Текст книги "Теория и практика регулирования земельных отношений в условиях рынка"

Более того, в литературе отмечалось, что поползновения федеральных властей распространить свой контроль за исчезающими и редкими видами на частные земли в ряде случаев привели к обратному результату. Некоторые собственники «отреагировали» на эти попытки таким образом, что постарались привести свои земли в состояние, непригодное для обитание указанных видов. Общественное мнение не поддерживает распространения государственного контроля на частные земли, где обитают охраняемые виды. Эта мера непопулярна, поскольку такой контроль, будучи выборочным, затрагивает не всех, а только некоторых частных собственников, т. е. он оказывается дискриминационным.

Сложившееся в этой области положение имеет сходство с недостатками в области охраны культурного наследия. Поскольку памятники истории и культуры расположены далеко не на всех частных землях, требование об их сохранении (адресованное собственникам земель) было бы дискриминационным. Возможно, по этой причине законодательные попытки в данном направлении даже не предпринимались. Тем не менее фактическое положение здесь несколько лучше, чем с охраной редких видов животных и растений.

Это объясняется тем, что такие памятники лучше известны; общественное внимание к ним намного выше, в связи с чем законодатели «охотнее» выделяют средства на их выкуп. Нередко то же делают исторические общества и иные профильные общественные организации, а также частные фонды[172]172
  В Англии владельцы таких объектов (обычно это исторические здания) нередко получают государственные субсидии на их охрану и реставрацию. Такие же субсидии иногда получают фермеры за сохранение старинной планировки своих земель (клочковатые поля с живыми изгородями, валунные ограды и другие элементы исторического культурного ландшафта).


[Закрыть]. Все это заставляет самих земельных собственников ценить земли, на которых имеются (или обнаруживаются) подобные объекты. В некоторых случаях они сами имеют возможность извлечь коммерческую или иную выгоду, организуя их показ туристам. По этой или другой причине, но вопрос о сохранности памятников истории и культуры на частных землях не стоит в США так остро, как в отношении редких и исчезающих видов животных и растений.

В некоторых регионах США земельно-юридическую проблему начали составлять археологические объекты, отражающие историю коренных жителей Северной Америки – индейцев. Современные активисты индейского движения требуют сохранения таких объектов вместе с их окружением. Практически их запросы касаются только публичных земель (поскольку археологические раскопки в основном затрагивают именно эти земли), но удовлетворение даже таких требований представляло бы в ряде случаев ощутимое «наступление» на публичные земли. Против этого выступают некоторые деловые круги, которые заинтересованы в коммерческом использовании спорных земель; эти круги опасаются, что требования индейцев о сохранении их культурного наследия может охватить все большую площадь. Тем не менее вопрос об охране культурного наследия индейцев на частных землях пока не поднимался.

Некоторые меры по охране ценных сельскохозяйственных земель, находящихся в частной собственности, пытаются предпринимать штаты. Обычно их беспокоит судьба пригородных земель, поскольку на них наступает городская застройка. В ряде случаев это делается с помощью налоговых льгот. В штате Калифорния собственникам ценных земель предлагается налоговая льгота, если они согласятся не продавать свою землю застройщикам. При этом подписывается соответствующее соглашение, обычно на 10 лет. Если фермер нарушит договор, то штат вправе взыскать с него всю ту сумму, которую фермер сэкономил за предыдущие годы на своих налоговых платежах. В литературе отмечается, однако, что налоговыми льготами по данной программе стараются воспользоваться не те фермеры, которые владеют пригородными землями, а те, на земли которых никто из застройщиков не претендует. Иными словами, эта программа малодейственна.

В некоторых других штатах охрану от застройки пригородных земель пытались решать с помощью такой меры, как фиксация границ городских поселений. По неписаной традиции в случае роста города его власти обязаны обеспечить вновь возникшим кварталам все городские удобства, включая дренаж, устройство освещенных улиц, озеленение, содействие в прокладке водопровода и канализации и т. п. Поэтому частные инвесторы, застраивающие пригородные земли, могут предлагать к продаже выстроенные ими дома по относительно высокой цене. Но если город официально обозначил свои границы, то никаких обязанностей перед новыми кварталами, возникающими за его пределами, у него нет. Тем самым у инвесторов теряется стимул застраивать пригородные земли[173]173
  К сожалению, результаты подобных мер плохо известны.


[Закрыть].

Имеются, однако, «обратные примеры», когда меры штатов по содействию благоустройства фермерского жилья вызывали непредвиденное расползание городских поселений. В одном случае проложенный в сельской местности водопровод содействовал продаже фермерских земель под жилую застройку, так как сельская местность приобрела городские удобства и стала привлекать городских жителей.

