Текст книги "Теория и практика регулирования земельных отношений в условиях рынка"

Глава V. Государство как участник земельных сделок

Выше упоминалось, что юридически частная собственность на землю в России (как и во многих других странах) есть производная от собственности государственной. В чисто количественном отношении доминирование государственной собственности в РФ продолжается в настоящее время. Такая же картина наблюдалась в старой России, где подавляющая часть ее территории представляла государственную собственность[198]198
  Кассо Л. А. Русское поземельное право. М., 1906.


[Закрыть]. В современных США федеральному правительству только на сухопутье принадлежит треть территории страны (не считая Аляски). Если же принять во внимание площади континентального шельфа, также принадлежащего в основном США (за исключением первых 3–9 миль от берега, принадлежащих прибрежным штатам), то государственная собственность на природные ресурсы будет выглядеть доминирующей в «цитадели частной собственности», за которую признаются США.

Нет ничего удивительного в том, что подавляющая масса сделок с землей в современной России (в том числе сделок, клонящихся к приватизации земли) совершаются с государственной и муниципальной землей. Часть таких сделок совершается по воле и усмотрению управомоченных органов, но значительная их часть имеет как бы вынужденный для этих органов характер, так как предписана законом.

Статус органов, совершающих сделки с землей

Сдача в аренду или продажа земель, находящихся в непосредственном ведении властей разного уровня, нельзя считать вполне коммерческой операцией по той причине, что у органов власти могут быть (и бывают) некоммерческие мотивы при совершении таких сделок. Когда государство является собственником земли, оно может выступать как бы в двух лицах. В одних случаях оно «ведет» себя как политическая организация, т. е. преследует политические цели и не заботится о своей коммерческой выгоде, в других же – как обычный собственник, т. е. стремится извлечь из своей собственности максимальный доход. Те и другие ситуации возможны в современных условиях, бывали они и раньше.

Так, в старой России известно немало случаев, когда верховная власть предоставляла принадлежащие ей земли (привилегированным) покупателям или раздавала их вообще даром. Один из первых русских агрономов и естествоиспытателей Α. Τ. Болотов в своих воспоминаниях, относящихся к последней четверти XVIII в., приводит пример, когда казна дешево продавала принадлежавшие ей земли к Югу от Оки (будучи каширским помещиком, Болотов сам купил один из продаваемых участков). Он же сообщает, что ради заселения южных степей туда приглашали так называемых однодворцев из приокских селений, в которых ощущался недостаток земли.

После революции 1905 г. некоторые казенные земли передавались на льготных условиях малоземельным крестьянам при условии заведения на них хуторских хозяйств[199]199
  Кауфман А. Государственные имущества: Энциклопедический словарь Гранат, 7-е изд. Т. 16.


[Закрыть]. Некоторым малоземельным обществам предоставлялись на льготных условиях выпасы для скота в казенных лесах. Отпуск древесины на корню за низкую плату мог производиться для погорельцев, для нужд переселенцев, на ремонт церквей, сельских школ, на бытовые нужды кочевников, для организации образцовых ферм и усадеб, устраиваемых Министерством государственных имуществ[200]200
  Устав лесной. 1876 г.


[Закрыть]. В проекте Устава лесного 1913 г. сюда же добавлялись отпуск леса на овраго– и пескоукрепительные работы и на некоторые другие общеполезные нужды. По столыпинскому законодательству было облегчено переселение на казенные земли в Сибирь малоземельных крестьян из центральных и некоторых других губерний. Казенные земли передавались переселенцам на льготных условиях. Во всех приведенных случаях государство ограничивало свои фискальные интересы, подразумевая, что социально-политические и народнохозяйственные результаты перевесят недобор тех доходов, которыми государство жертвовало.

Проведенное в России в последние годы «разгосударствление» многих сельскохозяйственных и иных земель отвечает политической модели. Государство жертвовало своими доходами ради ожидавшейся народнохозяйственной пользы. Эта операция существенно облегчалась тем, что в общественном сознании земля была всенародной собственностью, а государство – лишь ее управителем.

