Текст книги "Теория и практика регулирования земельных отношений в условиях рынка"

При создании округов улучшений рыночные оценки действуют в условиях, когда реально оборота земли может и не происходить.

Принудительное взимание с каждого члена округа падающего на него платежа напоминает правила института неосновательного обогащения, известного в гражданском праве. Принимается, что коль скоро стоимость земли прирастает благодаря работам (затратам) округа, владелец земли обязан участвовать в них пропорционально той выгоде, которую он получает от этих работ. Разница с обычным институтом неосновательного обогащения состоит в том, что в поле гражданского права сумма неосновательного обогащения взыскивается по общим правилам гражданского судопроизводства, тогда как округу улучшения закон позволяет доказывать правоту своего иска обычно в упрощенном порядке[271]271
  Округа улучшений получают финансовую поддержку США по федеральным законам; при этом федеральные власти сотрудничают с властями штатов. Обращение же округа к суду штата требует опоры на законы штата.


[Закрыть].

В городских условиях (например, в США) место округов улучшений иногда занимают муниципалитеты. Выполняя бездоходные для себя работы по благоустройству, муниципалитеты тем самым повышают ценность многих частных земель, выгадывающих от облагораживания местности. Законы ряда штатов позволяют муниципалитетам производить расчеты, на основании которых определяется, кому и в какой степени оказались полезны выполненные (выполняемые) работы. Этим лицам предъявляется требование участвовать в погашении стоимости работ пропорционально выгоде каждого.

В указанных случаях взносы выгодоприобретателей в пользу муниципалитетов получили особое название – специального налога. Применение этого налога вызывало много споров, так как база для его расчета быстро устаревала (например, расчет прибавки ценности был сделан для незастроенной земли, но через некоторое время на ней возникло строение). Кроме того, вставал вопрос о том, должны ли погашать расходы муниципалитетов попадавшие в «выгадывающую зону» общественные организации (вроде церквей), а равно государственные и муниципальные учреждения[272]272
  Озеров И. X. Большие города, их задачи и средства управления. М., 1906.


[Закрыть]. Возможно, по этой причине специальный налог, применявшийся в XIX – начале XX в., не получил широкого распространения.

Здесь важно отметить, что административный механизм (специальный налог) раскладывался по выгодоприобретателям пропорционально расчетной прибавке ценности их недвижимости – т. е. в соответствии с правилами рынка.

Мелиоративные товарищества. Эти товарищества были распространены в РСФСР в 1920-е годы, но законодательные попытки к их созданию делались в России и раньше. Здесь Россия следовала за рядом стран Западной Европы, в которой мелиоративные товарищества доказали свою полезность. Поскольку развитие сельского хозяйства во многих случаях требовало улучшения сельскохозяйственных земель, повышения их продуктивности, законы ряда стран поощряли мелиоративные товарищества. Мелиоративные товарищества убыстряли процесс мелиорации; хотя государство несло часть расходов, но существенную их долю принимали на себя сами товарищества.

С юридической стороны, эти товарищества (как и упомянутые округа улучшений) создаются в основном для того, чтобы упростить процедуру вовлечения в финансирование необходимых работ всех тех, кто выгадывает от их проведения. Теоретически не исключено, что инициаторы мелиорации выполнят все необходимые работы за свой счет, а затем предъявят судебные иски тем, кто по их мнению выгадал от проведения работ, но не принимал в них участия. В этом случае каждый судебный иск рассматривался бы по правилам института гражданского права, именуемого неосновательным обогащением. Но судебная процедура была бы слишком затяжная, а во многих случаях и «неподъемная» для истцов. Поэтому законы о мелиоративных товариществах, принимавшиеся в ряде стран еще в XIX в., облегчают их положение, устанавливая, что доказывать отсутствие выгоды от выполнения проекта должны лица, принадлежащие к пассивному меньшинству, не желающие вступать в товарищество. Но такое доказательство обычно весьма трудно. Проект мелиорации готовится, как правило, опытными специалистами, которые не включают в мелиоративный проект те земли, прибавка ценности которых (в результате выполнения проектных работ) сколько-нибудь сомнительна.

