Текст книги "Теория и практика регулирования земельных отношений в условиях рынка"

Глава VIII. Государственный кадастровый учет и государственная регистрация прав на землю и на сделки с землей

Кадастровый учет. В Российской Федерации, как и в ряде других стран, действуют две параллельные системы учета, с одной стороны, земель и их владельцев, а с другой – прав на недвижимость и движения этих прав. Каждая из этих систем имеет свою направленность. Первая обслуживает прежде всего фискальные нужды (ее задача – способствовать правильному обложению недвижимости), вторая же должна предотвращать споры о праве на недвижимость, а в случае их возникновения – способствовать их правильному разрешению. Первая должна служить основанием для регулирования финансовых отношений в «связке» публичная власть – плательщик, вторая же предназначена в основном для упорядочения отношений по недвижимости в частном секторе. Первая затрагивает главным образом землю и поэтому охватывает в основном сельскую местность, вторая же имеет своим предметом землю с возведенными на ней строениями (недвижимость) и поэтому часто применяется в урбанизированной местности.

Первая из названных систем в свое время носила название Государственного земельного учета, а ныне – кадастрового учета. С кадастровым учетом иногда связывают контроль за плановым использованием земель и за соблюдением их правового режима[333]333
  Земельный участок. Вопросы и ответы. М., 2003 С. 184, 202.


[Закрыть]. В нем видят также важный информационный ресурс в случае принятия решений по перепланировке местности. На кадастровый учет возлагается задача определения (регистрации) цены земельных участков, однако эта последняя функция выражена в недостаточно определенной форме[334]334
  Система кадастрового учета заменила систему Государственного земельного учета, но во многом первая повторяет вторую, поэтому некоторые аналитики не проводят между ними различия. Однако не исключено, что на замену названия неявным образом оказала влияние «экономическая» идея. После отмены обязательных поставок с сельскохозяйственных земель (1993) все земли в Государственном земельном учете должны были пользоваться как бы одинаковым вниманием. Для Государственного же земельного кадастра такая «всеядность» не характерна; для него приоритетное значение имеют доходные земли.


[Закрыть].

При кадастровом учете проводятся также выяснение и регистрация права лица на землю. В таком учете нередко заинтересованы сами владельцы земли – и для упрочения своего права на землю (от возможных притязаний со стороны), и для того, чтобы иметь возможность легально распорядиться своей землей. Поэтому инициативу в «постановке земельного участка на кадастровый учет» нередко проявляют заинтересованные владельцы земельных участков[335]335
  Земельный участок. Вопросы и ответы. С. 186. – См. также: Лойко П. Ф. Современное многоукладное землепользование. М., 2000.


[Закрыть]. Именно такое понимание кадастрового учета «заложено» в ст. 19 и 20 Закона о земельном кадастре. Однако это последнее понимание процедуры кадастра весьма спорно.

Хотя ФЗ «О государственном земельном кадастре» 2000 г. провозглашает его обязательность, некоторые нормы фактически устанавливают добровольность этого мероприятия. Именно на такое понимание кадастра наталкивают упомянутые ст. 19 и 20 этого Закона, поскольку они говорят о подаче заинтересованными владельцами земель заявок на проведение кадастрового учета их земель. Кадастровое деление РФ согласно этому Закону производится не для более точной экономической оценки земель, а «в целях присвоения земельным участкам кадастровых номеров» (ст. 18-1). Если же принять во внимание, что эти номера должны фигурировать во всех документах при ГР сделок с землей, то получается, что кадастр призван обслуживать ГР, т. е. сферу частно правовых интересов.

Но тем самым в кадастровом учете проявляется сразу две слабости. Во-первых, он «конкурирует» с ГР прав на землю, которую (ГР) выполняют особые регистрационные палаты Минюста. А во-вторых, он (как устанавливают приведенные статьи) из публичного мероприятия, каким он должен быть, отдается на усмотрение частным лицам.