Однако далеко не всегда акты приватизации земли получали необходимую юридическую «оболочку». Так, после приватизации многих сельскохозяйственных земель с выдачей сертификатов на право собственности сельским труженикам (и некоторым другим категориям сельского населения) в «подвешенном состоянии» оказались бывшие колхозы и совхозы, поскольку они владеют землей на непонятном основании. Фактически же именно они, а вовсе не держатели сертификатов являются корпоративными собственниками своих земель. Каких-либо претензий к государству, создавшему эту юридическую неразбериху, никто предъявить не может, ибо передача земли происходила не на коммерческой основе, а как бы в дар[201]201
  В США многие акты дарения недвижимости оформляются как их купля-продажа с уплатой символического доллара. Наличие хотя бы символической платы заставляет облечь такие акты в обычную для сделок форму; в частности, требуется «нормальная» их регистрация. Кроме того, оно позволяет «покупателю» предъявлять (в надлежащих случаях) претензии к «продавцу» по поводу, например, ненадежности переданного ему титула собственника. Таким образом, для приобретателя недвижимости выгоднее быть ее покупателем, нежели одаряемым.


[Закрыть]. Таким образом, плохое соблюдение юридической формы во многих случаях не послужило на пользу дела.

Государство предоставило право приватизированным (несельскохозяйственным) предприятиям выкупить занимаемые ими земли. Это экономически оправданное решение было, однако, плохо подкреплено юридически. Большинство таких предприятий находится в городах и поселках, чьи власти фактически присвоили себе права собственников в отношении не только свободных земель, но также земель под застройкой (обычно за исключением только земель частного сектора). В этих условиях централизованные предписания о применении льготных цен для таких сделок натолкнулись на закрепленное в Конституции РФ право муниципальной собственности. Строго говоря, местные власти не обязаны следовать указаниям Центра, как им распоряжаться принадлежащей им землей. Как правило, местные власти стремятся продать землю под приватизированными предприятиями много дороже, чем те нормативы, которыми они формально должны руководствоваться. Здесь они нередко опираются на правила рынка[202]202
  Плохо, однако, то, что этот рынок монополизирован. Например, в Москве практически единственным собственником городских земель является Правительство Москвы, которое имеет возможность диктовать свои цены на аренду земли всем претендентам на нее (земля Москве официально никому не продается).


[Закрыть].

Таким образом, в ходе приватизации земли фактически произошло столкновение двух конкурирующих начал – некоммерческого и коммерческого, причем право не сыграло активной роли в их разграничении. Это создавало и создает недостаточную определенность в земельном хозяйстве страны.

Два лица земельных органов. Положение усугубляется тем, что в неопределенном положении оказалась и государственная земельная служба. Последние годы она находится в процессе почти постоянной реорганизации, что, естественно, мешает ей полноценно выполнять свои функции. Эта служба (вместе с некоторыми другим контрольными органами) распространяет свои надзорные функции на все земли, в чьей бы собственности и в чьем бы владении они ни находились. Выполняет она и ряд хозяйственных функций – например по кадастровой оценке частных сельскохозяйственных земель, сдаче в аренду свободных муниципальных земель. Вместе с тем она не занимается многими другими хозяйственными функциями в отношении публичных земель. Так, она не передает по акту государственные земли заинтересованным ведомствам и не принимает у них по акту же эти земли, когда у тех минует в них надобность[203]203
  Известно, что ведущие земляные работы строители иногда натыкаются на «сюрпризы» в виде боеприпасов, оставленных когда-то дислоцированными здесь воинскими частями. Такой результат мог возникнуть только потому, что в свое время никто не принимал земельные участки у покидавших их воинских частей.


[Закрыть]. Эта Служба не отвечает ни за состояние, ни за доходность публичных (или даже одних государственных) земель.

В составе публичных земель есть немало таких, у которых нет титульных владельцев. Сюда относятся прежде всего земли Гослесфонда. В 1960-е годы в научных юридических кругах велась дискуссия относительно того, надо ли включать землю под лесом в понятие «лес». Часть юристов полагала, что «земля» – это не «лес» и поэтому регулировать лесопользование и лесное хозяйство следует отдельно от регулирования земельных отношений в лесу. Вольно или невольно они вели дело к тому, чтобы в лесном законодательстве земельные отношения затрагивались в минимальной степени. Такой результат и был «достигнут» в ходе принятия последующих законов о Гослесфонде. Это положение объективно устраивало тех лесных администраторов, которые не желали брать на себя ответственность за состояние и рациональное использование лесных земель. Оно сохраняется и поныне, поскольку Лесной кодекс РФ 1997 г. о землях Гослесфонда говорит лаконично и в самых общих выражениях.

