Текст книги "Теория и практика регулирования земельных отношений в условиях рынка"

Положение усложняется, если законодатель предписывает исполнительной власти процедуру предоставления земли претендентам на нее, имея в виду не один экономический эффект, но еще социальные цели. Поэтому закон должен четко инструктировать исполнителей относительно того, какую цель преследует передача публичной земли в частные руки. Если эта цель экономическая, то целесообразно (как упоминалось выше) проводить аукцион или торги, чтобы определить наиболее эффективного претендента, способного заплатить наивысшую цену. Если эта цель социальная, то должны быть указаны другие критерии, по которым следует распределять дефицитную землю.

К нормативным сделкам нельзя относить акты по государственной регистрации (ГР) прав на землю. Это замечание приходится делать, поскольку на практике такая тенденция наблюдалась, например в Москве. Для собственника земли (каким является Москва) небезразлично, какой юридический титул присвоить тому или иному законному претенденту на ее землю. Если претенденту будет присвоен титул арендатора, то он должен будет выплачивать городу достаточно высокую арендную плату за закрепленную за ним землю. Если же таким титулом будет «постоянный пользователь», то последний будет вносить городу лишь сравнительно невысокий земельный налог. Этим обстоятельством можно объяснить действия Регистрационной палаты города, которая при ГР прав на землю отдельных претендентов, владеющих землей, стремится «подвести» их под титул арендатора[236]236
  Частично эта тенденция была поддержана в ФЗ «О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации», в ст. 3 (1, 2) которого было предусмотрено, что юридические лица – хозяйствующие организации, пользующиеся правами постоянных пользователей земли, должны быть переведены на положение арендаторов. Статья 3 (2) предоставила этим лицам право выкупить свои земельные участки.


[Закрыть]. Тем самым административный акт по ГР прав на землю «превращается» в квази-сделку, по которой город уступает заявителю участок своей земли.

В этом плане поучительно дело Т. В. Близинской, которая владела в черте Москвы участком размером 0.229 га и желала закрепить его за собой, как и раньше, на праве пожизненного наследственного владения. При рассмотрении ее права на землю в Регистрационной палате последняя приняла, что по закону г. Москвы «Об основах платного землепользования» гражданам разрешается иметь в пожизненном наследственном владении не более 0,06 га. Поэтому в отношении остальной части земельного участка, превышавшей 0,06 га, Близинской было предложено оформить договор аренды «на 49 лет». Рассматривавший это дело Конституционный суд РФ в своем решении от 13 декабря 2001 г. признал, что норма 0,06 га установлена в г. Москве для лиц, вновь наделяемых землей, и что эта норма не должна применяться Регистрационной палатой для ревизии объема земельного владения тех, кто законно владел более крупными участками до момента их ГР[237]237
  Российская газета. 2001. 25 дек.


[Закрыть]. Тем самым Конституционный суд пресек намерение Регистрационной палаты использовать ГР как акт, равноценный предоставлению городской земли в пользование частному лицу.

Решение Конституционного суда не касалось той причины, по которой Регистрационная палата в своих действиях придерживалась односторонней позиции – создать условия, благоприятствующие г. Москве получать максимальный доход от принадлежащей ему как собственнику земли. Эта причина заключается в том, что подчиненная властям Москвы Регистрационная палата «обречена» защищать их земельные интересы даже в процессе выполнения ею своих государственных функций – ГР прав на землю.

Кардинальное решение выявившегося противоречия представляется невозможным, пока Москва будет оставаться собственником основного массива «доходных» земель в городе. Как и все другие столицы мира, ей пристало освободиться от этих земель, продав их в частные руки, с тем чтобы при административном управлении земельными массивами города не возбуждать подозрений, что она делает это в эгоистических интересах как их собственник.