Как отечественный, так и зарубежный опыт показывает, что мелиоративные товарищества могут создаваться только при содействии государства. Это выражается не только в принятии законодательства, разрешающего активному большинству вовлекать в товарищество пассивное меньшинство. Как правило, государство оказывает таким товариществам финансовую помощь в виде дешевых кредитов (под залог улучшенных земель) и рассрочки выплаты долга. Кроме того, государство берет на себя техническую сторону дела, выполняя за свой счет изыскания и составление мелиоративного проекта.

Поскольку (льготный) кредит на мелиорацию земель выдается под залог улучшенной (улучшаемой) земли, участниками общего мелиоративного проекта могут быть только собственники земли. В этом отношении мелиоративные товарищества в РСФСР в 1920-е годы «выбивались» из юридической традиции, ибо они работали на земле, правом собственности на которую обладало государство. По этой причине никакого залога земли (в обеспечение возврата долга) быть не могло. Мелиоративные товарищества в РСФСР кредитовались за счет государства, не имевшего имущественной гарантии, что долг будет ему возвращен[273]273
  В ходе последующей коллективизации сельского хозяйства мелиоративные товарищества в приказном порядке были влиты в соответствующие колхозы (по-видимому, их долги государству были списаны).


[Закрыть].

В СССР в зонах орошаемого земледелия, например в Средней Азии, действовало немалое количество неформальных объединений земледельцев, близких к мелиоративным товариществам. В их ведении традиционно находились магистральные оросительные каналы с сооружениями и распределительная сеть. Денежные расчеты в таких объединениях были развиты слабо, их заменяли трудовые обязанности собственников и владельцев земли, которые пользовались оросительной водой. Ежегодно производились очистка каналов от наносов, починка сооружений и другие работы, в которых должен был принимать участие каждый «водопользователь». Расчетной основой для раскладки трудозатрат по этим лицам обычно служила принадлежащая им площадь орошаемых земель.

Примерно к 1925 г. на таких ирригационных системах появилась государственная администрация и сами системы стали государственной собственностью. Тем не менее трудовая повинность (которая стала называться трудовым участием) не отмерла и широко применялась, особенно там, где было мало техники. Об обязательном трудовом участии колхозов и иных водопользователей в работах по содержанию государственных оросительных и иных мелиоративных систем впоследствии упоминали законы о сельскохозяйственном водопользовании, которые принимались в республиках с развитым орошением[274]274
  Трудовое участие в ирригационных работах заинтересованных водопользователей следует отличать от так называемых народных строек, на которых трудились члены и тех хозяйств, которые не получали от этих строек непосредственных выгод. Первой известной такой стройкой был Большой Ферганский канал в Узбекистане, построенный в конце 1930-х годов.


[Закрыть].

Опыт мелиоративных товариществ разного рода показывает, что в качестве нормативных величин могут служить не только денежные, но и натуральные показатели.

Две основные доктрины для оценки земель. Вопросу оценки земель посвящена огромная литература. Это неудивительно, так как расчетные цены земли нужны и как придержки для определения реальных цен при сделках с землей, и для целей налогового обложения земли. Прежде всего это касается сельскохозяйственных земель. В литературе по оценке таких земель выделяются два направления. Одно исходит из того, что ценность земли определяется затратами на ее освоение (например, на разделку земли из-под леса, удаление древесных останков, выравнивание поверхности, окультуривание почвы). Другое исходит из того дохода, который земля способна обеспечивать своему собственнику. Первое направление иногда называют «затратным», второе – рыночным, или рентным.

Поскольку в СССР рыночные оценки были по существу запрещены, известную популярность получила затратная концепция. Последнюю связывают иногда с именем акад. Струмилина, который изложил ее в своей статье «О цене «даровых» благ природы»[275]275
  Вопросы экономики. 1967. № 6.


[Закрыть]. По мысли Струмилина, земля должна оцениваться в ту сумму, в которую обошлось ее освоение. Поскольку на освоение лучших и худших земель было потрачено труда не обязательно пропорционально их экономической ценности, автор допускал некоторые расчетные поправки; однако как производить эти поправки, он не указал. Оставалось также не ясным, как можно исчислять затраты на освоение земель, которые уже много веков используются в сельском хозяйстве[276]276
  Оценку земли в соответствии с затратами на ее освоение предложил еще в XIX в. американский экономист Кэри в своем «Руководстве к социальной науке». Согласно его мнению земельная рента есть лишь процент на вложенный в землю капитал.


[Закрыть].

