Текст книги "Теория и практика регулирования земельных отношений в условиях рынка"

Резервирование земель для будущей их застройки (в том числе в порядке гарантированного резервирования) недостаточно увязано с зонированием территории. Так, закон не требует, чтобы назначение санитарно-защитных зон вокруг экологически неблагополучных объектов учитывало границы будущей застройки в пределах этих же объектов. Поэтому не исключены ситуации, когда СЗЗ вокруг объекта, выполненного по проекту первой его очереди, отвечает своему назначению, но после возведения второй очереди эта же СЗЗ может потребовать расширения. Однако если по ее границам уже была осуществлена застройка (например, жилых домов), то «расширяться» далее ей уже некуда; в этом случае возникнет дорогостоящая проблема выноса жилых домов из зоны влияния вредного объекта, раздвинувшего свои пределы.

Планы строительства второй очереди какого-то объекта обычно не затрагивают вопроса о том, как будет пользоваться владелец зарезервированной полосой или участком до момента, когда она (или он) понадобится по своему назначению. Фактически этот вопрос единолично решает та организация, которой отведена резервная земля – хотя бы в качестве собственника земли выступало государство. Поскольку указанная организация заинтересована в резервной земле только в качестве будущей стройплощадки, она обычно не уделяет ей должного внимания до момента строительства. Поэтому зарезервированные земли часто оказываются на положении пустырей, или, того хуже, – несанкционированных свалок. Если же такая земля находит себе применение, например сдается в аренду под временный склад, под стоянку автомобилей и т. п., то ее новое использование нередко не проходит апробации со стороны государственной архитектурной или земельной службы и может оказаться не в соответствии с ее окружением и с принимаемыми планировочными решениями. Доходы в виде арендной платы могут ускользать от внимания налоговых органов, поскольку не связаны с основной деятельностью организации-землепользователя. Что касается земельного налога, то остается не ясным, по какой ставке должен взиматься налог за такую землю – по той же ставке, которая действует для земли, обслуживающей действующее производство, по более низкой, учитывающей «простой» зарезервированного участка, или по более высокой – с учетом невыгоды для общества такого «простоя».

Не урегулирован вопрос о том, каким должен быть статус зарезервированной земли, если вопрос с использованием ее по запланированному назначению затягивается, или же становится ясно (а если ясно – то в результате какой процедуры), что оно вообще не состоится.

Если предприятие, владеющее такой землей, переходит в частные руки, то плановое назначение резервной земли может претерпеть существенные перемены. Здесь возникает ряд вопросов, например: вправе ли частная организация удержать за собой эту землю; выкупить ее на тех же основаниях, что и земельный участок, обслуживающий действующее производство; изменить ее назначение; отказаться от нее; передать другому владельцу по своему усмотрению? Все эти и другие вопросы вряд ли удастся решить на федеральном уровне, в связи с чем к урегулированию статуса такого рода зарезервированных земель целесообразно привлечь региональное законодательство.

Среднесрочное зонирование в сельской местности

Независимо от нужд капитального строительства, охраны инженерных сооружений и ценных природных комплексов зонирование используется в производственных целях для нужд сельского и лесного хозяйства. Но в этих случаях оно именуется по-другому: земле – и лесоустройством. Производственные цели в ряде случаев должны совмещаться также с иными задачами, например, содействием охотничьему и рыбному хозяйству, загородному отдыху, охране ценных природных и историко-культурных объектов; однако пока законодательство слабо развивает эти направления регулирования, особенно в части сельскохозяйственных земель.

Указанные процедуры принципиально отличаются от строительного зонирования. Последнее действует как бы условно: оно вступает в силу только в том случае, если планируется (проектируется) строительство определенного объекта в определенном месте. До этого момента результаты выполненного зонирования «дремлют». Для земле – и лесоустройства такая условность не существует, поскольку данные процедуры действуют в отношении земель, уже используемых (как правило) в сельском и лесном хозяйстве. Утвержденные проекты земле – и лесоустройства являются в какой-то мере гарантией, что соответствующие земли будут и впредь использоваться для нужд сельского и лесного хозяйства – по крайней мере в течение срока действия этих проектов (12–15 лет).