Уровень регулирования нормативных сделок. В настоящее время нормативные сделки регулируются в основном федеральным законодательством. Однако сложившееся положение не вполне отвечает ст. 72 Конституции РФ, согласно которой природопользование, вопросы владения, пользования и распоряжения землей (как и другими природными богатствами), а равно другие отрасли природохозяйственного законодательства являются предметом совместного ведения РФ и ее субъектов. Но поскольку это конституционное положение не было развито в законодательстве, полномочия регионов в части регулирования земельных отношений вообще и нормативных сделок, в частности, оказались недостаточно определенными. Этому способствует тот известный недостаток, что публичные земли в России разграничены между РФ, ее субъектами и муниципальными властями далеко не в полной мере. Тем не менее такой недостаток не должен препятствовать сделкам с публичной землей, значительную часть которых следует относить к разряду нормативных сделок[238]238
  Многие города и поселки явочным порядком закрепили за собой все публичные земли в пределах своих административных границ – за исключением тех, которые заняты федеральными учреждениями и предприятиями, например, железными дорогами. Что касается границ поселений, то порядок их определения закреплен во Временной инструкции, введенной в действие двумя ведомствами в июле 1993 г.: Роскомземом и Госстроем РФ.


[Закрыть].

Так, нормы наделения землей граждан, желающих стать фермерами на базе земель, состоящих в так называемом фонде распределения данного региона, определяются законодательством этого региона. Нормы выдела сельскохозяйственных земель, на которые имеют право члены акционерных обществ – бывших колхозов и совхозов, – утверждают районные администрации. Но в обоих случаях правомочия соответствующих властей были определены в федеральном законодательстве[239]239
  Янбухтин Н. Р. Особенности правового обеспечения земельной реформы в Республике Башкортостан. Автореф. дис. … канд. юрид. наук. Уфа, 2000 – См. также: Харьков В. Н. Организационно-правовое обеспечение использования и охраны земель на уровне субъекта РФ (на материалах Тверской области): Автореф. дис. … канд. юрид. наук. М., 1998.


[Закрыть].

Российская Федерация изымает земли для публичных нужд; такое право вытекает из ее суверенных прерогатив. Поскольку изъятие сопровождается выплатой компенсации потревоженному собственнику, этот акт может быть причислен к тем же нормативным сделкам. Но близкое право имеют и субъекты Федерации. В этой области не исключено столкновение права РФ и ее субъекта. Такое столкновение может быть прямым – когда обе стороны претендуют на один и тот же земельный участок. Но возможно и косвенное противостояние, когда либо РФ возражает против акта изъятия, предпринимаемого ее субъектом, либо этот последний возражает против аналогичного акта РФ.

Как известно, в случае коллизии двух норм – федеральной и региональной последняя должна быть приведена в соответствие с первой. Но это же правило должно (видимо) действовать и в случае коллизии отдельных актов, которые каждая сторона предпринимает на основе закона. Можно полагать, однако, что это касается только актов «одного плана» – административных (или иных, отражающих политическую власть обеих государственных единиц – РФ и ее субъекта. Не исключено, однако, столкновение «разноплановых актов», из которых один отражает политические прерогативы, а другой – правомочия органа власти, выступающего в роли хозяйствующего субъекта. В этом случае, как представляется, «хозяйственный акт» должен уступить «политической норме» независимо от уровня власти, которая этот акт приняла.

Можно представить себе условную ситуацию, при которой план федерального ведомства по расширению действующей АЭС (хозяйственное мероприятие) наткнулся бы на противодействие санитарных правил, принятых соответствующим регионом (административное препятствие). Как представляется, «перевес» в данном случае должны получить санитарные правила, поскольку они отражают не хозяйственные права региона, а его политические прерогативы. Сходная ситуация была зафиксирована в США, где федеральный план по развитию АЭС в Калифорнии натолкнулся на исходящую от штата критику «санитарной части» проекта[240]240
  Калифорния оспорила в суде проект развития АЭС на том основании, что он не решал вопроса о безопасном размещении отходов АЭС. Ссылка США на то, что этот вопрос «разрабатывается», не помогла (надежный способ нейтрализации этих отходов, по-видимому, вообще не найден).