Однако это положение нельзя признать удовлетворительным по целому ряду соображений. Так, земля под лесом и лесные насаждения представляют единый природный и хозяйственный комплекс. Всякий отрыв «земли» от «леса» вредит делу. Нельзя заботу о лесе доверить одной службе, а заботу о земле – другой. Если лесные органы формально не отвечают за лесную землю, то за нее никто не отвечает, ибо земельные органы свое «вмешательство» в лесное хозяйство обычно ограничивают учетом земель лесного фонда (причем учетные цифры они получают от тех же лесных органов).

Мало того, никто не отвечает также за доходность свободных земель в составе Гослесфонда, среди которых могут быть и сельскохозяйственные, и водные, и иные угодья. Лесной службе не поручено их выявлять, улучшать, приискивать пользователей; у нее нет права сдавать их в аренду. Когда на них предъявляет спрос местное население или организации, она во многих случаях относится к их заявкам пассивно, тем более, что право на удовлетворение подобных заявок имеют местные органы власти. Не вполне ясны ее права и обязанности в части взимания платы с пользователей, когда происходит эксплуатация побочных полезностей леса.

На территории Гослесфонда нередко присутствуют два хозяина: лесная служба и организация охотничьего хозяйства. Формально обе они имеют одинаковое право пользоваться для своих нужд землей, а равно многими другими ресурсами леса. Но такое положение явно ненормально, потому что интересы одной отрасли хозяйства могут вступать (и нередко вступают) в противоречие с другой. Об этом же говорит опыт ряда других стран, в которых (как это было и в царской России) лесным и охотничьим хозяйством ведает одна служба; только при таком условии интересы обоих хозяйств могут быть гармонизированы.

Ненормальный режим земель Гослесфонда является застарелой проблемой, с которой «свыклись» многие специалисты; тем не менее эту проблему надо решать прежде всего в том направлении, чтобы придать лесной службе земельный титул.

Недостатки правового режима земель Гослесфонда в какой-то мере компенсируются тем, что у этих земель все же есть наблюдающие за ними хозяйственные организации в виде гослесхозов (или близких к ним лесных организаций). Для некоторых же других разновидностей публичных земель, если они не переданы никому в пользование, не предусмотрены никакие организации, которые были бы обязаны наблюдать за ними – не говоря уже о проявлении о них хозяйской заботы.

Некоторые организации, владеющие публичными землями, сдают их в аренду помимо и даже без ведома земельных органов. При этом причитающиеся государству или муниципальной власти (как собственнику земли) арендные платежи полностью остаются в распоряжении владельцев земли. Вряд ли это правильно. Однако юридически такое положение нередко «облегчается» тем обстоятельством, что в уставах и положениях указанных организаций ничего (или почти ничего) не сказано об их правах и обязанностях по земле. В этой области прослеживается навязанное когда-то обществу неверное представление о земле как о «бездоходном» объекте. Понятно, что при таком отношении к земле упоминание о хозяйственных правах и обязанностях организаций, которым она была предоставлена, казалось излишним.

Некоторые муниципальные земли сдаются в аренду земельными органами; они же собирают с арендаторов арендную плату. Но хозяйственных прав у этих органов явно недостаточно. Как бюджетные организации они не могут, скажем, поддержать арендаторов, если те проводят капитальные мероприятия по защите и улучшению своей территории. Они не вправе снизить (в известных случаях) размер арендной платы или отсрочить ее внесение и т. д. При выполнении своих хозяйственных обязанностей земельные органы могут конкурировать с органами, осуществляющими управление публичными имуществами.