Более того, указанные документы налагают на владельцев земель, подвергшихся земле-, лесоустройству, целый комплекс положительных обязанностей, который можно назвать нормативной технологией соответствующего производства. Например, при внутрихозяйственном землеустройстве для пахотных земель может определяться набор возделываемых культур, их последовательность, объемы вносимых удобрений, способы обработки почвы. Земле – и лесоустройство – это такие виды зонирования территории, которые предопределяют не только способы использования земли, но и основные виды проводимых на ней работ. По крайней мере, так понималось землеустройство в недавнем прошлом, так понимается и нынешнее лесоустройство[161]161
  См., напр.: Удачин С. А. Вопросы теории землеустройства. М., 1955; Анучин Н. П. Теория и практика организации лесного хозяйства. М., 1977.


[Закрыть]. Земле – и лесоустройством занимались и занимаются партии и отряды специалистов, объединенных в земле – и лесоустроительные экспедиции.

В недавнем прошлом при внутрихозяйственном землеустройстве, после обследования земель колхоза или совхоза, специалисты – землеустроители выделяли внутри хозяйства пахотные земли, сельхозугодья, лесные площади, воды, застроенные и иные земли. До 1958 г., когда существовали государственные машинно-тракторные станции, землеустроители специально учитывали задачу создания удобства для работы машин[162]162
  Согласно некоторым аграрным доктринам того времени, МТС рассматривались как «организаторы колхозного производства» (см.: Моисеев М. И. Экономические основы государственных заготовок сельскохозяйственной продукции. М., 1955).


[Закрыть]. Это удобство заключалось в нарезке по возможности крупных полей, в придании последним правильной геометрической формы. Такая планировка полей обеспечивала максимальную производительность работающих на полях машин и одновременно экономию горючего, но не всегда отвечала другим требованиям земледелия[163]163
  Так, «геометрические» поля не всегда подходили для целей борьбы с эрозией почв; крупные поля включали в себя участки с неодинаковыми экологическими условиями, для которых более рациональным был бы индивидуальный режим обработки. Подобные недостатки отмечались в свое время в материалах Института географии АН СССР.


[Закрыть].

Проекты землеустройства предъявлялись заинтересованным хозяйствам, а затем согласовывались и утверждались районными и областными органами управления. С утвержденными проектами землеустройства должны были считаться сами хозяйства, а равно их партнеры (например, мелиоративные организации). Но в какой степени такие проекты были обязательны для государственных органов, планирующих сельскохозяйственное производство, – этот вопрос колхозное и земельное законодательство обходили молчанием.

На основании материалов землеустройства вносились поправки в Государственный земельный учет. Такая процедура имела существенное значение, поскольку на основании этого учета до колхозов доводились задания по обязательным поставкам. Сельскохозяйственные земли, которые фиксировались в государственном земельном учете, могли использоваться только для целей сельскохозяйственного производства и еще определеннее – в соответствии с их проектным назначением (например, выделенные в составе севооборотов поля – только для производства запланированных культур). Проекты землеустройства указывали площади неудобных и других земель, подлежащих преобразованию в пашню и угодья. Исходя из принятой специализации хозяйств, проекты землеустройства указывали, какие культуры, на каких полях и в какой последовательности следовало возделывать, каких животных, в каких количествах и в каком порядке выпасать на определенных площадях, и т. п. Правда, на практике далеко не все предписания проектов землеустройства выполнялись, однако формально они оставались в силе, несмотря на те фактические поправки, которые в эти проекты вносили сами хозяйства.