[Закрыть].

Утверждая первенство федеральной нормы (а следовательно, и основанного на норме федерального акта) перед нормой, принятой субъектом РФ, федеральный закон не задается вопросом о характере той и другой; в этом видится его недостаточная проработка. Обходит он и другую проблему: как быть, если та и другая норма относятся к хозяйственной деятельности и не претендуют на выражение суверенных прерогатив той или другой стороны. Опыт показывает, что в этом случае стороны стремятся достичь компромиссного решения; федеральный центр воздерживается от принятия одностороннего решения.

Так, осуществление федерального проекта Чебоксарской ГЭС на Волге было остановлено затронутыми регионами «на полпути». Эти регионы посчитали, что проектная отметка водохранилища завышена и что площади затопленных и подтопленных земель окажутся слишком большими. В результате водохранилище было наполнено до отметки, значительно меньшей, чем по проекту, и такое положение продолжается уже несколько лет. Дальнейшая судьба водохранилища (и площадей затопления) решается в порядке переговоров между федеральным центром и заинтересованными регионами[241]241
  Здесь виден несомненный прогресс по сравнению с недавним прошлым, когда противодействие федеральным проектам, предусматривающим обширные затопления земель, местные власти оказывали вне правового поля. Некоторые исходящие от Центра проекты гидростроительства на Оке были «пресечены» таким образом, что зоны предполагаемого затопления оказались застроенными.


[Закрыть].

Приведенный пример позволяет поставить обойденный в отечественной науке земельного права вопрос, что считать публичным проектом. Ведь в первом приближении любой проект Федерального центра может считаться публичным. Это значит, что необходимая для него земельная площадь будет выкуплена в принудительном порядке (даже без согласия затронутого региона). Но коль скоро Федеральный центр на это не идет, отсюда следует, что не всякий хозяйственный проект, разработанный на федеральном уровне, полностью отвечает титулу публичного. Можно полагать, что если у федерального проекта есть альтернатива (как в случае с выработкой электроэнергии на Чебоксарской ГЭС), то его «публичность» требует дополнительного обоснования. Например, при обсуждении того же спорного проекта Чебоксарского водохранилища аргументом в пользу заполнения его до проектной отметки может служить необходимость иметь сквозной глубоководный путь по Волге – цель, которую трудно достичь иным способом.

Прерогативы субъекта РФ должны уступать прерогативам России, когда речь идет о выполнении последней своих международных обязательств, например, в части выкупа и охраны водно-болотных угодий, которыми пользуются перелетные птицы. В компетенции России находится предотвращение дискриминации граждан (в данном случае в области земельных отношений), поскольку ст. 19 Конституции РФ гарантирует равенство прав граждан независимо от места их жительства. По мотивам защиты прав «коренных малочисленных народов в соответствии с общепризнанным принципами и нормами международного права» (ст. 69 Конституции РФ) законы и отдельные акты РФ могут вмешиваться в распоряжение землей, осуществляемое региональными властями. Вместе с тем, если бы речь шла даже о бесспорном публичном проекте Федерального центра или об осуществлении бесспорной его прерогативы, это обстоятельство не должно исключать предварительных консультаций с затрагиваемыми регионами.

Делегирование полномочий по нормативным сделкам. Как известно, публичные земли в России пока слабо разграничены между РФ, ее регионами и муниципальными образованиями (МО). Пока такое положение сохраняется, было вынесено промежуточное решение, которое заключалось в том, что правом распоряжаться неразграниченной публичной собственностью наделялись МО – каждое в пределах своих административных границ.

Предоставление МО права распоряжаться значительными массивами государственных земель – это своеобразный государственно-правовой и одновременно земельно-правовой институт. Он позволяет хотя бы частично преодолеть известную бесхозность некоторых публичных земель. Однако в своем нынешнем виде его нельзя признать юридически безупречным. Это видно из следующего.