По затратной концепции нулевую оценку должны получать высокодоходные земли, которые природа подарила человеку в их естественном состоянии, например заливные луга. Но не эта явная слабость – главный аргумент против концепции Струмилина. Основное возражение сводится к тому, что затратная концепция игнорирует приносимую многими типами земель ренту, т. е. избыточный доход, получаемый при нормальном способе ее использования, который должен доставаться собственнику земли. Согласно признанной экономической теории именно этот доход определяет капитальную ценность земли. Он зависит не только от вложений в землю труда и средств, но и от природных достоинств земли, а также от ее местоположения[277]277
  Формулу об «излишке дохода», получаемого благодаря высокому естественному плодородию участков земли или более выгодному их расположению по отношению к рынкам сбыта, содержала ст. 17 Декрета о социализации земли 1917 г.


[Закрыть]. Правда, чем земля лучше, тем более оправданны затраты на ее освоение. Но последние являются лишь косвенным показателем ценности земли. Поэтому критерий ценности земли, развитый Струмилиным, лишь частично и неточно отражает ее действительную ценность.

Для условий 1960-х годов затратная концепция имела определенную практическую направленность: она признала ценность некоторых земель, которые подверглись мелиорации. Вместе с тем такая оценка (когда ею пользовались) оказывалась заниженной, поскольку определенную ценность земля имела и до ее мелиорации. Тем не менее именно эта оценка применялась, когда надо было высчитать компенсационную сумму за так называемые потери сельскохозяйственного производства – при отводе сельскохозяйственных земель для иных целей. Считалось, что если инициатор отвода внесет органам сельского хозяйства сумму, необходимую для освоения равновеликой площади где-то в другом месте, то тем самым он как бы погасит сельскохозяйственную ценность той земли, которую он занял. Хотя в реальной жизни участников земельных отношений больше интересуют не затраты на освоение земли, а то, сколько она приносит чистого дохода (ренты), указанная концепция это обстоятельство во внимание не принимала.

Названная концепция применялась при сдаче в аренду некоторых ведомственных земель. Так, на железнодорожном транспорте свободные участки земли разрешалось сдавать в аренду клиентам железных дорог за плату, которая должна была покрывать расходы железнодорожных организаций по содержанию этих участков. В Москве разрешалась сдача в аренду свободных участков городской земли под временные нужды для организации уличной торговли и т. п. нужд[278]278
  Положение о районном архитектурно-планировочном отделе, утв. АПУ Исполкома Моссовета от 14 апреля 1962 г.


[Закрыть]. Регулирующие акты не называли таких операций с землей «сделками». Они исходили из того, что плату можно взимать только в тех пределах, в которых сдатчик земли несет расходы по ее содержанию. При этом выплаченная арендная сумма должна была остаться в распоряжении того, кто предоставил землю в аренду.

Если следовать указанной схеме, то орган (организация), предоставивший землю в аренду, не должен иметь никаких дополнительных доходов от арендной операции, ибо арендная плата только покрывает его расходы. Эта схема представляется безупречной – но только для того случая, когда на свободный участок имеется только один претендент. Если же их два и больше, то отсутствует критерий, по которому участок должен достаться одному претенденту и не достаться другому. Для этой последней ситуации больше подходит рыночный критерий, по которому свободный участок получает тот претендент, кто предложит за него высшую плату.

При всей слабости затратной концепции именно она долгое время доминировала в экономических расчетах по оценке земель. Ею широко пользовались в проектах строительства, когда требовалось оценить занимаемую под застройку сельскохозяйственную землю. Принималось, что эта земля стоит столько, сколько требуется вложить средств в неплодородный или малоплодородный участок, чтобы превратить его в сельскохозяйственную площадь, равноценную потерянной.