Рекультивация земель: «нерыночное» мероприятие

Рекультивацией (РК) принято называть восстановление плодородия продуктивных земель, которые потеряли его в результате вынужденного нарушения почвенного покрова. Обычно такие нарушения сопутствуют всякого рода земляным работам, которые проводятся при строительстве, добыче полезных ископаемых, при геологических изысканиях.

С РК тесно связано «спасение» плодородного растительного слоя, который называют также почвенным слоем. Без отдельного удаления (снятия) и последующего сохранения этого слоя трудно или даже невозможно окультурить нарушенные земли, когда на них начнут проводиться восстановительные работы. РК начинается далеко не сразу после того, как будет снята почва. Все это время удаленный растительный слой должен храниться в ожидании, пока он получит полезное применение. Чтобы не создавать излишних трудностей с хранением снятой почвы, допускается использовать ее не только на прежнем, но также на соседних участках, по указанию земельных органов, где с ее помощью можно повысить их плодородие.

Земельный кодекс о РК нарушенных земель упоминает в ст. 13. Более подробно процедура РК регламентируется в Постановлении Правительства РФ от 23 февраля 1994 г. «О рекультивации земель, снятии, сохранении и рациональном использовании плодородного слоя почвы»[174]174
  САПП РФ. 1994. № 10. Ст. 779.


[Закрыть], а также в Основных положениях по РК земель, принятых Минприродой и Госкомземом России 23 декабря 1995 г.

Вместе с тем законодательство недостаточно определенно указывает тех лиц, на кого падает обязанность по рекультивации земель. Так, упомянутое правительственное постановление говорит о предприятиях, организациях и учреждениях, которые проводят работы с нарушением земной поверхности[175]175
  В рыночных условиях субъектом отношения может быть и предприниматель – частное лицо.


[Закрыть]. Но в таких работах нередко задействованы два типа организаций: заказчики работ и их исполнители. Кроме того, если заказчик представляет собой временного землепользователя, то в качестве заинтересованной (а возможно, и ответственной) стороны должен выступать собственник земли, иной ее постоянный или долгосрочный владелец. Выполнение РК происходит в соответствии с утвержденным проектом, таким образом участником возникающих отношений становится также проектная организация.

На практике обязанность по РК нарушенных земель лежит на заказчике работ. Этим заказчиком может быть временный владелец земли, но не исключено, что в качестве заказчика выступает ее постоянный владелец или собственник. Таким образом, большое значение имеет то обстоятельство, на чьей земле ведутся работы. Очень важно также, к какой легальной категории отнесена эта земля. Если горные работы проводятся, например, на землях запаса, бесплодных, не предоставленных никому в постоянное пользование, то у ведущей работы организации может и не возникнуть обязанность по РК нарушенной площади.

С экономической точки зрения, затраты, которых требует РК, должны повышать ценность земли по сравнению с тем ее состоянием, в котором она находилась до РК. Если экономические расчеты производятся «с рыночных позиций», то должна быть выдержана следующая зависимость: прибавка ценности земли в результате РК должна превосходить произведенные для этого затраты. Такая зависимость действует при мелиорации земель, но ее не вредно распространить и на РК, поскольку РК можно рассматривать как разновидность мелиоративных работ.

Однако закон такого требования прямо не выставляет, на что есть веская причина. Во многих случаях РК земельного участка производится не только или не столько ради повышения его ценности, сколько для того, чтобы уберечь от деградации соседние земли. Так неокультуренные отвалы породы, возникающие при горных разработках, надо приводить в порядок не только ради них самих, но и для того, чтобы защитить соседние участки, куда попадают с пылью вредные химические вещества, а после ливней выносятся грязевые потоки[176]176
  Овчинников В. А. Промышленность и рекультивация земли. М., 1975.


[Закрыть].

Но на РК возлагают и другие задачи. Так, если при РК ликвидируются пылящие отвалы, то тем самым улучшается санитарное состояние местности. Выполаживание и огораживание крутых откосов горных выработок уменьшает опасность падения туда людей и животных. Правильно проведенная РК выработанных месторождений торфа предупреждает опасность возгорания торфяных остатков. В любом случае РК повышает эстетичность местности и ее рекреационный потенциал. Таким образом, РК обеспечивает получение так называемых невесомых полезностей, которые не всегда поддаются денежной оценке.