Делегирование прав предполагает согласие обеих сторон: как той, которая делегирует свои права, так и той, которая эти права принимает. Между тем это важное условие Закон (п. 10 ст. 3 ФЗ «О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации»[242]242
  Российская газета. 2001. 30 окт.


[Закрыть]) забывает. Получается, что Федеральный закон приказывает МО взять на себя функции по хозяйственному управлению и распоряжению всеми нераспределенными публичными землями, включая и те, которые отойдут к регионам и к самой РФ.

Делегирование прав не может быть безграничным. Упомянутый п. 10 ст. 3 ФЗ «О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации» требует, чтобы МО приняли на себя распоряжение нераспределенными публичными землями «в пределах их полномочий, если законодательством не предусмотрено иное». Но распоряжение государственными землями со стороны МО само по себе выходит за рамки полномочий МО. Таким образом, закон не содержит точных указаний о пределах, в которых МО могут и должны распоряжаться чужой собственностью.

К этому добавляется и такое обстоятельство, как нечеткий состав земель, принадлежащих самим МО на праве собственности. Распоряжаясь публичными землями, МО могут заблуждаться относительно того, оперируют они со своей землей или же с землей, заведомо им не принадлежащей.

Надо сказать, что Правительство РФ позаботилось о том, чтобы интересы государственных организаций и учреждений при отводе им необходимых земельных участков в минимальной степени зависели от МО. С этой целью оно приняло специальное Постановление № 576 от 7 августа 2002 г., в котором установило, что подобные отводы производят не МО, а Министерство имущественных отношений РФ или органы соответствующего субъекта Федерации. Если же земля сдается в аренду государственным предприятиям и организациям, то в качестве арендодателя может выступать МО, но размер назначенной им арендной платы подлежит государственному контролю.

Вместе с тем Правительство РФ не установило сходного порядка для случаев, когда земля отводится или сдается в аренду частному сектору. Тем самым – по большому счету – оно не позаботилось выполнить конституционное правило относительно равной защиты как государственной и муниципальной, так и частной собственности.

Указанный закон в ст. 3 (2) установил, что юридические лица – хозяйственные организации, владеющие землей на праве постоянного пользования, обязаны переоформить свои текущие права на арендные, либо выкупить занимаемую ими землю в собственность[243]243
  У этой нормы есть финансовый смысл – повысить земельные платежи в пользу МО со стороны хозяйственных организаций, поскольку в случае аренды земли эти платежи выше, чем размер земельного налога. В то же время закон установил предел арендных платежей для государственных транспортных организаций, которые могли бы серьезно пострадать от перемены своего земельного титула; для них арендная плата не должна превышать ставки земельного налога.


[Закрыть]. Эта норма не делает различия между землей, принадлежащей государству и МО. Тем самым она вмешивается в «чужую» земельную собственность – обстоятельство, которое нельзя признать правильным.

В грамматическом смысле приведенная норма делегирует МО не только право, но и обязанность уничтожить право постоянного пользования хозяйственных организаций, занимающих как государственные, так и муниципальные земли, чтобы перейти с этими организациями на арендные отношения. Однако эта норма расходится, по-видимому, с замыслом законодателя, который имел в виду обеспечить интересы МО. Отсюда следует, что у МО должно быть право, но не обязанность, переводить указанные организации на отношения аренды. Например, МО могут быть не заинтересованы делать это в отношении подчиненных им муниципальных предприятий и организаций.

Приведенную норму следовало бы исправить прежде всего в том направлении, что РФ признает право МО переводить на арендные отношения хозяйственные организации, принадлежащие РФ, но занимающие земли МО. В остальных же случаях такой перевод должен производиться с согласия обеих сторон – как собственника земли, так и хозяйственной организации – постоянного ее пользователя. При этом РФ могла бы прямо уполномочить МО (с его согласия) быть стороной в указанном отношении, когда речь идет о земле, принадлежащей РФ.