Попытку преодолеть затратную концепцию сделал Государственный институт земельных ресурсов Министерства сельского хозяйства СССР, работавший над методикой составления Земельного кадастра применительно к сельскохозяйственным землям. В эту методику, в числе некоторых других показателей, был включен показатель отдачи от вложения средств в сельское хозяйство; отдача измерялась цифрой дохода на рубль затрат. На самом деле этот доход был выше, чем затраты, и по размеру превышения можно было (до некоторой степени) судить о размере рентного дохода, получаемого от данного типа земель. Однако сам по себе этот показатель недостаточен, чтобы судить о размере ренты, поскольку он включал не только ренту (если она присутствовала), но и прибыль от сельскохозяйственной деятельности. Этот показатель оставлял в стороне вопрос о норме затрат в расчете на 1 гектар оцениваемой площади («сколько рублей нормально надо затратить для поддержания некоторого обычного уровня производства на данном типе земель»). Было и объективное условие, которое служило сильнейшим препятствием для правильных расчетов доходности земли. Как упоминалось, до 1993 г. колхозы обязаны были сдавать весомую часть своей продукции государству по низким ценам. Все расчеты прибыльности производства, основанные на этих ценах, оказывались заведомо неправильными, поскольку часть дохода каждого хозяйства «уходила» государству, не оставляя следа в колхозном счетоводстве.

К сожалению, даже скромное продвижение в оценке земель, основанное на приносимом землей доходе, не получило должного отражения ни в литературе, ни в нормативных актах. Методические разработки остались на положении ведомственных документов. На каких основаниях и показателях строится нынешний земельный кадастр, также не ясно; это обстоятельство остается не известным даже для специалистов, не говоря уже о широкой публике. «Закон РСФСР о плате за землю» 1991 г. о кадастре даже не упомянул, очевидно, не считая его тем практическим документом, на который может опереться налоговый инспектор. В результате государственный земельный кадастр был узаконен Постановлением Правительства РФ от 25 августа 1992 г.; тогда же было утверждено Положение о порядке его ведения. Однако это Постановление оставило в стороне методику оценки земли, которая должна применяться в кадастре. Этот же недостаток присущ ФЗ № 28 от 2 января 2000 г. «О государственном земельном кадастре», а равно Правилам проведения государственной кадастровой оценки земли»[279]279
  СЗ РФ. 2000. № 2. Ст. 149.


[Закрыть], утвержденным Правительством РФ 8 апреля 2000 г. Таким образом, нормативная оценка земель в России еще не встала на твердую почву.

В результате, когда в начале 1990-х годов в России начал формироваться легальный земельный рынок, требующий оценки земель, для него не оказалось ни подходящей экономической концепции, ни продуманной правовой базы.

Кадастровая (налоговая) оценка земель. Такую оценку производят во многих странах мира прежде всего и главным образом в отношении сельскохозяйственных земель[280]280
  Во многих странах лесные земли относятся к разряду сельскохозяйственных.


[Закрыть]. Условно ее можно назвать рыночной, так как земле придается некоторая денежная ценность применительно к существующим рыночным условиям. Иными словами, создается модель земельного рынка.

Оценка земель производится в данном случае ради взимания поземельного налога. Концепция земельного налога иногда создает представление, что земля облагается как бы сама по себе. Но такое представление, естественно, ошибочно. Земля может облагаться только в соответствии с тем реальным или расчетным доходом, который она приносит собственнику. Для кадастрового обложения характерно применение нормативной оценки земли. При этом земля оценивается по ее доходности применительно к средним хозяйственным условиям, а не применительно к тому доходу, который она приносит именно данному собственнику. В соответствии с произведенной оценкой земли собственник облагается поземельным налогом. Таким образом, поземельное обложение является разновидностью подоходного обложения. О связи поземельного налога с подоходным можно судить по такому признаку, как налоговые льготы для собственников (или владельцев), которые заведомо не извлекают из земли никаких доходов или, по крайней мере, доходов коммерческого характера. В Российской Федерации к таким землям относятся, например, земли, принадлежащие церковным организациям.

Иногда поземельное обложение заменяет подоходное (как это наблюдается в отношении многих сельскохозяйственных предприятий в России), но часто оно совмещается с подоходным, т. е. существует параллельно с ним.

Налоговые органы разных стран нередко предпочитают земельный налог подоходному по той причине, что истинный доход собственника земли плохо поддается учету; им проще иметь дело с нормативной денежной величиной, в которую оценена облагаемая земля. За исходную величину принимают земельную ренту – избыточный доход земельного собственника, который он получает (или должен получать), например, при сдаче своей земли в аренду. Если же земля не сдается в аренду, то рента сливается с другими видами доходов, которые нормально получает хозяйствующий на земле субъект. Обычно за такие «другие» виды доходов принимают расчетную заработную плату (если собственник сам работает в своем хозяйстве), а также расчетную (среднюю) прибыль.