Тем не менее для целей РК местности обычно производят экономические подсчеты. Это связано с тем, что РК – дорогостоящая мера, особенно когда ставится задача использовать восстановленную площадь в сельском хозяйстве. При этом приходится обеспечивать не только высокое плодородие вновь создаваемых почв, но также выровненный рельеф, удобный для работы сельскохозяйственных машин. Намного дешевле обходится РК, если восстанавливаемая земля предназначается для выращивания леса[177]177
  Восстановление местности для нужд охотничьего хозяйства, для создания учебных полигонов, рекреационных зон – это тоже возможные направления РК. Однако пока такие возможности РК используются недостаточно.


[Закрыть].

Если почвенный покров нарушается в малонаселенной местности, где к тому же плодородие земли низкое (так что ценность земли невысока), то после завершения горнодобывающих или иных отраслевых работ нарушенный участок нередко оставляется под так называемое естественное зарастание; иными словами, природе предоставляется затянуть нанесенные ей раны собственными средствами. Такой вариант допускается законом при условии, что против него не возражают заинтересованные местные власти, природоохранные органы и государственная земельная служба.

Когда земля отводится под горные разработки или иные временные нужды, характер будущей РК должен определяться еще до земельного отвода. Претендент на землю должен представить проект РК заранее – только в этом случае его ходатайство об отводе может быть удовлетворено. Такие проекты составляют проектные институты, имеющие опыт работ в области РК земель[178]178
  В 2005 г. Правительство РФ издало несколько дополнительных указаний об обязательном составлении проектов РК до начала строительных и других работ, ведущих к порче земель.


[Закрыть].

Наличие проектов РК служит некоторой гарантией того, что вопрос об эффективности будущих затрат не будет проигнорирован, ибо проектные институты имеют полезную традицию соотносить намечаемые затраты и ожидаемые выгоды от них. Вместе с тем они учитывают экологические преимущества от намечаемой РК. Нередко прорабатывается несколько вариантов РК, чтобы найти тот, который дает оптимальное сочетание экономического и экологического эффекта. Здесь многое зависит и от позиции земельных органов, которые рассматривают и утверждают проект РК, ибо эти органы (в разных случаях) могут отдавать предпочтение как экономическому результату, так и экологическому эффекту.

При подсчете экономического эффекта РК «первичным» актом является обычно экономическая оценка затрагиваемых почв. Государственный институт земельных ресурсов (ГИЗР) в свое время составил список почв, при нарушении которых инициатору работ рекомендовалось принять меры к снятию и сохранению растительного слоя. Для других почв подобная рекомендация отсутствовала. Такое дополнение к закону диктовалось тем обстоятельством, что механизированный способ срезки растительного слоя не оправдывает себя в тех случаях, когда мощность этого слоя мала, меньше 15 см. Кроме того, маломощные почвы обычно содержат мало гумуса, их плодородие невысокое.

Но тем самым оказалось ослабленным формально ничем не ограниченное требование закона о «спасении» нарушаемых земляными работами почв. Понятно, что ГИЗР не являлся законодателем в области земельного хозяйства. Тем не менее его вмешательство в процедуру РК было симптоматичным. Оно свидетельствовало о том, что практика стремилась внести поправки в «бескомпромиссную» позицию закона, не учитывающую экономических реалий.

При РК земель сложилась также неписаное правило, согласно которому от обязанной организации нельзя требовать, чтобы срезанный растительный слой был перевезен ею на другой участок, если расстояние вывозки превышает 10 км.

Некоторые межведомственные соглашения выработали ряд дополнительных технических требований к РК. К этим требованиям относится создание в грунтовой засыпке так называемого экрана (водоупора), который должен способствовать сохранению влаги в верхних слоях насыпной почвы. Породы, содержащие сернистые соединения, не должны выходить на поверхность, где сера окислится и вступит в реакцию с водой, образуя серную кислоту. Фактически эти требования диктуют некоторые процессы вскрыши (рытья) еще на первых этапах добычных или строительных работ, так как именно на этой стадии должны быть отобраны породы, которые подвергнутся особому обращению при последующей РК. К землям, подвергающимся РК, должны быть подведены дороги (если этого не было сделано раньше).

Проведенная по правилам экономики РК не обязательно обеспечит полное восстановление прежнего потенциала плодородия и доходности нарушенной земли. Иными словами, она может и не восстановить прежней ее ценности. Нередко так происходит с сельхозугодьями. Разрушающая их организация нередко не погашала своего долга перед сельским хозяйством.

С этим результатом пытались (и пытаются) бороться таким образом, что от вторгающейся организации требовали внести сумму, с помощью которой можно было выполнить работы по созданию равноценного сельскохозяйственного угодья где-то в другом месте[179]179
  Постановление Правительства РФ от 28 января 1994 г. № 77 «Об утверждении Положения о порядке возмещения убытков собственникам земли, землевладельцам, землепользователям, арендаторам и потерь сельскохозяйственного производства» // САПП РФ. 1993. № 6. Ст. 483.