В условиях, когда между государством и колхозами отсутствовали договорные отношения по земле, государство диктовало свою волю колхозам как бы в одностороннем порядке. Но этот порядок смягчался тем, что землеустроительные проекты предъявлялись на согласование заинтересованным хозяйствам. Тем самым подразумевалось, что проекты в той или иной степени должны были учитывать как уже накопленный хозяйством опыт по использованию своей земли, так и его материальные интересы.

В настоящее время земельно-хозяйственная обстановка существенно изменилась. Государство перестало быть собственником основного массива сельскохозяйственных земель, которые перешли в частную и коллективную собственность. Тем не менее ст. 68 и 69 ЗК РФ, в которых рассматриваются вопросы землеустройства, не проводят принципиального различия между устройством земель различных форм собственности. Что касается обязательности для причастных лиц утвержденных проектов землеустройства, то о ней эти статьи прямо не упоминают, но как бы подразумевают[164]164
  Указанные статьи умалчивают о том, за чей счет производится землеустройство. Можно думать, что затраты должны падать на того, по чьей инициативе оно выполняется.


[Закрыть].

Такая позиция Земельного кодекса не является бесспорной. В законах, утверждающих частную собственность на землю, не присутствует оговорка, что пользование приватизированной землей разрешается только при условии ее государственного устройства и только в соответствии с документами данного устройства. Поэтому предписания, содержащиеся в проектах землеустройства, следовало бы считать квалифицированными рекомендациями в адрес заинтересованных владельцев земли.

Вместе с тем некоторые рекомендации, сформулированные в общественных интересах, следовало бы считать обязательными. Например, это должно касаться борьбы с эрозией почв в окрестностях охраняемых водоемов, защиты мест обитания редких и ценных диких видов животных и растений, охраны памятников природы, истории и культуры. (Особо стоит непростой вопрос с защитой интересов туристов и отдыхающих, использующих территории сельскохозяйственных предприятий.) Но все эти особенности выполненных проектов землеустройства должны получить санкцию закона (которой пока нет). Закон же должен предусмотреть, насколько предписания землеустроительных проектов должны распространяться на правопреемников нынешних владельцев сельскохозяйственных земель, к которым такие земли могут перейти в силу гражданских сделок или мероприятий по реорганизации хозяйств.

В РФ приватизация сельскохозяйственных земель не сопровождалась оговоркой относительно сохранения за государством права на внутрихозяйственное устройство этих земель[165]165
  Существенное ограничение прав новых собственников земли заключалось и заключается в том, что за государством оставлено право собственности на недра. Но об этом праве говорилось не в законодательстве о приватизации земли, а в законодательстве о недрах, которое принималось «вдогонку» указам о приватизации.


[Закрыть]. Возможно, предполагалось, что в этой части «все остается по-прежнему», поскольку тогдашний ЗК РСФСР 1991 г. в ст. 114, посвященной землеустройству, никаких оговорок относительно приватизированных земель не содержал.

Такое состояние законодательства нельзя признавать удовлетворительным. Закон должен ясно сказать, насколько свободен собственник во внутреннем устройстве своей земли, в том числе сельскохозяйственного назначения, а в какой он должен следовать указаниям норм права, что меняется по сравнению с прошлым и что остается без изменения, и насколько устройство, выполненное прежним собственником, обязательно для последующего. Отсутствие в законодательстве таких норм можно объяснить лишь тем, что авторы земельных реформ в России рассматривали приватизацию земель прежде всего с политических позиций и только во вторую очередь – как сложное земельно-хозяйственное и юридическое мероприятие.

Можно видеть известную непоследовательность закона. С одной стороны, он предусматривает целевое назначение каждого участка земли, но с другой – как бы отказывается от детализации данной обязанности владельца, т. е. оставляет этот вопрос на его усмотрение. Но тогда неудивительно, что немало нынешних собственников в той или иной мере уклоняются от своей обязанности по целевому использованию земли, если же они продают землю, то соблюдение «прошлой» обязанности считается для нового собственника как бы необязательным (выражение «земля продана» в обиходном языке нередко равносильно признанию, того, что новый собственник вправе распоряжаться ею по своему усмотрению, не считаясь с ее легальным целевым назначением).

