Текст книги "Теория и практика регулирования земельных отношений в условиях рынка"

Последнее обстоятельство может дать повод к выводу о том, что приватизация сельскохозяйственных земель есть акт дарения в отношении определенного круга одаряемых лиц[251]251
  Круг лиц, наделенных правом получить в собственность сельскохозяйственную землю, был ограничен в основном сельскими жителями. В социально-экономическом плане это балансировалось тем, что многие городские жители были наделены правом получить в собственность занимаемое ими муниципальное или ведомственное жилье, а работники государственных предприятий – вдобавок правом каждого получить акции своего предприятия.


[Закрыть]. Но против такого толкования говорят некоторые как социальные, так и правовые соображения. Государственная собственность в СССР рассматривалась как всенародное достояние. Эту формулу следовало понимать так, что собственником всех природных богатств, включая землю (не говоря о средствах производства), является народ, государство лишь управляет тем, что принадлежит народу. Применяясь к некоторым сегодняшним юридическим конструкциям, государство можно уподобить доверительному управляющему в отношении народной («общенародной») собственности. Отсюда вытекает, что разделение этой собственности или ее части между гражданами страны, даже если бы оно происходило под руководством государства и по его инициативе, нельзя признавать даром народу от государства.

Нет основания считать этот процесс и чем-то вроде известной гражданскому праву процедуры раздела общего имущества между сособственниками (ст. 252, 254 ГК РФ). Правила ГК о разделе общего имущества не относятся к имуществу, находящемуся в доверительном (постороннем) управлении. Они требуют соглашения между участниками общей собственности, а при недостижении соглашения – проведения раздела через суд. Но раздел земель бывших колхозов и совхозов регулируется вовсе не правилами ГК, а разработанными специально для данного случая нормами. Здесь уместно сослаться на туже ст. 254 ГК РФ, которая ограничивает сферу действия правил ГК о разделе общего имущества, если имеются специальные законы, устанавливающие особые процедуры для раздела совместной собственности, или же такие процедуры вытекают из существа отношений участников общей собственности.

По той же причине приватизация сельскохозяйственных земель не подпадает под понятие отказа (государства) от права собственности – отказа, который регулируется ст. 236 ГК РФ. В этой статье инициаторами отказа признаются физические и юридические лица, но никак не государство в целом.

Сказанное позволяет сделать вывод, что принятые в рамках аграрной реформы методы распределения бывшей государственной (в основном сельскохозяйственной) земли между управомоченными физическими и юридическими лицами регулируются не институтами гражданского права. Эти методы регулируются специальным пакетом нормативных актов, которые следует относить к земельному праву. Гражданско-правовые нормы могут и должны применяться к этим отношениям в тех случаях, когда их «не покрывают» специальные нормы, направленные на разгосударствление земли. С позиций земельного права такие акты следовало бы признавать квазисделками.

При распределении участков сельскохозяйственных земель могут применяться методы их оценки, которые опираются на правила рынка. Однако в целом эти методы лишь частично определяются рыночными оценками. Поэтому есть основание считать их проявлением условно рыночных отношений.

Этот процесс имеет сходство с отношениями, которые регулирует гражданское право. Так, выделение земельных долей в натуре в виде конкретных участков происходит согласно определенным образом выраженному волеизъявлению так называемых собственников этих долей. Сельхозпредприятие – владелец таких участков может поспорить с заявителем (или заявителями) относительно того, в каком месте окажется его участок, будет он компактным или разделенным, какие земельные сервитуты в связи с этим возникнут и т. п. Но, с другой стороны, оно не вправе уклониться от требуемого по закону землеустроительного процесса. В любом случае процедура выделения в натуре земельного участка, причитающегося управомоченному гражданину, является для сельхозпредприятия обязательной. Поэтому есть основание считать ее также нормативной сделкой.

