную ответственность за экологическое состояние земельного участка – предмета сделки.

Статья 556-1 ГК РФ требует составления акта о передаче недвижимости от продавца покупателю; естественно, такой акт подразумевает приемку предмета сделки[309]309
  Учитывая важность этой процедуры, следовало бы распространить ее на все сделки с землей или с иной недвижимостью, как это принято, например, в Белоруссии, (см.: Станкевич Н. Г. Сделки с недвижимостью граждан. Минск, 2002. С. 188 и след.). В германском праве прием-передача недвижимости представляет особую стадию купли-продажи недвижимости, регламентируемую законом, (см.: Шапп. Ян. Основы гражданского права Германии. Учебник. М., 1993).


[Закрыть]. Наряду с экономическим, такая приемка имеет важное юридическое значение. Если в акте буду упомянуты те или иные недостатки участка, то в дальнейшем это облегчит покупателю предъявление претензий продавцу (например с требованием снизить согласованную цену сделки). Если же никаких замечаний в акте не будет, то позиция продавца укрепляется. В дальнейшем ему легче будет защищаться от претензий покупателя, если они возникнут.

Вместе с тем ст. 556-1 ничего не говорит о том, каковы будут юридические последствия, если стороны не составят такого акта. Можно полагать, что отсутствие акта должно ослаблять позиции покупателя. Если он выявит в дальнейшем какие-то недостатки купленного участка, то ему труднее будет доказывать основательность своей претензию к продавцу. В этом случае против покупателя будут выставлены два основных аргумента: во-первых, что в момент покупки он видел эти недостатки (или должен был видеть), но молчаливо с ними согласился; во-вторых, что недостатки возникли уже после того, как участок перешел в его владение, т. е. он сам за них отвечает. На покупателе будет лежать бремя доказывания обратного.

Это последнее обстоятельство следовало бы дополнительно отразить в ст. 556-1.

Статья 37-1 Земельного кодекса РФ установила, что земельные участки не могут быть объектом купли-продажи, если они не прошли государственного кадастрового учета. Это установление более чем спорно. Оно лишает миллионы собственников возможности распорядиться своими земельными участками только потому, что те «не прошли кадастрового учета».

Проведение кадастра, в принципе, – это государственное мероприятие. Будет данный земельный участок охвачен кадастровым учетом или нет – мало зависит от собственника. Выходит, что право собственника распорядиться своей землей ограничено волей или планами государственных органов, выполняющих процедуру кадастрового учета. Такое ограничение противоречит конституционным правам собственников.

С чисто практической точки зрения нет основания ставить преграду для оборота тех земельных участков, которые не прошли «кадастрового учета», но в отношении которых есть официальные планы, а у собственников которых имеются необходимые документы. Поскольку нет сомнения ни в существовании (территориальном положении) данного земельного участка, ни в титуле его владельца, его государственная регистрация должна выполняться беспрепятственно.

Аренда. В СССР арендные отношения были под запретом с 1937 г. Восстановлены они были только в начале 1990-х годов, когда многие детали аренды оказались уже «забыты». Ныне общие положения об аренде недвижимости содержит ГК РФ в ст. 606–625. В Земельном кодексе РФ аренде земельных участков посвящена ст. 22.

После купли-продажи аренда является наиболее распространенной сделкой с землей. Как экономическое, так и юридическое содержание аренды довольно резко отличается в зависимости от того, арендуется земля в сельской или городской местности. В настоящее время в первом случае обычно имеет место сельскохозяйственная аренда, во втором – аренда земли под застройку[310]310
  Вместе с тем нередко аренда земли происходит наряду с арендой строения (здания). Иными словами, единый хозяйственный комплекс сдается в аренду поэлементно (что малоразумно).


[Закрыть]. В первом случае в качестве сдатчиков земли выступают крупные коллективные хозяйства (бывшие колхозы и совхозы), а в качестве арендаторов – фермеры. Во втором случае собственниками земли обычно бывают местные власти, а в качестве арендаторов выступают представители частного бизнеса.

Заслуживает внимания тот факт, что многочисленные некоммерческие организации и учреждения публичного сектора занимают здания и землю, т. е. пользуются городской (или иной публичной) недвижимостью, бездоговорно и бесплатно. Их имущественные права и обязанности в отношении недвижимости, которой они владеют и пользуются, никак не оформлены. Такой «режим» нельзя назвать рациональным, потому что он не способствует сбережению публичной собственности. Независимо от этого, арендная плата побудила бы многие бюджетные организации сокращать занимаемые ими площади или переезжать в менее престижные районы и кварталы, где арендная плата ниже[311]311
  Обычное объяснение такого положения – неразумность «перекладывания денег из одного кармана в другой, ибо заставить бюджетные организации платить за занимаемые ими помещения – значит выделять им больше средств на их содержание. Однако те же бюджетные организации платят за свет, за тепло и другие коммунальные услуги, но такие платежи «перекладыванием денег из одного кармана в другой не считаются.