Указанное несоответствие закона представляется его серьезным недостатком. Кадастровый учет земель – это публичное мероприятие. Оно имеет целью не просто составить базу данных о земле и о ее владельцах. Кадастр необходим для целей государственного земельного планирования, а также для адресного и справедливого обложения владельцев земельным налогом. Конечно, регистрация плательщиков налога может происходить и в добровольном порядке, но она должна быть под государственным контролем. «Нормальный» же случай – это такой, когда государство само проводит выявление плательщиков налога и налогооблагаемой базы. Поэтому кадастровый учет земель должен проводиться независимо от того, проявляют или не проявляют соответствующую инициативу владельцы земли.

Хотя сам закон о кадастровом учете земли говорит об обязательности кадастрового учета, но это утверждение не подкрепляется другими нормами земельного права. Практически все нормативные акты о государственной регистрации земель дают понять, что кадастровый учет земель происходит по инициативе и по воле их владельцев. Более того, именно такое понимание кадастрового учета «заложено» в ст. 19 и 20 самого закона о земельном кадастре. Выходит, что идея публичного (обязательного) выполнения земельного кадастра только провозглашается, в конкретных же нормах права кадастровый учет является для владельцев земли добровольным. Надо сказать, что на практике фактически происходит последнее. О кадастровом учете земли ее владельцы «вспоминают» обычно только тогда, когда они приступают к продаже земли или к иным сделкам с нею. Поскольку государственной регистрации сделок не производится, если земля «не прошла кадастровый учет», ее владельцам волей-неволей приходится «делать заявку» о выполнении такого учета.

В современных условиях функция земельного кадастра претерпела сдвиг и он выполняет не вполне те (или даже совсем не те) задачи, которые ему свойственны. Так, кадастровый учет земель пока не приобрел фискального характера, «смазаны» в нем и другие публичные черты. Такая ситуация сложилась не в результате продуманного плана, а скорее стихийно под влиянием ведомственной практики.

Проведение кадастрового учета земель по государственному плану отвечает его публичному характеру. Но «независимость» проведения кадастра способна затруднить работу регистрационных палат. Ведь если земля не прошла кадастрового учета, им нелегко судить, в тех ли границах существует земельный участок – предмет сделки, кто именно владеет им и на каком праве. Однако это затруднение представляется непринципиальным. Государственная регистрация возможна и вне связи с кадастровым учетом. Как правило, у владельцев земли есть те или иные документы, удостоверяющие их право на землю, и это дает им основание претендовать на то, чтобы желаемые ими земельные сделки прошли государственную регистрацию.

Поэтому неоднократно встречающееся требование законодательства о предварительном кадастровом учете земли, являющейся предметом сделки (нередко это делается косвенно, в виде требования указать «кадастровый номер» земельного участка), представляется неправильным. Разумеется, желательно, чтобы земля – предмет сделки предварительно прошла кадастровый учет. Но эта желательность не должна перерастать в обязательность.

Собственник должен иметь право распорядиться своей землей и в том случае, если ее по какой-то причине «обошел» кадастр. Он не должен откладывать желаемую сделку на год-два только для того, чтобы сначала охватить свою землю кадастровым учетом, а только затем претендовать на регистрацию сделки.

Надо иметь в виду, что существует по крайней мере три недостатка обязательности существующего порядка регистрации земельных сделок: сначала первичной регистрации земли (кадастровый учет), а затем вторичной – окончательной – регистрации сделок.

Во-первых, для законопослушных лиц – это большая тягость, которая выражается в дополнительных затратах времени, средств, а также в психической нагрузке.

Во-вторых, многие лица (с учетом названной тягости) уклоняются и от кадастрового учета, и от государственной регистрации сделок с землей, предпочитая «домашние» средства по оформлению передачи земли из рук в руки. Такой стиль поведения чреват недостаточной определенностью земельных отношений, способствует возникновению земельных споров и конфликтов.

В-третьих, замедляется оборот земельных участков. Вместо того, чтобы быстро переходить из рук неэффективных владельцев в руки тех, кто способен извлечь из нее больше пользы, земля задерживается в собственности первых. Ущерб от такого замедления оборота несут не только непосредственно заинтересованные в нем лица, но и общество в целом. Этот недостаток в литературе нередко недооценивается, тем не менее он достаточно весом: он резко снижает ценность всей аграрной политики последних лет, направленной на ликвидацию государственной монополии на землю. По большому счету можно утверждать, что если земля остается во владении и в собственности неэффективных пользователей, то незачем было проводить политику разгосударствления и признания на нее частной собственности.