Нормативные сделки и конституционное право. В современной России нормативные сделки приобрели нежелательную юридическую черту, которая выражается в том, что требования о совершении таких сделок обычно исходят от федерального закона, но выполнение этих требований перекладывается на регионы и на местные органы власти. Между тем Конституция РФ не предусматривает, что федеральная власть может поручать выполнять те или иные желательные ей действия иным уровням власти без согласия последних. «Принудительное государственное поручение» вышестоящего органа власти нижестоящему вообще не известно правовой системе России (хотя на практике оно не представляет редкости).

В области земельных отношений «поручение» касается в ряде случаев собственности, принадлежащей регионам и местным властям. При этом получается так, что федеральный закон командует чужой собственностью без согласия собственника. Например, федеральный закон – ст. 18 Земельного кодекса РФ признает фонд перераспределения земель (из которого могут наделяться, например, горожане, решившие заниматься сельским хозяйством) собственностью субъектов РФ. В то же время порядок образования фонда этих земель и их использования определяет федеральный закон – ст. 78 и др. Земельного кодекса. Само название «фонд» вместо «фондов» говорит о том, что федеральный закон фактически не рассматривает зачисленные туда земли в качестве собственности регионов и как бы оставляет за собой право распоряжаться этим «фондом».

Такая система отношений между властями разного уровня не отвечает понятию публичной собственности. Эту систему можно рассматривать как наследие прошлого, когда вся земля принадлежала СССР, а все региональные и местные органы власти были лишь оперативными подразделениями центральной власти. Для настоящего времени указанная система отношений представляется анахронизмом, и ее требуется преодолеть.

Оценка комплекса недвижимости. Если комплекс недвижимости состоит из двух основных частей – земельного участка и возведенного на нем строении, то специалисты-оценщики (риэлтеры) нередко применяют такой прием, как оценка каждой части по отдельности, а затем «сведение» их вместе[252]252
  Земельный участок. Вопросы и ответы. М., 2003. С. 151.


[Закрыть]. При этом интегральная оценка не обязательно выражается как арифметическая сумма обеих частей. Так, если участок оценивается, скажем, в 1000 единиц, а возведенное на нем строение – в 3000 единиц, то общая оценка обычно превышает 4000 и может выражаться, например, как 5000 единиц.

В реальных сделках покупатель недвижимости обычно уплачивает продавцу единую цену, без разбивки ее на отдельные части. Сама эта разбивка и оценка отдельных частей в самих расчетах не фигурирует, она как бы подразумевается. Но при совершении нормативных сделок, в которых одной из сторон выступает орган власти, дело может обстоять по-другому.

Не имея опыта денежных операций с недвижимостью, некоторые государственные органы вместо единой цены иногда требуют за нее две и более суммы раздельно. Так, иногда насчитывается особая плата за находящиеся на участке мелиоративные устройства. Однако такой расчет нельзя признать правильным. Как упоминалось, мелиоративные устройства являются принадлежностью земли и не имеют отдельной от нее хозяйственной ценности. Поскольку мелиоративные устройства повышают цену земли, эту повышенную цену и следует требовать от покупателя земли или иного приобретателя. Отдельная цена за мелиорацию означала бы получение двойного платежа за одно и то же.

Принципиально такая же схема должна действовать в случае продажи или сдаче в аренду строения с обслуживающим его земельным участком. В условиях города застроенная земля является обычно принадлежностью строения, она не имеет самостоятельного хозяйственного значения без возведенных на ней строений, а следовательно, и особой от строений ценности. Общепризнанно, что земля повышается в цене при наличии коммуникаций (коммунальных сооружений), которые гарантируют, что обитателям зданий, воздвигнутых на этой земле, будет обеспечен определенный комфорт.

На земельном рынке ценится сама официальная гарантия, что земля может быть застроена. В условиях ФРГ замечено, что если власти утвердили проект застройки какого-то участка, то после этого его цена существенно повышается[253]253
  Алакоз А., Киселев В., Шмелев Г. Зачем России земельная реформа? М., 1999. С. 27.


[Закрыть].