Земельный кодекс РФ установил приоритет федерального закона перед всеми другими нормами, в том числе перед законами субъектов РФ. Исходя из этого, некоторые авторы расширительно толкуют федеральные прерогативы. Так, за Правительством РФ иногда признают право принимать решения об установлении размеров арендной платы за муниципальную землю[244]244
  Земельное право в вопросах и ответах / Под ред. С. А. Боголюбова. М., 2003. С. 49.


[Закрыть]. Такое толкование не основано на законе, наоборот, оно противоречит ст. 130 и 131 Конституции РФ. Что касается практики, то Правительство РФ принимало решение об ограничении платы, которую должны вносить федеральные предприятия и организации, арендующие муниципальную (и вообще нефедеральную) землю. Но такое решение следовало бы рассматривать под углом зрения борьбы с монополизмом (ибо каждое муниципальное образование фактически обладает монополией на свободную землю в своих границах). Правда, это решение не затрагивало всех других арендаторов муниципальных земель, и в этом смысле его «антимонопольная направленность» оказывается под сомнением. Но здесь следовало бы видеть недостаточную последовательность Правительства РФ, которое, заботясь об интересах «своих» предприятий и организаций, не проявляет такой же заботы о всех других.

На федеральном уровне не следовало бы диктовать правила для регионов и местных властей, не имеющие принципиального значения и не вытекающие из прерогатив РФ по Конституции РФ. Примером может служить Указ Президента РФ «О регулировании земельных отношений и развитии аграрной реформы в России от 27 октября 1993 г., в котором наряду с важными положениями затрагивались также чисто локальные вопросы[245]245
  Этот Указ не мог еще опираться на Конституцию РФ (принята в том же 1993 г.), поэтому допущенное им смешение компетенции РФ, ее регионов и местных властей имеет скорее исторический интерес.


[Закрыть]. Так, в этом Указе устанавливалось право местных администраций выкупать по договорным ценам предоставленные гражданам доли в земельных массивах бывших колхозов и совхозов, чтобы затем продавать их (уже как выделенные земельные участки) лицам, пожелавшим завести свое фермерское хозяйство. Указанную норму следовало бы рассматривать как рекомендацию в адрес местных властей, но не как правовую директиву. Вопрос о том, надо ли создавать «выкупной» земельный фонд для предоставления из него участков будущим фермерам, а если надо, то каким образом, следовало бы решать на региональном уровне с учетом местных особенностей; вмешательство же Федерального центра здесь мало уместно.

Другое спорное место из того же Указа касается сроков разрешения ходатайств заявителей о предоставлении им земли. Стремясь не допустить волокиты, Указ устанавливал единый месячный срок для рассмотрения заявлений о предоставлении земли. Но в ряде случаев для вынесения правильного решения требуется выезд на место и осмотр земли в натуре; нередко требуется выяснить вопрос о притязаниях на эту же землю других физических лиц и организаций. В таких случаях процесс предоставления желательного для заявителя участка земли затянется. Понятно, что единый срок не подходит для разных условий.

Правовой режим земель коллективных сельскохозяйственных предприятий и «долевая собственность» на эти земли

Как известно, в начале 1990-х годов земли колхозов и совхозов были приватизированы в пользу их работников, а также некоторых других категорий сельского населения. При этом земля временно, как предполагалось, остается в пользовании прежнего (крупного) хозяйства, но на каких началах – не ясно. Лицам же, провозглашенным земельными собственниками, выдавались документы, удостоверяющие их право собственности на определенную земельную площадь определенного качества (последняя выражалась в мало кому понятных баллах). Новых собственников нередко называли долевыми собственниками, подразумевая, что они имеют право на долю в общем массиве. Но в натуре эта земля каждому такому собственнику без особых причин не выделялась. По закону собственники земельных долей имели (и имеют) право в любой момент потребовать выделения принадлежащих им долей в натуре, и хозяйство, владеющее указанными долями, обязано такой выдел произвести. Закон был настолько на стороне собственников земельных долей, что даже не упоминал о правах на землю ее владельцев – колхозов и совхозов. Но пренебрежение к земельному статусу этих хозяйств оказалось вовсе не безобидным.