Земельный кадастр составляется для того, чтобы государство «знало в лицо» каждого владельца земли и в надлежащих случаях (прежде всего это касается сельскохозяйственных земель) имело возможность обложить его в соответствии с количеством и качеством учтенной земли. Кадастр необходим также для целей земельного планирования. Поэтому «нормальным» является положение, когда государство само выявляет и фиксирует интересующие его земли и их владельцев. В этой процедуре могут (а иногда и должны) принимать участие сами владельцы земли, однако кадастр должен составляться в первую очередь как государственное мероприятие. Это означает, что желание или нежелание владельцев земли не должно иметь решающего значения для проведения кадастровых работ. Поэтому все упоминания в законодательстве, дающие повод думать, что кадастр проводится по инициативе владельцев земли, должны быть убраны из него как противоречащие букве и духу этого мероприятия.

Такой вывод отвечает смыслу ст. 36 Конституции РФ. Эта статья ставит перед собственником условие: не нарушать прав и законных интересов других лиц. Понятие «собственник» подразумевает, что лицо должно быть признано таковым официально. Но Конституция не требует, чтобы признание последовало единственно в порядке кадастрового учета земли или ее ГР. Собственник может получить документальное доказательство своего права также иным законным путем, например через нотариуса или суд, которым он представит соответствующие документы и другие доказательства.

Земельный кадастр предназначен для вычисления цифр земельного налога, падающего на собственников. Земельный налог во многих странах, включая Россию, является налогом местного значения. В нем заинтересованы местные власти. Федеральному центру, строго говоря, не следует вмешиваться в этот налог, тем более «через голову» субъектов Федерации. Отсюда вытекает, что проведение земельного кадастра, а равно его законодательное регулирование, больше подходит не для центральной власти, а для регионов[336]336
  Этот вопрос заслуживает специального обсуждения, поскольку многие регионы вряд ли готовы выполнять своими силами кадастровые работы.


[Закрыть].

Государственная регистрация прав на недвижимость и сделок с ней. Обобщающий закон относительно указанных двух процедур был принят в 1997 г. Заслуживает внимания титул Закона «О государственной регистрации прав на недвижимость и сделок с ней», поскольку в нем можно прочесть важную мысль относительно того, что право, представленное на государственную регистрацию, существовало и до проведения данной процедуры. Это обстоятельство приходится подчеркивать потому, что некоторые комментаторы склоны считать, что государственная регистрация не подтверждает право, а создает его[337]337
  В этом же контексте встает вопрос о коллизии права, ибо некоторые статьи ГК РФ (ст. 339 (2, 3, 4), 1017 (2, 3)) требуют обязательной государственной регистрации договоров об ипотеке и о доверительном управлении имуществом – под страхом их недействительности.


[Закрыть].

Земельный рынок не может нормально работать, если сделки с землей не будут получать надлежащей государственной регистрации. Без такой регистрации не исключены безнаказанные отступления от деловой этики (и прямые акты мошенничества), когда собственник ухитряется, например, дважды продать или дважды сдать в аренду один и тот же земельный участок двум разным лицам.

В СССР и РСФСР сделки с недвижимостью традиционно требовали оформления у нотариуса. Это требование сохраняется в некоторых случаях и поныне; так, о нем упоминает ст. 339 ГК РФ в отношении договора ипотеки. Оно имеет немалое практическое значение: например, в случае ипотеки строения (при которой предмет залога остается во владении и собственности должника) залоговый кредитор может пострадать, если договор ипотеки не быть заверен у нотариуса, и если должник воспользуется этим обстоятельством, чтобы продать заложенное строение третьему лицу. Невыполнение требования закона в данном случае приводит к тому, что третье лицо, приобретая строение, лишено возможности узнать, что ранее оно было заложено продавцом. Отсюда вытекает, что оно должно считаться свободным от какого-либо обязательства перед залоговым кредитором; последний же в конечном результате лишится материального обеспечения того займа, который он предоставил своему должнику[338]338
  Хотя регистрация залога и иных сделок с землей ныне формально налажена, банки не рискуют выдавать кредиты под залог земли. (См:. Нетишинская Л. Ф. Ипотека как вид залога: Автореф. дис. … канд. юрид. наук. Саратов, 1997. С. 8.