Если на земельном участке воздвигнуто строение, то владелец получает единый доход, хотя и обусловленный двумя компонентами недвижимости. Арендная плата, которую он вносит собственнику, исходит из интегрального дохода арендатора[254]254
  Литовкин В. Н. Аренда зданий и сооружений // Адвокат. 1997. № 3. С. 16–25.


[Закрыть]. В этих условиях раздвоение единой платы на две части – на «плату за помещение» и на «плату за землю» представляется искусственной. Эту искусственность можно доказать методом «от обратного».

В самом деле, если идти путем раздвоения платы за недвижимость, то нет оснований останавливаться только на двух ее частях, потому что плату можно раздробить дополнительно. Так, из платы за помещение можно выделить отдельный платеж «за высоту потолков», «за материал стен». Из платы за землю допустимо выделить платеж «за асфальтированный проезд», «за эффективный дренаж». Можно выделить платеж за наружное освещение и т. д. Иными словами, трудно найти разумный предел дробления единого платежа.

В реальной жизни все названные факторы безусловно учитываются сторонами. Присутствие или отсутствие какого-то удобства может (и должно) обсуждаться сторонами и влиять на договорную цену. Но это влияние не будет «прямолинейным». Дефицит одного фактора скажется на падении конечной цены сильнее, чем одни только дополнительные затраты арендатора на преодоление этого дефицита; точно так же дополнительные достоинства отдельных факторов повысят конечную цену всего комплекса сильнее, чем те (потенциальные) затраты, которые были бы необходимы для их приобретения. Однако если цена хозяйственного комплекса уже согласована между сторонами или она установлена заранее как нормативная, то дополнительный учет качества составляющих его частей грозит обернуться двойным счетом.

Тем не менее практика установления арендных платежей за недвижимость идет по пути именно их «раздвоенности». Так, за землю обычно требуется особая плата, а за помещение – особая.

Например, в Москве арендная плата за помещение (нежилое помещение) поступает Городскому комитету по управлению имуществом Москвы, арендная же плата за землю – Москомзему. Оба этих комитета слабо контактируют между собой и не согласовывают ни размеров платежей (у каждого – за «свой» объект), ни определяющие их методики. Так, ценовые зоны, на которые разбита Москва для взимания платы с арендаторов помещений, не совпадают с разбивкой, которая служит для дифференциации арендных плат за землю[255]255
  В отношении платы за помещения территория Москвы разбита на 6 зон. В то же время для арендной платы за землю существует 69 зон.


[Закрыть].

Чтобы преодолеть этот недостаток, требуется иметь единую городскую организацию, как сдающую в аренду помещение, так и обслуживающую его землю[256]256
  По-видимому, это должен быть Комитет, управляющий городскими имуществами. В его состав целесообразно ввести специалистов земельного хозяйства, занимающихся сдачей в аренду застроенных земель.


[Закрыть]. В этом случае строение и обслуживающая его земля будут сдаваться в аренду как единое целое. Если город сохраняет систему нормативных цен (которые нормально могут быть подняты в ходе соревнования претендентов), то целесообразно заранее установить, какие именно благоприятные факторы учтены в данных ценах. Это означало бы, что в случае сдачи объекта в аренду без торгов нормативная цена может измениться, если стороны примут во внимание фактор, не учтенный в ней. В то же время, если нормативная цена расшифрована, то такое обстоятельство не позволило бы сторонам отойти от нормативной цены, поскольку в ней уже учтены все факторы, способные на нее повлиять.

Министерство имущественных отношений РФ приняло ряд примерных типовых форм, которыми МО или иные органы власти могут воспользоваться при вынесении решений о предоставлении публичных земель третьим лицам и при заключении с ними соответствующих договоров[257]257
  Распоряжение № 3070-Ρ от 2 сентября 2002 г. (см.: Ибрагимов К. X., Ибрагимов А. К. Земельное право России: Курс лекций. С. 339–348; и др.