Кроме того, надзорные функции этих органов явно входят в противоречие с хозяйственными. Последние толкают эти органы на максимальное расширение права арендатора по использованию арендованной им земли, даже если это входит в конфликт с публичными интересами. Иногда в погоне за добавочными доходными статьями в городах сдаются в аренду участки зеленых зон, сужаются проходы. С другой стороны, если между земельным органом и арендатором возникает хозяйственный спор, то формальное их равенство, вытекающее из договора, нередко оказывается фикцией, ведь в качестве надзорной инстанции этот орган может продиктовать арендатору свои условия, не обращаясь к арбитру.

Понятно, что сочетание хозяйственных и надзорных функций в лице одного органа противоестественно и вредно[204]204
  Черноморец А. Е. О некоторых проблемах регулирования земельных отношений // Право и экономика. 1994. № 13–14. С. 94–96.


[Закрыть]. Чтобы преодолеть эти противоречия, Земельная служба должна быть разбита на две части, условно говоря, на административную и хозяйственную. Первая должна сохранить за собой все надзорные функции, включая надзор за второй частью. Вторая же часть должна выполнять все хозяйственные мероприятия; возможно, что она должна стать подразделением ведомства, управляющего государственными имуществами. При этом необходимо дополнительно разделить хозяйственную часть земельной службы между РФ, регионами и местными властями, поскольку на всех этих уровнях каждый орган власти имеет свои хозяйственные и финансовые интересы[205]205
  В своей книге Российский земельный рынок (М., 1996, с. 29, 27) Β.Α. Горемыкин признает земельно-хозяйственные функции, в частности сдачу земли в аренду, за муниципальными, но не за федеральными или региональными властями. Такое различение земельных правомочий одних и других ничем не оправдано.


[Закрыть].

Примерно ту же эту мысль высказывает В. А. Горемыкин. Он рекомендует, чтобы в случае, когда государственная земля продается или сдается в аренду, эти операции выполняли особые комитеты по управлению земельными имуществами или особый Фонд имущества[206]206
  Горемыкин В. А. Российский земельный рынок. М., 1996. С. 61, 80.


[Закрыть].

В царской России предоставление в арендное пользование казенных земель, например сенокосов, производилось местными управлениями государственных имуществ – органами преимущественно хозяйственного направления. Выделяла подобные земли подчиненная им Лесная охрана, но главное направление деятельности последней было лесное хозяйство. При этом хозяйственную деятельность она совмещала с рядом административных полномочий (например, задерживала незаконных порубщиков). Лесничие нанимали рабочих и расплачивались с ними за выполнение работ в лесном хозяйстве. Деньги, получаемые в виде попенной платы, полагалось вносить в Казначейство, но они считались вкладом в казну лесного хозяйства. Однако казенные лесничие не имели ни прав, ни реальных возможностей материально поощрять рачительных лесопользователей – например, за сверхнормативное сохранение подроста при валке, разделке и вывозке деревьев[207]207
  Устав лесной / Сост. Г. И. Соколов. СПб., 1911.


[Закрыть]. Современная Федеральная служба лесного хозяйства во многом повторяет прежнюю Лесную охрану – прежде всего в том, что в ней совмещаются как хозяйственные, так и некоторые административные функции. Однако функция денежных расчетов с посторонними пользователями ресурсами леса у нее изъята.

Своеобразно построение земельных органов в некоторых зарубежных странах, поскольку их хозяйственные функции «не пересекаются» или почти не пересекаются с административными полномочиями. Так, в США на федеральном уровне действует Бюро земельных фондов – Bureau of Land Management (в составе МВД), выросшее из Пастбищной службы[208]208
  Перевод на русский язык титула этого органа не унифицирован. И. О. Краснова в своей книге «Экологическое право США: исследование теории и практики развития» (М., 1996. С. 199) называет эту организацию Бюро управления земель. Такой перевод ближе к буквальному, но он не передает хозяйственного смысла этой организации. В тексте выше применяется вариант перевода, используемый в реферативном журнале ВИНИТИ, – «Охрана природы и воспроизводство природных ресурсов».