[Закрыть]. Но если сохраняется требование закона о регистрации (по крайней мере некоторых) сделок с недвижимостью у нотариуса, то вся процедура регистрации осложняется, так как никто не отменял ГР этих сделок в регистрационных палатах. Напрашивается предложение вместо двух регистрационных инстанций иметь одну, например регистрационную палату. Правда, функции нотариуса несколько отличаются от функций регистратора палаты; нотариус обязан разъяснять сторонам смысл сделки и выяснять действительную волю сторон (если она была неадекватно выражена в договоре)[339]339
  На эти преимущества нотариальной регистрации сделок указывает Т. В. Конюхова (см.: Конюхова Т. В. Основные проблемы становления рынка земель в Российской Федерации: Автореф. дис. … М., 1998).


[Закрыть]. Но эту сторону дела нетрудно обеспечить и в рамках регистрационной палаты, если ее служащие будут надлежащим образом подготовлены и проинструктированы. Система «двух регистраций» вряд ли продуктивна и должна быть упрощена. Такое предложение не раз вносили представители правовой науки[340]340
  См., напр.: Колов А. Ю. Вещные права на земельный участок в России. Томск, 2004. См – См. также: Юридический мир. 1997. № 9. С. 40–45.


[Закрыть].

Государственная регистрация прав на публичные земли. ГР прав на такие земли в ряде случаев осуществляют их титульные пользователи, например их арендаторы. Но их собственники – муниципальные и региональные власти, а равно власти России такой процедуры не проходят, и закон от них этого не требует. Поэтому если публичная земля является не распределенной и у нее нет легального владельца и (или) пользователя, то в реестрах, которые ведут регистрационные палаты, она не значится и собственник ее не известен.

«Техническая» подоплека такого результата заключается в том, что у публичных властей отсутствуют, как правило, хозяйственные органы или организации, которые могли бы легально представлять их в качестве собственников публичных земель вовне.

Это обстоятельство не способствует хозяйскому содержанию указанных земель. Нередко границы этих земель нечетко обозначены на местности, имеются пробелы в земельно-правовой документации. Это касается земель лесного фонда, запаса и даже земель общего пользования. Так, при учете площадей «под дорогами» принимаются во внимание только те дороги, за которыми наблюдают дорожные органы и которые они поддерживают. Между тем некоторые фактически существующие дороги не включены в государственные дорожные реестры (это делает их уязвимыми в случае, если владельцы соседних земель перекроют или причленят их к своим угодьям). Если публичные земли закреплены за организациями и ведомствами, которые передали их в аренду, то отсутствуют сведения как о самих арендаторах, так и об условиях аренды. Это положение усугубляется известным недостатком – отсутствием разграничения многих публичных земель между властями трех уровней (местными, региональными, федеральными).

«Несобранное» состояние некоторых публичных земель делает их недостаточно защищенными, а это в свою очередь провоцирует их захват как соседями, так и претендентами со стороны.

На федеральном уровне публичными землями как потенциально доходными статьями в основном занимаются органы двух ведомств: Минимущества и Министерства природных ресурсов. Но их функции плохо разграничены. Органы и организации, занимающиеся земельными ресурсами, не имеют земельных титулов, поэтому в юридическом плане они не могут быть ни полноценными участниками земельного оборота, ни представителями государства при регистрации сделок с землей, в которых они принимали участие[341]341
  На ненормальность положения, при котором у государства нет хозяйственной организации, представляющей его интересы как собственника, указывает А. Ю. Колов (см.: Колов А. Ю. Вещные права на земельный участок в России. С. 115).


[Закрыть].

Разумеется, если закон потребует ГР прав на землю от распоряжающихся ею публичных органов, то это требование само по себе не поможет делу. Очевидно, начинать надо с образования либо специализированных государственных и муниципальных органов, обладающих земельными титулами (и следовательно, земельными правами и обязанностями), либо с наделения такими титулами других, «близких к земле» хозяйственных организаций[342]342
  Как предлагалось выше, в городах и поселках на такую роль «напрашиваются» жилищные конторы, отвечающие ныне за переданные им на обслуживание дома и домовое хозяйство, но формально не имеющие отношения к обслуживающим эти дома земельным участкам.