[Закрыть]. Некоторые формы предусматривают объединение в одном документе признаков передаваемой земли, а равно находящихся на ней строений и сооружений. К пробелам указанных форм следует отнести то обстоятельство, что они упускают некоторые юридические вопросы. Так, в отношении передаваемых земель не полностью и не всегда предусмотрены сведения о возможном обременении их сервитутами, о наличии заявленных в суде претензий посторонних лиц.

Вызывает возражение терминология некоторых таких документов. Например, при передаче земли в безвозмездное срочное пользование передающее лицо именуется «ссудодателем», а принимающее «ссудополучателем». Эти термины более уместны в отношении движимых имуществ, для недвижимости имеется своя терминология[258]258
  Так, передающее лицо обычно является собственником или представителем собственника. Для лица, принимающего недвижимость, больше подходят выражения «приобретатель», «арендатор», «пользователь», «доверительный управляющий».


[Закрыть].

Указанные формы не делают отсылок к гражданскому законодательству. Тем самым «повисают в воздухе» некоторые отношения, которые возникают в связи как с передачей имущества, так и с последующими переменами в его составе и в его состоянии (например, в случае, если арендатор выполнил работы по его улучшению).

Земельная рента и государственный земельный учет. Ценность сельскохозяйственных земель определялась и определяется не только тем, что они снабжают страну продуктами питания, а промышленность сырьем. Эти земли приносят еще своему собственнику доход, который в экономической науке носит название земельной ренты[259]259
  В отечественной литературе она нередко именуется еще дифференциальной рентой, дифференциальным доходом, хотя все такие «разночтения» мало оправданы.


[Закрыть]. В годы нэпа государство было скорее номинальным собственником сельскохозяйственных земель, поскольку земельная рента доставалась крестьянским хозяйствам. Но после коллективизации положение стало обратным, и государство в полной мере (как было показано выше) стало извлекать доход из принадлежавшей ему земли. Это обстоятельство, хотя и не рекламировалось в земельной или в финансово-экономической литературе, не было секретом для государственных финансистов и земельных администраторов. Косвенно об этом можно судить по системе земельного учета, сложившегося в СССР в 1930-е годы.

В центре внимания государственного учета земель были преимущественно или даже исключительно одни сельскохозяйственные земли, поскольку только они были «облагаемыми» (как это называлось в некоторых ведомственных документах). Погектарные нормы поставок различались для разных видов угодий, поэтому в Госземучете отдельно выделялись площади пашни, сенокосов, выпасов и др.

Независимо от фактического использования пахотных земель, хозяйства не имели права самовольно передвинуть ни одного гектара пашни в другие учетные рубрики, поскольку нормы государственных поставок с пашни были самыми высокими. Изменения в землепользовании под воздействием стихийных процессов (например, рост оврагов, размывы берегов рек, оползни) также не принимались во внимание до их официального освидетельствования, документирования, утверждения и внесения соответствующих поправок в Госземучет. При этом потерпевшее хозяйство обязано было восстановить утраченную площадь за счет вовлечения в сельскохозяйственное производство новых земель. В некоторых случаях так называемое списание земель в одном хозяйстве должны были компенсировать в натуре другие хозяйства в том же районе, у которых были подходящие для этого земли.

Был провозглашен принцип неуменьшаемости сельскохозяйственных земель. Нередко это означало, что если даже площадь таких земель в колхозе фактически сокращалась, это не должно было влиять на общую цифру государственного задания по поставкам сельхозпродукции, доводимую до данного колхоза. Таким образом, провозглашенный в законе принцип бесплатности сельскохозяйственных земель не мог отменить ее фактической экономической ценности для собственника – государства.

В советской аграрной литературе система обязательных поставок сельхозпродукции (продержалась до 1993 г.) подвергалась анализу и тому, что можно назвать осторожной критике. Некоторые авторы резонно указывали, что через систему заготовительных (а равно через некоторые другие применявшиеся для расчетов с колхозами) цен в сочетании с погектарными нормами обязательных поставок невозможно сколько-нибудь точно уловить различия в плодородии разнородных земель, различия в климате и хозяйственных условиях. Вследствие этого неизбежно было переобременение отдельных хозяйств и даже целых районов и областей государственными заданиями – в ущерб этим хозяйствам и трудящимся в них колхозникам.