[Закрыть]. Местные отделения Бюро разрешают местным скотоводам пасти свой скот на определенных участках федеральных пастбищных земель. При этом скотоводы используют оборудованные водопои, изгороди, скотопрогоны. Администраторы из состава Бюро регулируют доступ скота на пастбища и собирает со скотоводов арендную плату. Бюро отвечает не только за состояние пастбищных земель, но и за дикую фауну, здесь обитающую. Так, оно должно сдерживать количество выпасаемого скота, чтобы корма хватило также для диких травоядных. Оно отвечает за регулирование туризма на своих землях и участвует в сдаче в аренду разработок полезных ископаемых. Но все же главным в работе Бюро считается обеспечение выпаса скота. За этим «следят» общественные советы при местных отделениях Бюро, где ведущую роль играют представители тех же скотоводов[209]209
  Американские исследователи отмечают, что ввиду значительных поблажек, которые закон предоставляет скотоводам, пастбища перегружены их скотом. Плата за выпас не служит преградой, так как по закону она не должна превышать в сумме затрат Бюро на поддержание пастбищ.


[Закрыть].

В СССР был накоплен свой опыт хозяйственного управления отгонными пастбищами. В союзных республиках, где были подходящие земли для такого их использования, действовали так называемые пастбищно-мелиоративные тресты, создававшие устройства для водопоя скота и для водоснабжения чабанских бригад. Услуги трестов были бесплатными. Но тресты не занимались регулированием выпаса, улучшением травостоя, предупреждением болезней и лечением скота, отстрелом хищников. Не занимались они и дикими травоядными. Таким образом, их функции и работы не были комплексными. Обычно они подчинялись органам водного хозяйства, т. е. даже формально были «далеки от земли». Но и в тех союзных республиках, где они находились в подчинении органов сельского хозяйства (которые обладали в то время своей землеустроительной службой), их связи с земельной службой были слабыми.

Тем не менее сам факт существования таких трестов свидетельствовал о понимании необходимости привнесения хозяйственных правоотношений в сложные процессы отгонного животноводства. Можно полагать, что если бы реорганизаций земельно-хозяйственных служб за последние годы было меньше, то указанные тресты приобрели бы более рациональную структуру прав и обязанностей, позволяющую им выполнять более широкий круг работ и функций.

В прошлые десятилетия наблюдалось стремление усилить хозяйственные связи между органами лесного хозяйства и лесопользователями. В некоторых случаях отношения сторон переводились на долгосрочную основу. Например, в 1970-е годы в РСФСР за некоторыми лесозаготовителями закреплялись лесосырьевые базы; предполагалось, что эти предприятия будут не только вырубать лес, но и сажать деревья. Но особых договоров при этом не заключалось, органы лесного хозяйства выполняли лишь обычный контроль за лесопользователями[210]210
  В этом отношении заслуживает внимания опыт Канады, где массивы публичных лесов (большая их часть принадлежит провинциям – членам Канадской федерации) сдаются в долгосрочную аренду лесозаготовительным компаниям, которые обычно являются и лесообрабатывающими.


[Закрыть]. Оставались «в тени» и денежные расчеты между сторонами. Отсутствие договорных условий, подробно определяющих права и обязанности сторон, послужило одной из причин, по которой идея долгосрочного пользования лесом не получила тогда развития.

Поземельные доходы публичной власти: «особый фонд»

В некоторые периоды законодательство подразумевало как бы особую экономическую и социальную природу доходов от муниципальной и вообще от публичной земельной собственности. Так, ст. 50 ЗК РСФСР 1991 г. устанавливала, что платежи за землю (подразумевались суммы, поступающие публичным властям) «направляются исключительно на охрану земель, повышение их качества, на материальное стимулирование собственников… землепользователей, арендаторов за осуществление этих мероприятий, а также на землеустройство и социальное развитие территории». Таким образом, закон устанавливал целевое назначение государственных поземельных доходов; доходы от земли разрешалось направлять в принципе на земельное же хозяйство. Израсходовать полученные суммы на другие нужды и цели, скажем, на выплату заработной платы муниципальным служащим, нельзя.

Кодекс 1991 г. ныне заменен, и указанное ограничение в земельном законе больше не присутствует. Но оно присутствовало в другом законе РСФСР, принятом в том же 1991 г., «О плате за землю». Этот Закон пошел еще дальше, чем Кодекс 1991 г., предусмотрев выдачу из земельных доходов государства дотации сельскому хозяйству в тех регионах и местностях, где качество земель относительно хуже и где сельскохозяйственное производство менее выгодно. Закон молчаливо исходил из того, что государство признает свои поземельные доходы как бы не вполне оправданными, а свою собственность на землю не вполне справедливой. Именно поэтому государство брало на себя обязательство расходовать полученные доходы только на нужды земельного же хозяйства.