Центральной задачей земельного кадастра является выявление того среднего (вмененного) дохода, который получают собственники в данной местности на данном типе земель. Зная эту величину и руководствуясь законным процентом налогового отчисления, нетрудно довести до каждого собственника ту сумму, которую он должен уплатить в качестве земельного налога. В ряде стран Европы уже двести с лишним лет развиваются системы земельных кадастров, с помощью которых производилось и производится обложение земельных собственников.

Пользование нормативом доходности земель значительно облегчает работу налоговых органов. В то же время вычисление самого норматива (к которому во многом сводится кадастровый процесс) представляет сложную процедуру, требующую применения ряда условностей. Зарубежный опыт кадастровых работ показывает, что результат работы оценщиков предъявляется заинтересованным собственникам – будущим плательщикам земельного налога, которые нередко требуют снижения выведенной оценки их земель. В спорных ситуациях земельные оценщики нередко идут на уступки собственникам земли. Иными словами, действует неписаное правило, что не собственник земли должен доказывать ошибку оценщика, но оценщик должен доказывать в каждом данном случае правильность своих расчетов[281]281
  Чтобы к расчетам оценщиков было больше доверия, к оценочным работам привлекаются не работники финансовых служб, а специалисты из независимых профессиональных организаций, занимающихся оценкой недвижимости.


[Закрыть].

Важной практической и теоретической проблемой при оценке земель является нередкое расхождение между фактической доходностью участка земли и нормативной величиной этого дохода. Например, определенный тип земель, годный под пашню и в своей массе используемый таким образом, фактически служит в качестве пастбища и приносит собственнику доход, существенно меньший, чем нормативный. В этих случаях налоговые системы разных стран дают неодинаковые ответы на вопрос относительно размера облагаемого дохода. Во многих штатах США действует строгая нормативная система, т. е. нормативная оценка доходности земли принимается, несмотря на ее возможное расхождение с фактической доходностью какого-то участка. В Британии эта же ситуация может решаться по-иному, как бы в два этапа. На первом этапе собственнику предъявляется требование уплатить земельный налог в соответствии с нормативной доходностью его земли. На втором этапе, если собственник не согласен с предъявленной ему цифрой налога, он может ссылаться на фактическую доходность, которая, по его мнению, меньше, чем расчетная цифра нормативной доходности, приписываемая его земле. Но в этом случае бремя доказывания цифры фактической доходности земли лежит на собственнике. Если такое доказательство предъявляется, то налог взимается с фактического дохода плательщика[282]282
  Обычно такой результат возможен, если счета плательщика ведет независимая бухгалтерская фирма и если правильность этих счетов засвидетельствована независимым бухгалтером-аудитором, (см.: Assessment of Land Value. Ed by D. M. Holland. USA, 1970. (на русский язык не переводился)).


[Закрыть].

Оценочные расчеты, производимые при взимании налога по нормативу доходности, теоретически весьма сложны, так как обложению подлежит не только земельная рента (доход с земли), но также предпринимательский доход плательщика и причитающаяся ему (а иногда и членам его семьи) расчетная заработная плата. На практике налоговые органы во многих странах, включая Россию, не задаются вопросом о том, каков источник облагаемого дохода: земельная рента, предпринимательский доход или сумма, отвечающая расчетной зарплате плательщика. Все виды дохода облагаются как единой целое и по единой ставке. С практической точки зрения, это значительно упрощает дело, однако теоретически (строго говоря) после вычета исчисленного таким образом земельного налога не остается места для взимания подоходного налога, ибо земельный налог уже охватил все доходы плательщика. Фактически, однако (как упоминалось), в ряде случаев земельный налог не исключает подоходного, но это означает, строго говоря, что одни и те же суммы дохода облагаются дважды.

Одним из оправданий такой системы служит то обстоятельство, что земельный налог поступает местным властям, тогда как подоходный налог (или налог на прибыль) пополняет бюджеты высших порядков. Тем не менее в практике ряда зарубежных стран обычной является запись в договоре об аренде здания, что в случае повышения налога на недвижимость будет повышена и арендная плата. Эту запись можно расценивать и так, что налог на недвижимость обе стороны рассматривают как «блажь» законодателя, за которую должен расплачиваться фактический пользователь арендованной недвижимости.