В практике землеустройства бывали случаи, когда оно проводилось по инициативе заинтересованных хозяйств. Но как правило, инициаторами его выступали органы сельского хозяйства. О других инициаторах мало что известно[166]166
  Ими бывали, например, органы энергетики, создававшие водохранилища и «переселявшие» на новые места колхозы и совхозы, попадавшие в зону затопления.


[Закрыть]. Вместе с тем имеется опыт некоторых зарубежных стран, который говорит о том, что в качестве инициаторов особой организации территории частных хозяйств выступают органы охраны природы и природоохранные организации, заинтересованные в сохранении определенных видов животных и растений и целых природных комплексов. Такие меры предпринимаются с согласия собственников и (как правило) предусматривают выплату им определенной компенсации за соблюдение тех ограничений и предписаний, которые на них накладываются (в литературе подобные договорные ограничения иногда уподобляются сервитутам).

Нет оснований думать, что этот путь заказан для России. Поскольку такого рода «договорная организация территории» не противоречит закону, она должна быть разработана в земельном праве. При этом следует предусмотреть, что договорная организация территории и ее соблюдение должны быть действительны как для лица – участника договорных отношений, так и для его правопреемников.

В свое время заказы на устройство земель для хозяйств, вынужденно покидавших зоны затопления водохранилищ, выдавали заказчики строительства – организации Минэнерго СССР.

4. Планировочные меры в целях охраны природы

Такое вмешательство напоминает установление публичных сервитутов, однако здесь присутствует только внешнее сходство. Публичные сервитуты не могут затрагивать всех владельцев и собственников земель, тогда как для правил охраны природы (а равно для примыкающих к ним правил санитарной и ветеринарной безопасности) это является нормой – хотя сами эти правила в разных условиях могут быть неодинаковыми. Возможность наложения публичного сервитута без выплаты компенсации владельцу или собственнику земли является спорной, тогда как предписанные меры по охране природы не только обязательны, но и не компенсируемыми. Это можно показать на примере ограничений, налагаемых на ряд владельцев и собственников земли в интересах водного хозяйства.

В этих случаях возникает вопрос о правильной юридической квалификации ряда ограничений, налагаемых на владельцев и собственников прибрежных земель в интересах водного хозяйства (имеется в виду охрана водоемов от загрязнения, а также сохранение целостности их берегов). В современных условиях легально налагаемые ограничения не подлежат компенсации. Более того, их финансовые результаты – снижение доходности соответствующих земель – никак не учитываются даже в ставках земельного налога.

Во времена СССР многих названных выше вопросов вообще не возникало. Государство было собственником всех земель в стране, и когда оно передавало землю пользователю, то могло ставить ему любые условия, включая требование о проведении некоторых обязательных мероприятий, а равно об ограничении некоторых видов его деятельности. Ныне положение существенно изменилось. Многие бывшие «пользователи» стали собственниками своих земель, а другие – получили по закону определенные земельные права, позволяющие им отстаивать свои интересы перед лицом собственника. При этом «унаследованные» теми и другими (и не подлежащие компенсации) ограничения в использовании их земель могут оказаться (или уже оказались) под сомнением.

Надо сказать, что выход земельного владения к воде само по себе есть известное его преимущество; «в рыночном плане» это означает повышение цены земельного участка. Хотя во многих случаях последнее обстоятельство бывает не явным, оно служит некоторым экономическим оправданием для установления ограничений в использовании земли – ограничений, не подлежащих компенсации. В 1990-х годах при нарезке и отводе земель для вновь создаваемых фермерских хозяйств местные власти включали в земельные документы, выдаваемые фермерам в некоторых местах, особый пункт с предостережением в их адрес против загрязнения или иной нежелательной их деятельности в прибрежной полосе. К сожалению, таких предостережений не было и нет в адрес бывших колхозов и совхозов (формальная причина для этого более чем весома: указанным хозяйствам «не положены» никакие земельные документы, поскольку их земельный статус остается неопределенным).