[Закрыть]. Но такой метод нельзя признать адекватным по следующим соображениям.

1) он относится только к сельскохозяйственным землям. Если разрушенная земля принадлежит к другим категориям, то правило о «натуральной компенсации» к ней не применяется;

2) компенсационная идея не учитывает потери той пользы, которую прежде приносили земли, вовлекаемые в сельское хозяйство взамен утраченных;

3) вновь вовлекаемые в сельское хозяйство участки не обязательно окажутся равноценными тем, которые были утрачены;

4) организации-плательщики, на чьи средства производится натуральная компенсация, не получают никаких прав в отношении нарушенной ими земли, хотя, казалось бы, она компенсировала эту землю в натуре;

5) наконец, нет гарантии, что средства, вкладываемые в натуральную компенсацию, используются достаточно эффективно; иными словами, получаемые выгоды могут не оправдать сделанных затрат.

Таким образом, с точки зрения рыночного хозяйства компенсационная операция оказывается спорной. С позиций земельного рынка решение должно быть иное. Если вторгающаяся организация не восстанавливает нарушенную ею землю до уровня, обеспечивающего получение от этой земли прежнего дохода, то от нее следует потребовать внесения денежной разницы между новой оценкой земли и прежней, которую та имела до вторжения. В этом случае можно рассчитывать, что организация сама будет заинтересована выполнить максимальный (экономически оправданный) объем работ по РК нарушенной ею земли. При этом она максимально сократит ту сумму, которую она должна будет внести в счет указанной разницы (в пользу собственника земли).

Развитие в земельном хозяйстве денежных расчетов позволяет применить дополнительный инструмент, поощряющий РК. Он заключается в том, чтобы предложить добычной или иной организации, претендующей на землю только временно, выкупить ту землю, в которой она нуждается. При этом ее обязанность по РК после окончания работ не уничтожается. Но эта обязанность оказывается подкрепленной экономической заинтересованностью самой организации: а) как можно меньше нарушать выкупленную ею землю; б) выполнить ее РК как можно глубже и как можно эффективнее. Создание такой заинтересованности – важное дополнительное условие для добросовестного и общеполезного выполнения восстановительных работ.

Другой возможный вариант заключается в усилении финансового контроля за РК. В СССР предприятия, извлекающие из недр сырье для производства строительных материалов, одно время обязаны были перечислять на специальный банковский счет особые нормативные платежи за каждую единицу добытого ими продукта. Предполагалось, что к моменту окончания добычных работ на этом счете накопится достаточная сумма, из которой будут финансироваться работы по РК нарушенных земель. Однако с распадом СССР и последующей инфляцией эта система, гарантирующая проведение РК, «заглохла».

Вместе с тем она применяется в ряде случаев в США и Канаде в отношении государственных земель, передаваемых частным компаниям для добычи полезных ископаемых. В этих случаях от компаний требуют внесения залоговых сумм в обеспечение будущей РК. Наличие залога гарантирует будущую РК нарушенных земель независимо от того, как сложится финансовое положение компании в будущем; залог будет действовать также против тех компаний, которые попытаются уклониться от проведения РК. Если компания выполнит РК согласно утвержденному проекту, то залог ей возвращается. В качестве залога могут фигурировать как деньги, так и надежные ценные бумаги. Залог вносится целиком до начала работ, но чаще происходит так, что обязанная компания систематически увеличивает его по мере отработки месторождения полезного ископаемого.

Определенные трудности возникают с проверкой качества РК. Эта трудность нередко проявляет себя тогда, когда на восстановленной почве высаживаются деревья. В Англии были случаи, когда после выполнения работ по посадке леса выяснялось, что значительная часть саженцев не прижилась. Внесение залога в таких ситуациях должно гарантировать лучшее качество работ, ибо в случае их неудачи повторные работы будут финансироваться из средств залога.

Отечественное законодательство о РК (впрочем, как и законы ряда других стран) не принимает во внимание, что вторгающаяся организация в некоторых случаях облегчает последующее освоение нарушенных земель. Это относится, например, к процессу добычи торфа на землях, относящихся к Гослесфонду и Запасу. Приступая к добыче, торфопредприятие производит осушение залежи, расчищает ее от древесной и кустарниковой растительности, устраивает дороги. В ходе работ из торфяной толщи извлекают погребенные там пни. Если работы ведутся карьерным способом, то образуются искусственные озера, на базе которых возможно создание прудовых рыбных хозяйств. После отработки месторождения и «ухода» оттуда торфопредприятия выполненные им работы облегчают освоение местности под сельское или лесное хозяйство, под охотничьи угодья. В Подмосковье и некоторых других регионах выработанные торфяники нередко осваиваются садовыми товариществами. Правда, при выемке торфа местность обедняется органическим материалом. До некоторой степени это должно компенсироваться тем, что на торфопредприятии лежит обязанность оставлять так называемый придонный слой торфа, толщиной не менее 50 см, на базе которого впоследствии будут формироваться культурные почвы.