[Закрыть].

Сделки с участием государственных и муниципальных органов: подлежат ли они ГР? Указанные органы не регистрируют своих прав на землю. Юридически это означает, что они не вправе претендовать также на ГР сделок, в которых они принимают участие. Такая обязанность на практике возлагается на контрагента публичного органа[343]343
  Пособие по совершению сделок с земельными участками. Госкомзем РФ. М., 1999. С. 66 и след.


[Закрыть]. Но тем самым (юридически не вполне логично) ГР сделки проходит и публичный орган.

Государственная регистрация задумана и предназначена для упорядочения имущественных отношений прежде всего в частном секторе. Органы государственной и муниципальной власти хотя и участвуют в сделках с недвижимостью, но молчаливо признаются стоящими как бы над рыночной стихией. По этой (или другой) причине, их сделки с недвижимостью обычно оказываются вне ГР. Но такое положение нельзя считать нормальным. Когда публичный орган выступает как участник хозяйственного оборота, его административные прерогативы должны уходить на задний план, иначе ни о каком равноправии сторон, вступающих в сделку, не может быть и речи[344]344
  «Российская Федерация и ее субъекты, как и муниципальные образования, могут выступать… в области земельных отношениях в двух качествах. Во-первых, как регуляторы этих отношений… и в этом случае их акты имеют властный, т. е. государственно-правовой и административный характер. Во-вторых, как собственники земельных участков… в этом случае они выступают на равных началах с иными участниками отношений: гражданами и юридическими лицами» (Комментарий к Земельному кодексу Российской Федерации / Под ред. С. А. Боголюбова и Е. Л. Мининой. М., 2002. С. 51).


[Закрыть].

Имеются и чисто практические соображения, по которым сделка с участием публичного органа не должна выделяться из общего круга. Это видно на примере выкупа земельных участков, обслуживающих приватизированные предприятия. Как правило, такие участки принадлежат местным органам власти, а заинтересованы в их выкупе собственники приватизированных предприятий. Эта операция имеет свои юридические тонкости, поскольку выкупаемые участки нередко обременены сервитутами, хотя и не всегда надлежаще оформленными. Согласно указу Президента РФ от 22 июля 1994 г. № 1535[345]345
  СЗ РФ. 1994 № 13. – Ст. 1478.


[Закрыть], собственники предприятий в случае выкупа указанных участков обязаны «терпеть» проходящие по этим участкам коммуникации общего пользования, допускать для выполнения работ на них ремонтные бригады. Если на выкупаемых участках имеются геодезические и межевые знаки, то новые собственники обязаны принимать меры к их сохранности. Не исключено, что новый собственник должен будет разрешать проход и проезд своих соседей, если они традиционно пользовались таким правом и если это право оправданно по местным условиям.

Понятно, что все эти обязанности не могут существовать только на словах. Они должны быть зафиксированы на бумаге, причем таким образом, чтобы их состав и «адресность» не вызывали сомнений и чтобы они были известны как заинтересованным лицам, так и надзорным органам, а равно самому собственнику земельного участка. Такую задачу проще всего решить технически, если стороны (муниципальная власть, с одной стороны, и собственник предприятия – с другой) заключат договор о купле-продаже земли, а затем предложат этот договор для ГР[346]346
  Такой вариант решения этой проблемы предложил Ю. Г. Жариков (см.: Комментарий к Закону о государственном земельном кадастре / Ред. Е. А. Галиновская. М., 2002. С. 12).


[Закрыть]. При таком условии если сервитутные права оказались бы ущемленными новым собственником, то их носители получили бы возможность апеллировать к муниципальной власти – продавцу участку, ибо именно он должен засвидетельствовать существование этих прав.