[Закрыть].

Исторически аренда в отношении сельскохозяйственных земель считалась невыгодной для собственника и ущербной для народного хозяйства, поскольку у арендатора не было достаточных стимулов заботиться о земле, которой он владел лишь временно. Контролировать же арендатора, чтобы он не ухудшил арендованную землю и не превратил ее в пустырь – технически сложно (в этой части относительно большого успеха достигли арендные отношения в Англии). Возможно, по этой причине при «оседании» европейских поселенцев в США земля им предоставлялась в собственность; вариант сдачи им в аренду государственной земли, по-видимому, даже не рассматривался. В начале 1990-х годов, когда приватизация сельскохозяйственных земель происходила в России, о предоставлении государственной земли сельским труженикам в аренду также речи не было; единственным возможным путем признавалось предоставление земли в собственность.

Тем не менее практика арендных отношений и ее законодательное регулирование выработали ряд приемов, которые значительно смягчают отрицательные черты аренды сельскохозяйственных земель. Так, во многих странах законодательство стремилось и стремится ограничить случаи краткосрочной аренды[312]312
  Учитывая государственные невыгоды от краткосрочного владения землей, законодательство царской России, а также законы РСФСР 1920-х годов старались удлинить сроки передела земли в крестьянских общинах (обществах), где не было частной собственности на землю.


[Закрыть]. Имея в виду прежде всего сельскохозяйственные земли, ст. 22-3 Земельного кодекса РФ устанавливает, что добросовестный арендатор имеет преимущественное право на заключение нового договора аренды после истечения срока первоначального договора. В ст. 22-8 в общем случае закрепляется преимущественное право арендатора публичной земли на ее покупку, если она предлагается для продажи.

В прошлые годы колхозы не считались арендаторами государственной земли. Тем не менее некоторые нормы закона фактически рассматривали их именно в этом качестве. Так, по Конституции СССР 1936 г. земля закреплялась за колхозами не просто в постоянное пользование, но даже навечно. Хотя вечного пользования землей не бывает, эта норма явно стремилась утвердить незыблемость колхозного владения землей, с тем чтобы хозяйства имели стимул к защите ее от природных невзгод и к ее улучшению. В этой норме было заложено также стремление законодателя создать такие условия, при которых было бы невыгодно использовать свои земли на истощение.

Арендные отношения и арендные платежи за несельскохозяйственную землю удобно рассмотреть на примере Москвы.

В Москве городские власти разбили территорию города на 69 зон, в которых действуют дифференцированные ставки арендной платы за землю. В дополнение выделено несколько подзон с особо высокими ставками[313]313
  Распоряжение мэра Москвы от 1 октября 1996 г. № 347/1 – РМ // Вестник мэрии Москвы. 1996. № 23.


[Закрыть]. Ставки арендной платы учитывают положение земельного участка в границах города и связанные с ним выгоды; ориентируются они, конечно, и на интенсивность спроса. Но раз установленные ставки не могут приноравливаться к меняющейся обстановке так же быстро, как происходят экономические перемены. Кроме того, они не могут учесть во всех деталях выгоды и невыгоды, связанные с хозяйственным освоением и эксплуатацией определенного земельного участка. Поэтому они служат только (минимальной) придержкой при назначении реальных арендных цен.

Последние должны назначаться в ходе конкурсов за право аренды определенных участков. В ходе конкурса участок получает тот претендент, который предложит дополнительно уплатить за него в разовом порядке некоторую сумму, которая больше, чем суммы, предложенные другими конкурентами. Эту сумму вместе с нормативным ежегодным платежом можно считать рыночной арендной ценой участка[314]314
  Некоторые земельные участки сдаются в аренду на бесконкурсной основе; в этих случаях, как можно полагать, они не получают своих рыночных цен.


[Закрыть].

Такой порядок расчетов устраивает собственника больше, чем повышение ежегодной арендной платы, ведь выигравшее конкурс лицо не обязательно будет способно выплачивать городу повышенную арендную плату все время, пока длится аренда. Если он лишится такой возможности, то повышенная арендная плата останется только на бумаге. В этом смысле получение от выигравшего конкурс претендента разовой суммы надежнее для собственника (города), так как страхует его от возможной несостоятельности арендатора.