В РФ с начала 1990-х годов действует близкая к указанной система обложения сельскохозяйственных предприятий. Последние выплачивают как бы интегральный земельный налог «за все», поскольку теоретически в нем учтены доходы этих предприятий как от земли (земельная рента), так и от хозяйственной деятельности (прибыль). Подоходный налог с них не взимается. И только если предприятие развивает отрасли, перерабатывающие сельскохозяйственное сырье, оно облагается дополнительно по результатам своей деятельности в этих отраслях подоходным налогом.

Тем самым земледелие и животноводство рассматриваются как «обычные» и «традиционные» виды сельского хозяйства; к ним примыкает и минимальная (первичная) обработка полученной продукции. Но дальнейшая переработка продукции этих отраслей в существенных размерах к «земле» уже не относится, в ставках поземельного налога не учитывается, а потому ее финансовые результаты должны облагаться отдельно.

Вместе с тем установленные ставки земельного налога не учитывают того важнейшего обстоятельства, кому принадлежит земля. Это значит, что несобственник, владеющий, скажем, государственной землей, при прочих равных условиях будет вносить в качестве земельного налога ту же сумму, что и его сосед – собственник земли. Такой результат нельзя признать справедливым, потому что помимо земельного налога, уплачиваемого местным властям, несобственник должен еще вносить арендную плату за землю. Возникает вопрос, почему система налоговых платежей построена таким образом.

Установленные ставки земельного налога учитывают доходы плательщиков, из которых не вычтена арендная плата за землю; иными словами, эти ставки рассчитаны на собственника земли. Но когда эта же ставка применяется к арендатору земли, то она оказывается завышенной, ибо не принимает во внимание, что реальный («располагаемый») доход последнего оказывается уменьшенным на сумму выплаченной им арендной платы за землю.

Правда, если плательщик арендует муниципальную землю, то земельный налог с него вообще не взимается; таким образом, указанное выше противоречие отсутствует. Но такой порядок не имеет прочной опоры в налоговом законодательстве, скорее он отражает сложившуюся практику. Арендатор муниципальной земли «не защищен» от того, что ему предложат, независимо от арендной платы, дополнительно вносить местным властям еще земельный налог. Кроме того, указанное противоречие встречается в тех случаях, когда плательщик арендует государственную или частную землю.

Чтобы преодолеть это противоречие, есть один практический способ – официально освободить арендатора от выплаты земельного налога, оставив последний только для собственника земли. С арендатора же следует взимать один подоходный налог или налог на прибыль. Разумеется, по договоренности с собственником земли арендатор может вносить земельный налог за первого (например, если собственником является частное лицо, которое в данное время отсутствует). Но тогда это будет отражаться на его расчетах с собственником по линии арендной платы за землю. Иными словами, если арендатор выплатит за собственника земельный налог, то выплаченную сумму он вычтет из следуемой собственнику арендной платы.

При существующей системе земельного налога не исключено положение, при котором государственные органы, управляющие участками земли – государственной собственностью, обязаны выплачивать земельный налог за эти участки в пользу местных властей. В некоторых странах существует институт «взаимного иммунитета», по правилам которого государственные предприятия не платят местных налогов, а муниципальные предприятия – государственных. Однако в России таких правил нет, поэтому вариант, по которому государственное предприятие – арендатор муниципальной земли платит в местный бюджет земельный налог, «не отменяется». Более того, некоторые федеральные законы даже идут навстречу этой ситуации. Предвидя, что местные власти могут завысить для государственных предприятий арендную плату за занимаемую ими муниципальную землю, эти законы устанавливают предел указанной платы и требуют, чтобы она была не выше полагающегося в таких случаях земельного налога.

Налоговое обложение земель, прежде всего сельскохозяйственного назначения, нельзя отрывать от их кадастровой оценки. Но здесь (как упоминалось) приходится учитывать расхождение между теоретической и практической стороной земельного кадастра. Это расхождение касается вопроса о составе налоговой базы. Теоретически кадастровые оценки ориентируются на земельную ренту, которая выражается в арендных и продажных ценах земли. Но земельный налог, интересы которого «обслуживает» кадастр, должен учитывать также другие доходы земледельца: его расчетную заработную плату и расчетную прибыль (если она предполагается) от его хозяйственной деятельности. Таким образом, кадастровые оценки надо дополнять некоторыми другими.