В литературе встречалась критика также некоторых побочных результатов системы натуральных обязательств колхозов перед государством. Это касалось вмешательства государственных органов в колхозные дела, которое осуществлялось с целью обеспечить выполнение государственных планов заготовок сельхозпродукции по всем заданным показателям. Система натуральных обязательств мешала специализации хозяйств, а заниженные цены на сельхозпродукцию – интенсификации колхозного производства.

Часть исследователей видела выход из этого положения в установлении с колхозных земель денежных платежей в пользу государства, что позволило бы отменить систему обязательных поставок и перевести заготовку колхозной продукции на «коммерческие рельсы»[260]260
  См., напр.: Ученые записки ВНИИ советского законодательства. Вып. 7. М., 1966. С. 65–72.


[Закрыть].

Приведенная критика представляется справедливой. С позиций сегодняшнего дня видно, что попытки избавиться от рыночных отношений в аграрном секторе приводят к отрицательным результатам, так как лишь загоняют эти отношения «в подполье» (где они начинают мстить за себя). Нельзя не отметить, что в некоторых случаях само государство должно было признавать необходимость возврата к денежным расчетам за землю – хотя и в ограниченных рамках.

Так, в 1942 г., в разгар Великой отечественной войны, произошел возврат к взиманию земельной ренты с предприятий, хозяйственных организаций и частных лиц, владеющих землей в городах и рабочих поселках[261]261
  В начале 1960-х годов, когда проводились необоснованные эксперименты с налоговым обложением, предприятия и государственные организации были освобождены от платежа земельной ренты.


[Закрыть]. В 1953 г. поземельное обложение (взамен прежнего, приближавшегося к подоходному) было восстановлено в отношении приусадебных участков колхозников, рабочих и служащих в сельской местности.

Тем не менее наличие только косвенно признаваемых рыночных отношений (в условиях официального запрета земельного рынка) влекло за собой ряд серьезных отрицательных последствий[262]262
  Одним из таких последствий был отлив населения из Нечерноземного Центра РСФСР, где колхозы оказались перегружены государственными заданиями. Принимавшиеся впоследствии меры помощи обезлюдевшим регионам мало помогли их реабилитации.


[Закрыть]. Во многих случаях административные предписания, например в части дополнительных заданий по обязательным поставкам, не имели никакого «рыночного противовеса»; это не ставило заслона для непродуманных и своевольных решений.

Колхозная земля как имущество. Государство не заключало с колхозами и совхозами каких-либо договоров о предоставлении им земли и о порядке пользования ею. Но отсутствие договорных отношений не означало, что хозяйства могли распоряжаться землей по своему усмотрению. Ряд правительственных постановлений 1930-х и 1940-х годов был специально направлен против несанкционированных сделок с колхозными землями (такие сделки именовались разбазариванием колхозных земель). Местным властям запрещалось притязать на колхозные земли. Государственная политика была направлена на создание устойчивости колхозного землепользования. Колхозам выдавались особые Государственные акты на вечное пользование закрепленной за ними землей. Такие «охранные грамоты» призваны были гарантировать неприкосновенность колхозных границ от поползновений со стороны. Все это должно было побуждать колхозы по-хозяйски относиться к земле, охранять ее от неблагоприятных природных процессов и проводить меры по ее улучшению[263]263
  Эта обязанность колхозов предусматривалась в их индивидуальных уставах, которые были основаны на Типовом уставе.


[Закрыть]. Таким образом, не признавая землю имуществом в гражданско-правовом смысле, т. е. прямо, закон фактически делал это косвенным образом.