Земельное бесправие крупных хозяйств юридически означало (и означает), например, что земельный налог должны платить не они, а «долевые собственники». Если какое-то постороннее лицо (или «долевой собственник») желает арендовать у хозяйства участок земли, то договариваться он должен не с хозяйством, а с «долевыми собственниками» и соответственно платить за арендованный участок им же. Если участок земли понадобится для государственных надобностей, то опять же все переговоры должны вестись не с хозяйством, а с массой лиц – номинальными собственниками.

В экономическом плане последствия указанного бесправия оказались не лучше. Так, крупное хозяйство лишено возможности уверенно планировать свое производство, ибо нет гарантии, что оно сохранит свою земельную площадь не только в отдаленном, но и в ближайшем будущем. Естественно, что легальный режим, сложившийся в отношении их земель, оказался для таких хозяйств неприемлемым. Но тем самым провозглашенные законом отношения собственности «повисли в воздухе».

Творцы земельной реформы рассчитывали на то, что новые собственники разделят между собой землю, а также инвентарь того хозяйства, где они раньше трудились, после чего образуют свои индивидуальные хозяйства[246]246
  Закон называл новые хозяйства фермерскими и крестьянскими хозяйствами, но какую-либо разницу между ними не проводил.


[Закрыть]. При этом крупные хозяйства распадутся как бы сами собой. Видимо, по этой причине они не придали значения земельному титулу прежних колхозов и совхозов и даже не предусмотрели таковой.

В действительности, однако, большинство «долевых собственников» не было в состоянии образовать самостоятельные хозяйства, отвечающие современным условиям, и поэтому никаких действий со своими долями не производили. Правда, некоторые предприимчивые лица выделялись из общего массива со своими долями, надеясь создать на них индивидуальные хозяйства; в некоторых регионах так образовался немногочисленный пока слой фермеров. Иногда земельные доли («в пучке») скупали посторонние лица, например, садовые товарищества в окрестностях городов, заинтересованные получить земельные участки для своих членов. В таких случаях хозяйства производили выдел долей в натуре, и земельные участки передавались управомоченным лицам.

Чтобы преодолеть свое земельное бесправие, многие прежние крупные хозяйства заключали соглашения с владельцами земельных долей, по которым последние передавали свои доли хозяйству в аренду. Такие «бумажные сделки» (без фактической передачи земли из рук в руки) преследовали некоторые практические цели. Так, поземельные выплаты в счет арендной платы (обычно натурой, а иногда только в пользу пенсионеров) до некоторой степени смягчали неодинаковость размера (расчетного) земельного взноса каждой семейной ячейки в пользу хозяйства, поскольку в разных семьях было неодинаковое количество «долевых собственников». Кроме того, известную роль играло и то соображение, что арендные выплаты как производственные расходы были застрахованы от претензий внешних кредиторов хозяйств. Если бы эти выплаты выступали как распределяемый чистый доход, вроде дивидендов, то они выплачивались бы из прибылей хозяйств. Но тогда кредиторы могли бы их оспорить на том основании, что вся прибыль должна пойти на уплату долга им, кредиторам[247]247
  В качестве кредиторов сельскохозяйственных предприятий нередко выступают организации Энергосбыта, другие снабженческие организации, а также банки.


[Закрыть].

Вместе с тем использование договорной формы аренды земли в данном случае не подходит по двум основаниям. Во-первых, Гражданский кодекс (ст. 606–625) знает договор аренды имущества, в том числе недвижимого имущества, но не договор аренды «бумажных долей» земли. Во-вторых, в данном случае стороны арендного договора уже связаны определенными отношениями, которые можно рассматривать как отношения членства. Членство физического лица в своем (крупном) хозяйстве подразумевает, что это лицо предоставляет хозяйству право пользоваться его (лица) землей. Поэтому заключать особый второй договор по тому же самому предмету нет оснований.