Такая идея требовала создания особого фонда за счет поступающих в пользу государства земельных платежей, однако практически он так и не был создан.

Позицию, занятую Законом в 1991 г., нельзя назвать новой. Скорее она была традиционной, ибо лежащую в ее основе идею можно проследить и на более ранних этапах. В качестве примера назовем постановление Мосгорисполкома от 8 августа 1988 г., которое касалось земельных отводов для «строительства, расширения и реконструкции объектов административного, промышленно-производственного и учебного назначения» в пользу заинтересованных министерств, ведомств, организаций и предприятий. Отвод производился только «после выплаты средств в порядке возмещения затрат города на развитие социальной инфраструктуры, инженерного оборудования, транспортного обеспечения, благоустройства и т. д. в зависимости от площади отводимых участков» по пяти зонам, начиная от Центра и кончая периферийными территориями. Были утверждены также размеры «возмещения расходов по содержанию и улучшению земельных участков, предоставляемых во временное пользование государственным, кооперативным и общественным предприятиям и учреждениям, а также отдельным гражданам». В случае пользования земельным участком на бездоговорных началах взыскание утвержденных по определенным ставкам городских расходов «по его содержанию и улучшению» производилось райисполкомами с надбавкой до 50 % за период бездоговорного пользования. Получаемые средства предполагалось использовать «на социально-экономическое развитие города».

Таким образом, основанием для взимания платежа за землю служили расходы города, а не рыночная конъюнктура. Мосгорисполком рассматривал получаемые им суммы не в качестве своих доходов, а лишь как форму возмещения произведенных и производимых им расходов. По этой причине он избегал термина «плата за землю», предпочитая выражение «возмещение затрат».

В еще более ранние времена законодательство о землях транспорта разрешало транспортным органам сдавать в аренду своей клиентуре свободные участки (например, для складских нужд). При этом действовало правило, что арендная плата ограничивалась расходами транспортных организаций на содержание сдаваемых земельных участков.

Подоплекой такого рода ограничений, как можно полагать, служила неявная концепция о «неполноценности» публичной собственности на землю; в ней можно видеть отзвуки принципа бесплатного пользования землей, который (тоже в неявной форме) присутствовал еще в некоторых первых земельных декретах советской власти. Но этот принцип не может и не должен иметь универсального звучания. Бесплатность земли уместна в тех случаях, когда земля свободна и на нее нет иных претендентов. Но такая ситуация, по крайней мере в освоенных районах России, давно отошла в область истории. Земля является, как правило, дефицитным ресурсом, который имеет рыночную цену.

Не нуждается в оправдании также государственная и муниципальная собственность на землю. Коль скоро исторически случилось так, что собственником ряда земель оказались публичные власти, нет оснований ставить их в дискриминационное положение по сравнению со всеми другими (частными) собственниками. Государственная собственность на землю в условиях как СССР, так и РСФСР есть такой институт, который не нуждается в особых «оправданиях». Поскольку государство признается собственником также иных доходных объектов, нет основания делать в этой части исключение для земли.

Земля – публичная собственность должна сдаваться в аренду, продаваться и участвовать в иных доходных для собственника сделках по рыночным правилам, которые не ограничивают ее ценности размером произведенных на нее расходов собственника. Эта земля должна рассматриваться как всякий иной товар, поступающий на рынок. Нет оснований устанавливать и особый режим расходования средств, полученных от земли[211]211
  Признавая землю в пределах помещичьих имений частной собственностью, Указ 1782 г. Екатерины II добавлял, что и казна «в землях, ей принадлежащих, имеет те же права».


[Закрыть].

Развитие событий показало, однако, что муниципальные власти многих городов и поселков очень быстро усвоили «рыночную» концепцию и стали рассматривать принадлежащую им землю как важный источник своих доходов. Но при этом выявились и слабые места такой позиции, поскольку муниципалитеты во многих случаях оказались монопольными собственниками урбанизированных территорий.