Если часть колхозной земли отрезалась в плановом порядке, то колхоз имел право на возмещение своих так называемых неиспользованных затрат, в том числе тех, которые он произвел ради улучшения земли. В судебной практике вставал вопрос, что следует компенсировать: сами «неиспользованные затраты» либо те добавочные доходы, которые колхоз получал (и мог бы получать впредь) в результате выполненных им улучшений. Судебная практика не поддерживала последнего понимания компенсации[264]264
  Брауде И. Л. Возмещение ущерба при изъятии земли. М., 1960.


[Закрыть], но важно заметить, что никто не отрицал роста ценности земли в результате ее мелиорации.

В послевоенные годы в СССР широко применялись методы оздоровления «лежачих» колхозов – от замены их руководителей до преобразования в совхозы. Были и такие методы, как объединение соседних хозяйств с целью распространить удачные методы руководства, зарекомендовавшие себя в одном хозяйстве, на соседние; одновременно колхозники в состоятельных хозяйствах должны были поделиться своими доходами с новыми членами, вошедшими в объединенное хозяйство. Некоторые несостоятельные колхозы превращались в подсобные хозяйства промышленных предприятий. Такие мероприятия вносили существенные изменения в имущественные отношения, в том числе в землепользование.

Активов несостоятельных колхозов обычно не хватало для того, чтобы расплатиться по долгам с банком за полученные кредиты, с хозяйственными партнерами, а равно со своими колхозниками. Фактически такие хозяйства были банкротами. Но процедура банкротства в законодательстве не была определена, и само это слово в официальном лексиконе отсутствовало. Тем не менее некоторые операции, которые предшествовали преобразованию слабого хозяйства в иное качество, следовали практике, которая обычно выполняется в случае банкротства хозяйственной организации.

Так, назначалась комиссия для оценки принадлежащих колхозу основных и оборотных средств, которая обычно устанавливала, что невыплаченные колхозом долги равны или превышают сумму его активов. Если колхоз преобразовывался в совхоз, то его долги перед государством обычно списывались, но его имущество переходило в собственность государства[265]265
  Одно из важных последствий такого преобразования заключалось в том, что в случае дальнейших земельных трансформаций на них уже не требовалось согласия коллектива бывших колхозников (для колхозов же этот порядок был обязателен).


[Закрыть]. Закрепленная за колхозом земля теряла статус колхозной и закреплялась за новым хозяйством на положении совхозной земли. Приусадебное землевладение начинало подчиняться не колхозным правилам, а нормам, которые относились уже к землям совхозов, и т. д. Таким образом, проводившиеся преобразования отражались и на земле.

Правда, в любом случае должно было сохраняться прежде принятое распределение земель между пашней и угодьями, с тем чтобы не сократилась площадь пашни. Обычно не производился пересмотр режима использования отдаленных и малоплодородных земель – хотя именно эти земля в ряде случаев оттягивали производственные ресурсы хозяйства без должной отдачи[266]266
  Примерно с начала 1960-х годов за счет государства производилась сводка и раскорчевка лесной растительности, захватившей (во время войны и позже) сельскохозяйственные земли. Вновь полученные таким путем земли, в том числе пашни, возвращались потерявшим их колхозам. Однако эта мера выполнялась без достаточного экономического обоснования. Не учитывалось, например, что некоторые существовавшие до войны населенные пункты исчезли, что к новым землям нет хороших дорог. Недоговорные, нерыночные земельные отношения приводили к тому, что многие отвоеванные у леса земли вновь забрасывались.


[Закрыть].

При отсутствии законов о банкротстве процедура преобразования слабых колхозов производилась на основе (неафишируемых) административных актов. Выражаясь современным языком, административные методы подменяли рыночные способы корректировки неблагоприятной ситуации, в которую попадало то или иное хозяйство. Но в результате далеко не всегда на месте обанкротившегося хозяйства возникало жизнеспособное предприятие. Если рассуждать теоретически, в подобных случаях рынок «выполнил бы эту задачу лучше», поскольку меры преобразования оценивались бы причастными лицами только с экономической стороны и поскольку в их обсуждении участвовали лица, кровно заинтересованные в том, чтобы эти меры привели к оптимальному экономическому результату.