Отсюда следует, что физическое лицо может выбрать одно из двух. Либо оставаться членом коллектива и пользоваться правами члена – но тогда предоставить свою землю в исключительное владение, пользование и распоряжение коллектива. Либо выйти из этого коллектива, не пользоваться правами его члена, и тогда иметь возможность распорядиться своим правом на землю (в частности, потребовать выдела своей доли в натуре), чтобы сдать причитающуюся ему землю в аренду хозяйству.

Из приведенного рассуждения вытекает, что право собственности на землю вообще должно быть признано не за владельцами земельных долей, а за тем хозяйством, в руках которого эти доли находятся. Такое решение сообразуется с фактом, что хозяйство является не собранием владельцев земельных долей, а юридическим лицом, кооперативным предприятием, обладающим собственными правами и несущим определенные обязанности, которые не затрагивают прямо его членов. При этом за обладателем земельной доли следует признавать не право собственности на землю и не право собственности на долю, а право требования к хозяйству о выделении причитающейся ему доли в натуре. Говоря юридическим языком, у него есть так называемое обязательственное право, но нет вещного права в отношении земли[248]248
  Близкое по смыслу решение предлагал А. Е. Черноморец (см.: Черноморец А. Е. Право собственности в сельском хозяйстве Российской Федерации. М., 1993). Аналогичную позицию занял также М. И. Козырь (см.: Козырь М. И. Государство и право. 1998. № 4. С. 43–66, 31).


[Закрыть]. Такая юридическая конструкция снимает многие юридические трудности, возникшие в результате неправильного в свое время наименования владельцев земельных долей земельными собственниками[249]249
  Об этих трудностях можно судить: Сб. Реформирование сельскохозяйственных предприятий (правовые вопросы): Сб. М., 1996.


[Закрыть].

Правда, закон идет пока по другому пути. В 2002 г. ФЗ «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения» предложил оформить отношения между хозяйствами и владельцами земельных долей как договор доверительного управления. Но против такого решения говорит один из доводов, приведенных выше против аренды земельных долей. Доверительное управление подразумевает передачу имущества постороннему лицу, а не тому коллективу, в который входит сам учредитель, и тем более, не правлению этого коллектива (ст.1012–1026 ГК РФ). Поэтому собственник доли, если он желает быть учредителем доверительного управления этой доли, должен сначала выйти из коллектива, чтобы оказаться по отношению к нему посторонним лицом. Быть же одновременно членом коллектива и передавать свое имущество в доверительное управление этого же коллектива (или его правления), невозможно; это было бы равносильно учреждать доверительное управление в отношении себя самого.

Следует заметить, что в создавшихся недоразумениях и юридических нестыковках есть «вина» Гражданского кодекса РФ, который не подчеркивает различия между общей и корпоративной собственностью. Если группа лиц, обладающая общим имуществом, образует кооператив (или акционерное общество) на базе этого же имущества, то правовой режим последнего принципиально изменяется. Из предмета общей собственности оно оказывается собственностью юридического лица. Члены кооператива теряют свои прежние права на это имущество, а их новые права как членов кооператива не включают права собственности на имущество кооператива.

Но нахождение правильного юридического ответа в отношении создавшегося положения еще не выход из положения. Сохранение за владельцами земельных долей права в любой момент потребовать выделения таких долей в натуре способно подорвать устойчивость любого хозяйства. Данное право должно быть ограничено. На эт. е. исторический пример: по аграрному законодательству Столыпина право члена общины требовать от общины наделить его отрубом из общественных земель действовало только при соблюдении определенных условий; такое требование не могло быть предъявлено в любой подходящий для заявителя момент.

Взаимодействие отраслей права. С проблемой выделения земельных долей из коллективного земельного массива связан теоретический вопрос относительно возможности применения к данному процессу норм гражданского права и норм Гражданского процессуального кодекса. Этот вопрос можно поставить так: допустимо ли считать распределение земли крупных хозяйств (бывших колхозов и совхозов) между управомоченными гражданами разновидностью гражданско-правовой сделки?