Монополизация рынка земли и меры противодействия. Сделки с объектами природы, как и с другими товарами, не должны обогащать монополистов. Эта идея нашла отражение в ст. 93 Водного кодекса РФ. В качестве возможных монополистов ВК рассматривает водопользователей, получивших лицензию на водохозяйственную деятельность.

В земельном хозяйстве закон ограничивает сосредоточение земли в одних руках, понимая под этим частные руки. Но монополистами бывают не только представители частного сектора. Ими могут оказаться ведомства, в распоряжении которых имеются значительные массивы земель, либо органы местной власти, распоряжающиеся бесчисленными участками застроенных и незастроенных земель. Последняя ситуация является типичной для многих городов и поселков с многоэтажной застройкой.

Жилищный кодекс (ЖК) РФ предусмотрел передачу земель, обслуживающих жилые дома, в собственность товариществ собственников жилья (ТСЖ) – как только такие товарищества появятся. Однако закон, вводящий ЖК в действие, оговорил, что это произойдет не раньше, чем указанные земли будут «сформированы» в виде отдельных участков (для каждого дома) и не раньше, пока эти сформированные участки «пройдут кадастровый учет». Между тем и та и другая процедура зависят не от ТСЖ, а от местных властей. Если последние ее затянут, то результатом будет все та же существующая система земельных отношений, при которой право собственности на землю под многоэтажными домами и под их дворами принадлежит местным властям[212]212
  Можно думать, что некоторые муниципалитеты, воспользовавшись этим обстоятельством, начнут взимать с возникших ТСЖ арендную плату за землю. В настоящее время жильцы в многоквартирныхдомах практически «не ощущают» в своих платежах за жилье земельной составляющей – ни в виде арендной платы за землю, ни в виде земельного налога. Косвенный платеж – в виде платы за лифт отражает необходимые затраты жильцов ради получения экономии на (прогнозных) земельных платежах; эта расчетная экономия достигается путем постройки многоэтажного дома.


[Закрыть].

Достойно удивления, что нынешние жилищные конторы не имеют какого-либо земельного титула. Формально у них нет ни прав, ни обязанностей по земле; это значительно «облегчает» акты бесхозяйственности в отношении дворовых территорий. Беззаботное отношение законодателя к городским землям видно также из того, что за последние десятилетия из официального лексикона выпало понятие «домовладение», которое было когда-то нормальным термином в отношении частного жилого сектора и которое означало комплекс, состоящий из жилого дома и относящегося к нему земельного участка. Но неполноценное хозяйское содержание территорий нынешних жилых кварталов с многоэтажной застройкой не мешает муниципальным властям осуществлять свои права в области распоряжения принадлежащей им свободной и не свободной от застройки землей.

При монопольном обладании оборотоспособной землей публичные власти имеют возможность искусственно завышать арендные и продажные цены на свою землю. В Москве, например, существует почти стопроцентная монополия города на занимаемые им территории. Пользуясь этим обстоятельством, город дифференцирует земельные (арендные) цены для разных групп претендентов, требуя более высокой оплаты от тех групп, которые кажутся ему более платежеспособными. Тем самым он претендует на участие в прибылях своих партнеров – позиция, которая типична для монополиста[213]213
  Луцкая Е. Е. Проблемы приватизации государственной собственности и государственного регулирования землепользования. На примере Москвы и других крупных городов РФ (Обзор) // Экономические и социальные проблемы России: Проблемно-тематический сборник РАН ИНИОН «Мегаполис на рубеже веков». 2000. № 1. С. 194–211.


[Закрыть].

Эта позиция возникла не теперь, она была известна и раньше, причем закон нередко был на стороне государства-монополиста. Так, в дореволюционной России отдельные частные предприниматели предъявляли спрос на казенные земли для осуществления своих проектов. В этих случаях земля сдавалась им в аренду – но не по своей текущей цене, а нередко с учетом тех прибылей, которые предприниматели извлекут, используя предоставленную им землю. Распространенным был случай, когда для создания частной мельницы на реке требовалось примкнуть ее плотину к казенному берегу. В этом случае частный предприниматель должен был заплатить за аренду участка казенной земли не ту сумму, которая отвечала бы «обычной» его аренде, но гораздо большую – с учетом размера прибыли, которую сулило создаваемое им вододействующее заведение[214]214
  Флексор Д. С. Действующее законодательство по водному праву. Систематический сборник узаконений с разъяснениями Гражданского кассационного департамента правительствующего сената. СПб., 1910.