Опыт СССР показывает, что движение земельной собственности, если оно осуществляется вне рынка и независимо от него, далеко не всегда приводит к оптимальным результатам, а в ряде случаев означает даже растрату общественных ресурсов. Этот же опыт учит, что рыночные отношения могут проявлять себя не только явным, но и скрытым образом. В ряде случаев они действуют только расчетно. Но легально или полулегально, они помогают обществу принимать правильные земельно-хозяйственные решения. Это последнее обстоятельство позволяет поддерживать наблюдаемую ныне тенденцию к расширению земельных оценок применительно к рыночным условиям.

Вместе с тем прошлый опыт дает основание утверждать, что рыночные отношения в земельной сфере не есть исключительная заслуга нынешнего исторического этапа, поскольку эти отношения существовали и в те времена, когда земельного рынка официально не существовало.

Зарубежный опыт. Мероприятия по нормативной оценке земель широко применялись во многих западных странах, прежде всего в сельском хозяйстве. Как и в России, многие государственные деятели были озабочены наличием многополосного и чересполосного крестьянского землевладения. Победившие (в свое время) в этих странах земельные доктрины требовали предоставить отдельным крестьянам вместо их прежних полос компактные земельные участки. Такой процесс, который в некоторых странах назвался консолидацией земельных владений (или комасацией), обычно занимал несколько десятков лет. Он требовал многосторонних обменов полосок земли между их собственниками. Для таких обменов приходилось выполнять оценку несходных земель, находить их денежные и натуральные эквиваленты. Большое значение имели при этом предварительные расчеты, которые позволяли находить единые подходы (денежные оценки) для разнородных земель.

Нормативные подходы широко применялись и применяются также для кадастровых (налоговых) оценок земель; этой проблеме посвящена целая литература, которая заслуживает особого обозрения[267]267
  В отечественной литературе описание процедуры рыночной оценки земель (без действительной ее купли-продажи) – в основном для целей ее налогового обложения – см.: Горб-Ромашкевич Ф. Поземельный кадастр. Ч. 1, 2. Варшава, 1892, 1890.


[Закрыть].

К нормативным сделкам с землей и к нормативной ее оценке примыкают сделки с частными лицами по инициативе государственных органов. Эти сделки (условно) можно назвать официозными. Другие особенности этих сделок таковы: 1) они добровольны для частных лиц, которые в них вступают; 2) они преследуют публичные цели; 3) они предусматривают выплату частным лицам определенной компенсации за ограничения, которые те (добровольно) принимают на себя в общественных интересах.

Нормативные сделки в целях охраны природы распространены в США. С середины 1980-х годов, в США действует федеральная программа вывода в резерв эродированных, а также некоторых осушенных сельскохозяйственных земель, за которую отвечает министерство сельского хозяйства. Обычно МСХ действует через заинтересованные штаты. Фермер, который заключает соответствующее соглашение с МСХ США (обычно на 10 лет), получает определенную компенсацию за утрачиваемый доход. Ему полагается также государственная техническая и финансовая помощь на приведение в порядок выведенной в резерв земли, которая подлежит залужению или залесению.

Выгода государства и общества от такой сделки двоякая. Во-первых, финансовая. Государство экономит часть средств, которые оно выделяет по закону для скупки излишков продукции сельского хозяйства и для закладки их в государственный резерв. Как упоминалось, цена покупки выше рыночной, т. е. для государства эта операция убыточна[268]268
  Формально государство не покупает излишки фермерской продукции, а только принимает их в залог против тех ссуд, которые оно взамен выдает фермерам. Но поскольку фермеры, как правило, не выкупают заложенных ими продуктов, то ссудная операция превращается в сделку по купле-продаже этих продуктов.