Как известно, для всех владений, выходящих к водным объектам, действуют ограничения: более строгие – в пределах береговой линии (прибрежная защитная полоса – ПЗП), менее строгие – «в глубине» (водоохранная зона – ВОЗ). В экологическом плане ПЗП признается весьма полезной как биологический фильтр, задерживающий загрязнения, которые иначе попали бы в воду вместе с рассеянным стоком. Исходя из этого, в пределах ПЗП не разрешается строительство, не согласованное с водными органами. В сельской местности эта полоса должна быть под лесом (кустарником) или под травами, не предназначенными в качестве подножного корма для скота (чтобы скот не выходил к воде и не разбивал берега). В ПЗП запрещено размещать склады химикатов, животноводческие объекты, свалки, применять химические препараты, жидкие удобрения (ст. 111 Водного кодекса РФ).

Закон ничего не говорит о водопоях для скота и бродах (для скота, гужевого транспорта, автомашин). Можно думать, что традиционные места водопоя и бродов сохраняются, но новых нежелательных «выходов» к водоемам не должно быть. Точно так же приходится думать, что к ПЗП вне дорог не должно быть доступа автотранспорту и что тем более недопустимо загонять его в воду для мытья[167]167
  Наличие многих важных юридических деталей такого рода заставляет усомниться в способности федерального закона подробно регулировать режим ПЗП. Очевидно, это – предмет регионального законодательства.


[Закрыть].

Границы ПЗП положено определять в специальных проектах, но что касается береговой линии и полосы земли, непосредственно к ней прилежащей, то (как можно думать) эти элементы местности примерно известны причастным лицам и организациям[168]168
  В некоторых странах, например в США, сельскохозяйственные органы настоятельно рекомендуют фермерам сохранять вдоль водоемов и водотоков так называемые буферные (зеленые) полосы, которые служат и для сохранения чистоты вод, и для содействия рыбному и охотничьему хозяйству.


[Закрыть]. Хуже обстоит дело с водоохранными зонами. Границы их не известны; некоторые специалисты водного хозяйства считают, что их выделение – дело вообще нереальное, так как на просторах России число ручьев, рек, озер и других водных объектов превышает миллион.

Это мнение справедливо, если принять, что ВОЗ надо выделять, а режим их устанавливать в рамках специальных проектов. Но выход заключается в том, что водоохранные зоны необходимо выделять в «обычных» земле – и лесоустроительных проектах, в других планировочных документах; в них же следует разрабатывать ограничительный режим использования земель в этих зонах. Такая мера подразумевает, естественно, более глубокое межведомственное сотрудничестве и возможно более глубокую подготовку соответствующих специалистов. Для этого требуется также то, что можно назвать взаимопроникновением отраслевых норм права, т. е. постановка и решение водохозяйственных юридических задач в земельном, лесном и других отраслях права, и наоборот.

Крупный юридический вопрос, который возникает при создании ПЗП и ВОЗ, заключается в том, за чей счет должно производиться их приспособление к требованиям закона. Например, если в пределах ПЗП располагается скотный двор, то кто должен оплатить расходы по его выносу или по приспособлению к жестким условиям пребывания в неположенном месте. Принципиальный ответ на этот вопрос следовало бы сформулировать так. Если нежелательный объект возник в неположенном месте до того, как это было запрещено законом, то собственник объекта не является нарушителем, а потому вынос объекта (или иные подходящие меры) должен финансировать государственный бюджет. Если же такой объект возник, несмотря на уже действующий запрет, то необходимые расходы должен нести нарушитель.