Подобный переход сам по себе не прост. Дело осложняется также тем обстоятельством, что он не всегда ясно выражен в кадастровой документации, в методических материалах и нормах права, которые регулируют кадастровый процесс. Эти трудности присущи и отечественному земельному кадастру. Они усугубляются позицией закона, который почти «не вмешивается» в детали кадастровой процедуры. Что касается ведомственных материалов по составлению и ведению земельного кадастра, то они фактически засекречены. Все это не прибавляет убедительности ни кадастровым оценкам, ни самим кадастровым работам. Нельзя считать случайным, что законодательство о земельном налоге практически не обращается к данным земельного кадастра (если сказать, что оно их игнорирует, то это будет недалеко от истины)[283]283
  Законодательство о земельном кадастре не подчеркивает, что земельный кадастр служит прежде всего для правильного земельного обложения. Вопрос о земельном обложении фигурирует в этом законодательстве «между прочим»; главная же функция земельного кадастра (если верить нормам права) – это учет земель.


[Закрыть].

Зарубежный опыт выполнения земельного кадастра таков, что материалы кадастровых оценок предъявляются заинтересованным собственникам для получения их замечаний и возражений. Этот «контрольный механизм» помогает избежать по крайней мере крупных ошибок, которые неизбежны в таком сложном процессе. Но в отечественной практике закон не требует выполнения указанной процедуры. Это также не способствует повышению авторитета кадастровых работ.

Законодательство о земельном обложении не способствует прояснению соотношения между данным обложением и кадастром; хуже того, оно запутывает вопрос о самом понимании налога. Так в Законе РСФСР о плате за землю 1991 г., который с поправками действует и поныне не проводится различия между земельным налогом и хозяйственным (арендным) платежом. Этот закон попеременно использует термины «плата за землю» и «налог на землю» как синонимы. Он не отделяет четко земель публичных от частных, давая тем самым повод думать, что порядок платежа за пользование теми и другими одинаков. Между тем термин «плата» отражает скорее экономическое отношение – взнос за пользование чужой землей, тогда как термин «налог» выражает финансовое отношение, когда платеж за землю производит ее собственник, отчисляя публичной власти часть полученного им дохода.

Модель рыночных отношений, применяемая с целью налоговой оценки земель, больше подходит для земель частного сектора. Для земель публичного сектора, государственных и муниципальных, такие оценки могут понадобиться лишь эпизодически. Если публичная земля предоставляется пользователям за плату, то соответствующий публичный орган вступает с ними обычно в рыночные отношения. Земля получает денежную оценку, однако последняя не имеет отношения к налоговому обложению, поскольку речь идет об арендной плате. Земельный налог в данном случае, по идее, должен платить публичный орган, сдавший землю в аренду, но пока этого нет.

Что касается нераспределенных публичных земель, у которых нет владельцев и пользователей, то вопрос об их обложении вообще не ясен. Практически никакого поземельного налога с них не причитается. Этому «способствует» и то обстоятельство, что права публичных собственников на такие земли не подлежат государственной регистрации (т. е. не ясно даже, кто должен платить налог, если бы такое решение было принято). В теоретическом же плане, не исключен и такой вывод, что сама принадлежность земли к разряду нераспределенных означает ее бездоходность, а следовательно, и ее «неприспособленность» к налоговому обложению. Такой вывод требует, однако, внесения уточнения в земельное законодательство, поскольку понятие «нераспределенные земли», которое иногда встречается в научной литературе, не является легально признанным.

Налоговая ставка и цена земли. По закону налоговые оценки применяются, когда речь идет о продаже частному сектору участков, принадлежащих муниципалитетам или государству. Учитывая большой объем такого рода сделок, это положение приобретает важное значение. Однако здесь не все благополучно.

Официально признано, что цена земли может быть установлена как величина, кратная сумме земельного налога. Однако эта «установка» принципиально неверна. По идее, земельный налог в расчете на год – это некоторый процент от избыточного дохода, который приносит земля (ренты), плюс процент от некоторых иных доходов, связанных с хозяйственной эксплуатацией земли, например от доходов, которые приносит сельское хозяйство. Избыточный доход лежит в основе арендной платы за землю, а равно цены земли (последняя формируется согласно известному правилу, по которому цена земли есть капитализированная рента). В мировой практике налог на землю обычно исчисляют в процентах от расчетной рыночной стоимости земли. Так делали и в царской России.