В результате проведенной в 1990-е годы земельной реформы все граждане Российской Федерации могут претендовать на получение земли для занятия сельским хозяйством. Однако это право имеет неодинаковое экономическое содержание. Работники бывших колхозов и совхозов (плюс некоторые другие сельские жители) вправе рассчитывать на землю, которая уже задействована в сельском хозяйстве и зарекомендовала себя в таком качестве. Владельцы приусадебных и близких к ним по своему статусу земель вправе закрепить их за собой в частную собственность. Все прочие граждане вправе получить из так называемых фондов перераспределения либо худшие по своему качеству сельскохозяйственные земли, либо земли, пригодные для сельского хозяйства, но требующие вложения труда и средств, чтобы вовлечь их в культуру.

Наличие целого корпуса федеральных нормативных актов, регулирующих соответствующе процедуры, а равно действующих в этом же направлении региональных актов (вроде упомянутых нижегородских «Правил»), дает основание полагать, что законодатель не имел в виду применения к указанным отношениям общих правил о гражданских сделках. Заимствование некоторых (действующих или подразумеваемых) институтов гражданского права, вроде предоставления земельных участков претендентам на них в аукционном порядке (как это предусмотрено по нижегородской модели), не опровергает этот вывод. В самом деле, отдельными институтами гражданского права могут пользоваться различные отрасли права. Например, если имущество осужденного конфискуется по приговору суда для удовлетворения претензии потерпевшего лица, то оно должно подлежать оценке. Конфискация происходит в рамках уголовного и уголовно-процессуального законодательства, но оценка конфискуемых предметов будет производиться по правилам, принятым в гражданско-процессуальном производстве. Если исходить из этого рассуждения, то распределение земель крупного хозяйства между управомоченными лицами есть особый институт земельного права, в котором, однако, могут присутствовать также нормы, заимствованные из других отраслей права.

Выделение земельной доли и передача ее управомоченному лицу означает переход земли из рук в руки. Тем не менее такой переход нельзя считать обычной сделкой. Против этого говорит такое обстоятельство, что никакого «встречного эквивалента» за выделенный участок хозяйство не получает; процедуру выделения нельзя назвать также актом дарения. Переход земли из рук в руки, который происходит в этом случае, не подлежит налоговому обложению.

Подобные рассуждения могут быть совершенно правильными, но их авторитетность останется под вопросом, пока соответствующая формула не будет включена в закон. Целесообразно, чтобы Гражданский кодекс ясно высказался о юридической природе таких операций, как вклад товарища в имущество товарищества, а равно раздел между товарищами имущества товарищества. Возможно, ГК следовало бы дополнить понятием квази-сделки. Подобные дополнения представляются необходимыми, поскольку требуется хотя бы частично увязать гражданское законодательство с проблемой выдела земельных долей из коллективных земельных массивов.

Юридическая природа приватизации земли. С теоретической стороны, государство, будучи собственником земли, могло бы не «раздавать» ее в свое время колхозам и совхозам (а затем и частным лицам), а продавать ее желающим, в том числе на аукционах. Такое распределение земли мало чем отличалось бы от актов купли-продажи. В этом случае оно регулировалось бы в основном гражданским правом. Государство не пошло по этому пути – во всяком случае в отношении сельскохозяйственных земель. Руководствуясь определенной социально-экономической доктриной (далеко не всегда четко выраженной), государство предпочло передавать сельскохозяйственную землю в частную собственность бесплатно[250]250
  Эту доктрину можно выразить так: «В частной собственности земля приносит больше пользы, чем в руках государства». Такой тезис имеет историческую давность, однако в отечественной экономической науке он разработан слабо. Скорее, из него исходят как из аксиомы, хотя его нельзя считать абсолютной истиной.


[Закрыть].