Другой принципиальный вопрос касается самого права государства налагать некомпенсируемые ограничения на владельцев и собственников земель в прибрежных зонах. К решению этого вопроса следовало бы подойти следующим образом. Компенсациям должны подлежать такие легальные ограничения, которые носят дискриминационный характер, т. е. налагаются на одних владельцев и собственников земли и не налагаются на других. Если же ограничения касаются всех, то их нельзя назвать дискриминационными, следовательно, они не подлежат компенсации.

С этих позиций компенсации за ограничения, налагаемые в интересах водного хозяйства на владельцев и собственников земли, которая включена в ПЗП и ВОЗ, вряд ли уместны. Ведь практически все крупные хозяйства имеют выход к воде. Но если бы оказалось, что в каком-то регионе картина иная, то к этому выводу пришлось бы делать поправки: например, для хозяйств, терпящих ограничения, следовало бы предусмотреть льготу по земельному налогу.

Приведенные соображения до некоторой степени применимы также к землям, включенным в зоны санитарной охраны централизованных питьевых водопроводов, а равно в округа санитарной охраны курортов (ст. 115 Водного кодекса РФ). Ограничения, налагаемые на владельцев и собственников этих земель, не подлежат компенсации. Между тем эти ограничения «превышают» обычные, о которых речь шла выше. Кроме того, они явно дискриминационны в том смысле, что многие другие владельцы и собственники земли отданных ограничений свободны. С этих позиций, подобные ограничения должны быть компенсированы. Напрашивается, например, такой метод компенсации, как освобождение собственников земель от земельного налога или его существенное снижение.

Здесь надо принять во внимание, что некоторые ограничения, налагаемые в интересах водного хозяйства, действуют практически для всех крупных собственников и владельцев земли. Если последним никакой компенсации не положено, то такое положение должно распространяться и на тех, чьи земли включены в санитарные водоохранные зоны и округа. Поэтому при назначении каких-то льгот для последних следует учитывать лишь ту (расчетную) часть наложенных на них ограничений, которая превышает обычный их уровень в данной местности.

Приведенное рассуждение показывает, что если даже условиться об исходных позициях относительно выплаты компенсации, ее конкретный расчет для данного хозяйства или группы хозяйств-землепользователей представляет достаточную сложность. Непросто выбрать и правильную форму компенсации с учетом местных условий. Для федерального закона такая задача явно не по силам (он и не берется ее решать, о чем косвенно свидетельствует лаконичный текст соответствующих статей Водного кодекса). Поэтому было бы целесообразно вопросы выплаты компенсации за легально налагаемые ограничения решать в законах субъектов РФ.

Ограничения в интересах водного хозяйства действуют не только в России, они характерны также для некоторых стран Западной Европы. Для выплаты или невыплаты компенсации в этих случаях обычно выбирается признак, который позволяет определить, является ограничение дискриминационным или нет. Так, в Англии прибрежные земли некоторых рек и водохранилищ, вода из которых питает городские водопроводы, объявлены охраняемыми ландшафтами. В их пределах на сельскохозяйственную деятельность налагаются известные ограничения, которые касаются, в частности, применения удобрений. Поскольку такое ограничение является дискриминационным (оно распространяется далеко не на все сельскохозяйственные земли), затронутым фермерам полагается компенсация, которую им выплачивает Министерство сельского хозяйства.

В Германии, где многие водопроводы базируются на подземные воды, для фермеров, чьи земли находятся в зоне водозаборов, действуют ограничения в части внесения в почву навозных и некоторых других удобрений. Поскольку это снижает урожаи, фермерам полагается компенсация.

Заслуживает внимания тот факт, что компенсация выплачивается из публичных фондов. Она не перелагается на Управления водопроводов и на потребителей питьевой воды. Последние получают тем самым известную льготу. Кроме того, они «не чувствуют», что общество приносит финансовую жертву, чтобы не допустить повышения водных тарифов. Тем самым они не побуждаются принимать меры для снижения этой жертвы. Иными словами, в целом операция не выглядит «рыночной».