Таким образом, промышленная добыча торфа, если она велась культурными методами, нередко способствует созданию угодий, даже более ценных, чем прежние торфяные болота[180]180
  Краюшкина Е. Г. 1) Законодательство субъектов Российской Федерации о восстановлении земельных участков, нарушенных в процессе разработки недр // Законодательство и экономика. 1996. № 9/10; 2) Восстановление нарушенных земель – требование закона // Там же. 1999. № 5.


[Закрыть]. Но эта прибавка ценности проходит пока что «мимо» торфяной промышленности. В какой-то мере это понятно. Ведь все плюсы и минусы от вторжения промышленности в неосвоенную местность трудно учесть в нормативных документах; для этого нужен более казуистичный инструмент, каким является договор. К сожалению, его применению мешает все то же «застарелая» недооценка земельного хозяйства, а точнее, отсутствие государственной хозяйственной организации, представляющей собственника земли, с которым вторгающаяся организация могла бы вступить в соглашение по поводу отводимой ей земли.

Тем не менее договорная форма отношений доступна и в настоящее время, например, когда вторжение происходит на частную землю. Так, если собственник добровольно или вынужденно допускает к работам на своей земле изыскательскую партию, то он вправе требовать от нее заключить с ним соглашение о порядке проведения этих работ, включая порядок проведения РК. В подобном соглашении стороны могут предусмотреть достаточно широкий круг вопросов, требующих учета местных условий и потому не охваченных нормативным регулированием.

Если нарушенный участок имеет своего собственника или постоянного владельца, то это лицо, даже если оно не искушено в тонкостях РК, требует от обязанной организации ее выполнения и следит за качеством работ. Но если у такого участка нет признанного владельца, как это случается, например, на землях Гослесфонда, то побуждать обязанную организацию к проведению РК иногда некому. Инспекторский надзор, принадлежащий к органам охраны природы, может делать это только от случая к случаю; нередко его авторитета не хватает, чтобы обеспечить выполнение РК в срок и качественно. Если же обязанное предприятие переживает финансовые трудности (или маскирует ими свое нежелание проводить РК), то все дело застопоривается (что касается Земельного надзора, то «по старой традиции» он в земли Гослесфонда обычно не вмешивается).

Все это приводит к замедлению РК и к накоплению фонда земель, ожидающих РК. Такое явление приводит в ряде случаев к тяжелым экологическим последствиям. Например, за последние годы на востоке Московской области возросло число возгораний на брошенных торфяных выработках. Огонь переходит на лесные насаждения, угрожает жилью. От задымления страдают города и поселки; на автомобильных дорогах из-за плохой видимости происходят аварии. Большие средства расходуются на тушение лесных и торфяных пожаров. Таким образом, «сэкономленные» торфопредприятиями тысячи рублей на работах по РК выработанных торфяников оборачиваются для народного хозяйства миллионными потерями.

Упомянутое межведомственное соглашение Госкомзема и Минприроды России от 1994 г. рекомендует местным органам власти создавать постоянные комиссии по вопросам РК нарушенных земель. В частности, эти комиссии должны принимать от обязанных организаций площади рекультивированных теми земель (такая рекомендация повторяет аналогичное предписание Госплана РСФСР, принятое еще в 1960-х годах). Эта мера полезна, но, как показывает опыт, недостаточна. Контроль за РК должен быть усилен по всем направлениям – и по линии местных властей, и со стороны органов охраны природы. Нельзя обойтись и без титульных владельцев публичных земель: либо специализированных земельно-хозяйственных организаций, либо близких по профилю организаций, наделенных земельно-хозяйственной компетенцией. Контроль за РК и побуждение к ней обязанных организаций требует также усиления финансового контроля за работой этих организаций.

Как отечественный, так и зарубежный опыт регулирования РК показывает, что нередко законодатель в первую очередь принимает во внимание экологические последствия проведения РК, а равно отказа от нее. Вместе с тем, на состав работ, выполняемых при РК, большое влияние оказывают экономические расчеты. Глубина РК во многих случаях подчинена соображениям об экономической эффективности проектируемых работ.