[Закрыть]. Экологическая выгода заключается в оздоровлении водоемов, куда попадают смытые с эродированных земель почвогрунты. Кроме того, возрастают площади зеленых зон (на месте прежних полей и пастбищ), которые дают корм и убежище для дичи; эти же зоны могут быть использованы для загородного отдыха. Условия договора во многих своих пунктах являются не только типовыми, но и нормативными, так как стороны не могут менять их по своему усмотрению. Вступление фермера – обладателя земли в договорные отношения с МСХ США является делом добровольным. Но у последнего имеются рычаги влияния на пассивного фермера – угроза лишить его дешевого государственного кредита и дешевого страхования, а равно исключить из выгодной для фермера программы по продаже государству определенных объемов своей продукции. С другой стороны, МСХ США не может уклониться от заключения договора с активным фермером, земля которого в установленном порядке признана подлежащей выводу в резерв – разве только у МСХ кончатся деньги, выделенные ему на эту программу.

Сделки по преобразованию земель, подлежащих выводу из сельскохозяйственного производства, нельзя назвать обычными рыночными сделками, хотя в некоторых своих чертах они следуют именно этим образцам. Возможно, этим последним обстоятельством объясняется их относительная популярность; ими было охвачено в США 16–18 млн га проблемных земель.

Некоторые официозные сделки направлены не столько на удовлетворение публичных нужд, сколько на оказание поддержки определенному кругу собственников, испытывающих нужду в государственной помощи. Тем не менее «попутно» достигаются также результаты, полезные для общества.

Округа улучшений. Такие округа известны законодательству ряда зарубежных стран, например США. Они охватывают главным образом сельскохозяйственные земли и в этом отношении аналогичны мелиоративным товариществам, которые известны как в нашей стране, так и других странах Европы. Как и мелиоративные товарищества, округа являются кооперативными организациями; они имеют некоторую административную власть над своими членами. Как показывает их название, округа улучшений призваны проводить работы и создавать сооружения, повышающие ценность земли.

В сельской местности типичными округами улучшений являются ирригационные и дренажные кооперативы. В урбанизированной местности встречаются санитарные округа, которые в переводе на русский язык следовало бы называть канализационными[269]269
  Бывают также округа по защите от наводнений и др.


[Закрыть]. Все такие округа объединяют некоторые общие черты:

1) они создаются с учетом прежде всего естественных (ландшафтных) границ. Соблюдение административных границ при этом желательно, но не обязательно;

2) они включают в себя земли тех собственников, которые объективно заинтересованы в выполнении определенного улучшения;

3) округа являются самоуправляемыми кооперативами, в состав их членов входят заинтересованные собственники;

4) пассивное меньшинство, при определенных условиях, может быть зачислено в округ улучшений независимо от своего желания;

5) изыскания, проекты намечаемых улучшений и необходимые работы выполняются за государственный счет под залог недвижимости членов округа. При нормальных обстоятельствах округ возмещает государству в рассрочку понесенные тем расходы (обычно в течение 40 лет) без выплаты процентов;

6) свои расходы округ покрывает путем их раскладки между своими членами по той или иной схеме.

Для этого последнего случая и применяются нормативные оценки. Округ может пользоваться несколькими схемами для определения базы того платежа, который требуется от каждого из его членов. Такой базой может быть: а) земельная площадь, подвергающаяся улучшению; б) цена (нормативная оценка) этой площади до ее улучшения; в) цена (нормативная оценка) этой площади после ее улучшения; г) разница в оценке указанной площади до и после ее улучшения.

Последний вариант считается экономически наиболее оправданным, но он же и наиболее труден для расчета. Обычно соответствующие обоснования и расчеты производятся еще на стадии проектирования. Недовольные собственники могут оспорить в суде сумму падающих на них общественных выплат. Но в этом случае на них обычно ложится бремя доказывания того, что исходные данные, применявшиеся для расчета раскладки платежей, являются неточными. Наиболее сложными для решения оказываются споры, когда истец доказывает, что произведенное улучшение ему вообще не нужно или почти не нужно[270]270
  Например, если собственник земли, к которой подведена вода, не применяет орошения и продолжает высевать культуры, не требующие полива.


[Закрыть].