В некоторых припортовых местностях в Германии и Голландии относительно дешевы соевые (белковые) корма, которые импортируются из США. Это позволяет местным фермерам разводить непропорционально много скота, но зато создает проблему утилизации избытков получаемого навоза. Законодательство устанавливает определенное соотношение между поголовьем скота и площадью земли, на которой можно утилизировать навоз сравнительно безопасно для качества подземных и поверхностных вод. Содержать скот, количество которого превышает установленный норматив, запрещено. Запрет не предусматривает выплаты компенсации. Можно полагать, что некомпенсируемая дискриминация в данном случае оправданна. Хотя она задевает только немногих фермеров (которые пользуются особо выгодными условиями своего местоположения), она не мешает им вести сельское хозяйство на обычном уровне; запрет касается только необычной (избыточной) хозяйственной активности. Конкурентные позиции этих фермеров при всех условиях оказываются даже более выгодными, чем у остальных фермеров, так что им не на что жаловаться.

В США закон штата Нью-Йорк создал дискриминационное положение для некоторых фермеров, чьи земли выходят к питьевым водохранилищам, принадлежащим г. Нью-Йорку. По этому закону город вправе предписать фермерам соблюдать особую водоохранную технологию, а если те этого не пожелают – выкупить их земли. Но поскольку выкупная цена земли достаточно высокая, город пошел по пути сотрудничества с фермерами. Желательная для него водоохранная технология внедряется при его техническом и финансовом содействии. Тем самым закон создал лишь «благоприятную среду» для сотрудничества сторон, но не более того.

В США острой природоохранной проблемой стало сохранение от засыпки и застройки «бросовых» земель, в качестве которых выступают водно-болотные угодья (ВБУ). Для частных собственников ВБУ в пределах их владений обычно не представляют экономического интереса. Однако для общества ситуация предстает в особом свете. За последние десятилетия выявился ряд экологических достоинств ВБУ. Так, они способствуют очистке попадающих в них загрязнений, в них обитает ряд охраняемых видов животных и растений, через них происходит пополнение запасов грунтовых вод, они же смягчают пики паводков, аккумулируя избытки стока.

Поборникам охраны природы удалось с помощью судебной системы возложить на Корпус военных строителей обязанность выдавать разрешения на застройку ВБУ, если их площадь превышает определенный минимум[169]169
  Реки в США считаются собственностью штатов, но поддержание судоходства есть прерогатива США. На федеральном же уровне был принят закон об охране чистоты вод. Корпус военных строителей по традиции отвечает за содержание водных путей, в том числе за очистку их от наносов. Поборникам охраны ВБУ удалось убедить суд, что уничтожение ВБУ приводит к усилению выноса в реки эродированного материала, который способствует их заилению и загрязнению. Отсюда вытекало, что к вопросу об уничтожении ВБУ следует применить федеральный закон.


[Закрыть]. Это привело к тому, что многие недовольные собственники предъявляют иски Корпусу, обвиняя его в том, что он лишает их возможности извлекать доход из своей собственности; собственники требуют компенсации.

Засыпка ВБУ с целью их застройки представляет трансформацию земли с целью совершенно иного ее использования. Это новое использование не имеет отношения к традиции. Тем не менее, поскольку ВБУ не являются общераспространенным элементом ландшафта, ограничения, налагаемые только на некоторых собственников, выступают как дискриминационные. Потому в ряде случае суды идут на удовлетворение исков. Это заставляет региональные отделения Корпуса не отвергать полностью рассматриваемые ими прошения. Обычно разрешения выдаются, но площадь засыпки и застройки ограничивается, чтобы хотя бы часть ВБУ осталась в естественном виде. Таким образом, в подобных случаях стороны идут на компромисс[170]170
  Поскольку трансформация ВБУ требует получения разрешения, актуальным оказалось формальное определение, что есть ВБУ. В ряде случаев за определяющий признак принимается даже не наличие воды, а наличие влаголюбивой растительности и специфическое качество почв (дефицит в них кислорода).