[Закрыть]. Государство, пользуясь своей монополией на землю, вынуждало предпринимателя делиться с ним своими барышами.

В основе такого подхода лежала концепция упущенной выгоды. Предполагалось, что, уступая частному предпринимателю удобный створ на реке, государство лишает себя самого возможности, например, построить плотину и мельницу в этом месте и получить гарантированную прибыль.

Но для конкретных условий старой России эта концепция представляется надуманной. В распоряжении государства как собственника земли было немало речных створов, удобных для постройки плотины и создания мельниц. В качестве предпринимателя оно имело возможность купить нужные ему участки земли также в частном секторе, заплатив при этом умеренную цену, «привязанную» к доходу от их текущего использования. Если государство не пользовалось такими возможностями, то это происходило не вследствие того, что оно уступило удобные створы частным лицам, а по другим причинам – прежде всего из-за «свойственной» государству слабой предприимчивости. Ссылка на упущенные возможности казны при назначении арендной платы за государственную землю в подобных случаях даже не присутствовала; сторонам «хватало» того факта, что государство является в данном случае монопольным владельцем земли.

Аналогичным образом строили свои отношения с частным сектором и некоторые другие государства Европы, например Германия и Швейцария[215]215
  Чупров А. И. К вопросу о национализации источников водной силы. Речи и статьи. Том 1. М., 1909, с. 159–176.


[Закрыть]. В современной Канаде провинция Британская Колумбия, предоставляя свои земли в аренду частному сектору, при назначении арендной платы учитывает, какой доход извлечет при этом тот или иной предприниматель. Так, если земля сдается в аренду для прокладки ЛЭП, то плата за единицу площади назначается более высокой, чем в случае предоставления земли для создания водохранилища. Здесь также прослеживается стремление публичной власти с помощью платы за землю участвовать в прибылях того предпринимателя, которому она сдает землю.

В современной литературе эта ситуация только начинает подвергаться анализу. Одна из высказанных позиций заключается в том, что государство, предоставляя свои ресурсы частному сектору, не должно учитывать его прибылей, если сами эти ресурсы не являются дефицитными. В случае же конкуренции за ограниченный ресурс плата должна назначаться с учетом неполученной прибыли того, кому в предоставлении дефицитного ресурса было отказано (т. е. с учетом упущенной выгоды последнего)[216]216
  Шейнин Л. Б. Государственное управление природными ресурсами и плата за их использование. Российский научный фонд. Научные доклады. 18. М., 1994. с. 53–64.


[Закрыть].

В РФ действует Закон 1995 г. «О естественных монополиях», но вопрос о монополизации земельного рынка он не задевает, о монополистах – публичных организациях он не упоминает; его «нацеленность» – борьба с монополистами в частном секторе. Но тем самым в борьбе с монополистами существует серьезный пробел. По-видимому, его следует ликвидировать в специальном порядке, приняв закон о публичных монополиях, в который нужно внести раздел о государственном и общественном контроле за их деятельностью. Для ликвидации земельной монополии на муниципальном уровне следовало бы предусмотреть, в частности, такие меры, как принудительное разукрупнение муниципальной собственности. Например, для Москвы это означало бы, что собственником муниципальной земли может и должен быть не один только город, но также отдельные его районы и административные округа. Важно внести в закон побуждения для муниципальных властей отказываться от собственности на землю (путем ее продажи) в пользу частного сектора и общественных организаций, прежде всего в случаях, когда потенциальные покупатели претендуют на те земли, которые они уже фактически занимают. Поскольку публичные функции несовместимы с коммерческой деятельностью, местные власти должны удержать в своей собственности в основном бездоходные земли, а также земли, приносящие доход лишь временно или случайно. Для того, чтобы побудить муниципальные власти «освободиться» от всех прочих земель, закон должен содержать специальные побуждения в их адрес – вплоть до контроля со стороны государственных антимонопольных органов за устанавливаемыми публичными властями земельными ценами.