[Закрыть].

Заслуживает внимания то обстоятельство, что осушение ВБУ в фермерских хозяйствах Корпус военных строителей не контролирует – видимо, из уважения к традиции, поскольку осушение есть нормальный образ действия для использования ВБУ в сельском хозяйстве. Официальные меры по сохранению ВБУ принимает не Корпус, а Министерство сельского хозяйства США при содействии штатов, причем эти меры подкрепляются компенсациями в пользу затрагиваемых фермеров. Последним обычно предлагается восстановить осушенные ВБУ (например, путем перекрытия осушительных каналов). Особенно настойчивы такие предложения в степной зоне (прерии), где мелкие озера-блюдца представляют высокую экологическую ценность как места отдыха и кормежки пролетной водоплавающей птицы. В случае если фермер следует рекомендациям и прекращает осушать переувлажненные угодья, его упущенные выгоды подлежат возмещению.

Фермер вправе отвергнуть навязываемое ему предложение о перепланировке его владения, но тогда он рискует потерять некоторые федеральные льготы. К ним относится дешевый кредит, дешевое страхование и, главное, – право продавать государству часть произведенной сельскохозяйственной продукции по льготным ценам (выше рыночных)[171]171
  Официально фермер берет у США ссуду под залог своей продукции, которая поступает на хранение на государственные склады. Но фактически ссуду он не возвращает, поэтому вся операция приближается к обычной сделке по купле-продаже части фермерского урожая.


[Закрыть].

Компенсационные выплаты фермерам за счет федерального бюджета предусмотрены также в случае, если они включаются в федеральную программу борьбы с эрозией почв. В соответствии с этой программой Министерство сельского хозяйства при содействии штатов выделяет на местности и на плановом материале сильно эродированные площади пашен и пастбищ и предлагает фермерам-собственникам вывести их в резерв. В положительном случае заключается договор, обычно на 10 лет, по которому фермер получает техническую и финансовую помощь для занесения или для залужения своих проблемных земель. Помимо того, ему выплачивают некоторую нормативную сумму, отражающую его упущенную выгоду в результате отказа от эксплуатации части своей земли.

Общая площадь выведенных в резерв земель, начиная с середины 1980-х годов, оценивается в 16–18 млн га. Публичные выгоды (общеполезные результаты) от указанной программы считаются двоякими. Во-первых, сохраняются от окончательного разрушения (и в какой-то мере восстанавливают свое плодородие) сильно эродированные земли. Попутно это приносит пользу охотничьему хозяйству, а в некоторых случаях – загородному отдыху. Во-вторых, уменьшается смыв в реки и водохранилища эродированного материала, от чего страдают и судоходство, и рыбное хозяйство, и выработка электроэнергии, и водный туризм.

Поскольку согласие фермера на участие в программе приносит общественную пользу, его убытки в форме упущенной выгоды в принципе подлежат возмещению.

Некоторые федеральные меры по охране природы не распространяются на частные земли. Как упоминалось, это относится к закону об охране редких и исчезающих видов животных и растений, списки которых ведет Служба рыбы и дичи МВД США. Места обитания этих видов она отслеживает (учитывает) совместно с Биологической службой МВД, однако она не имеет права проводить свои обследования на частных землях. Конгресс отказался выделить средства этой Службе даже на аэрофотосъемку некоторых частных земель, посчитав такую меру первым шагом к вмешательству в частную собственность. Федеральные ведомства не имеют права вести работы сами или давать разрешения другим на ведение работ в тех местах, где обитают охраняемые виды. Однако все это касается федеральных земель и не затрагивает земель частного сектора. Таким образом, попытки распространить в США государственный контроль за сохранением редких и исчезающих видов на частные земли (без выплаты соответствующей компенсации собственникам) «не прошли».