В пользу ГР сделок с участием местных властей говорят некоторые другие (можно сказать, рядовые) случаи, когда пренебрежение к общему порядку способствовало нарушению деловой этики и нормального хода хозяйственных дел в частном секторе. В г. Ханты-Мансийске (Тюменская область) городские власти разрешили предпринимательнице Муравьевой возвести торговый павильон и эксплуатировать его в течение полутора лет. После этого Муравьева должна была снести павильон и освободить занимаемую площадь. Между сторонами был заключен договор, который, однако, не прошел ГР. Пользуясь этим, Муравьева за месяц до окончания срока договора продала павильон Коневу. Последний и получил предписание городских властей о сносе павильона «за истечением срока договора» – договора, о существовании которого ему ничего не было известно[347]347
  Вестник Высшего Арбитражного суда РФ. 2000. № 5. С. 46–48.


[Закрыть].

Незавершенное строительство как спорный объект государственной регистрации. Развивающиеся в России рыночные отношения не в последнюю очередь затронули область строительства. В некоторых регионах, прежде всего в Москве и ее окружении, наблюдается строительный бум. Вместе с тем в связанных со строительством общественных кругах с тревогой отмечают, что этот бум создает большое количество неучтенных объектов. Находящиеся в процессе реорганизации Бюро технической инвентаризации (БТИ) не справляются ни с технической, ни с юридической их регистрацией.

По оценкам Госстроя, в России существует 10–15 млн неучтенных объектов строительства. В основном это дачи, коттеджи, офисные здания, торговые центры, гостиницы, спортивные комплексы, пансионаты, промышленные здания, принадлежащие частному сектору[348]348
  Строительство и бизнес. 2005. № 3. С. 15.


[Закрыть]. Многие такие объекты имеют повышенную «мобильность» в том смысле, что нередко переходят из рук в руки. При этом предметом сделок бывают не только объекты «на ходу», но и не вполне готовые, а то и попросту недостроенные.

Государственный учет строящихся объектов необходим и для контроля за застройщиками, и для принятия необходимых планировочных решений, и для других целей. Однако здесь есть свои формальные препятствия. Так, в Москве органы, управляющие городским имуществом, в свое время отказывались выдавать правоустанавливающие документы покупателям незавершенных объектов, ссылаясь на то, что такие документы будут выданы, как только соответствующий объект будет достроен, введен в эксплуатацию и зарегистрирован в БТИ.

Однако такая позиция не оправданна. Покупатель незавершенного объекта заинтересован в том, чтобы его право на землю и на результаты прежде выполненных работ были должным образом зафиксированы. Заинтересованы в этом также его деловые партнеры, поскольку иначе им трудно оценить его кредитоспособность и его «земельную устойчивость». Иногда такой покупатель строит жилой дом и заранее продает в нем квартиры будущим жильцам. В этом случае последние заинтересованы в том, чтобы в договорах покупки будущих квартир их партнер фигурировал как собственник или владелец застраиваемого участка, ибо иначе эти договоры не пройдут ГР. Без этого же последнего условия нет гарантии, что недобросовестный застройщик не попытается повторно продать однажды проданные им квартиры кому-то еще.

Строительные объекты имеют сходство с известными в праве источниками повышенной опасности. Но даже независимо от этого они вызывают ряд проблем санитарного, природоохранного и иного свойства. Так, лица, живущие вблизи от стройки, нередко страдают от связанных с нею шума, гари, пыли, вибрации. С территории плохо организованных строек наблюдается смыв почвогрунтов талыми и дождевыми водами; выезжающий со стройки транспорт загрязняет улицы «намотанной» на колеса грязью. Строители иногда захватывают не отведенные им площади, злоупотребляют разрытием и перекрытием проходов и проездов, создают излишние неудобства для пешеходов и транспорта. При проведении земляных работ не исключены повреждения чужих коммуникаций, уничтожение зеленых насаждений и существующего благоустройства. Если стройка заброшена, то она бывает опасна для проникающих туда детей; она может служить убежищем для нежелательных животных, рассадником сорняков. Иногда она представляет криминогенную опасность. Для борьбы с такими явлениями и нарушениями необходимо совершенно точно знать, кому принадлежит стройка[349]349
  Культурные строители выставляют на местах своих работ информационные щиты, на которых указывают, какая организация ведет работы и каковы сроки их завершения.


[Закрыть]. Это нужно и жителям ближайших домов, и общественности, и надзорным органам. Поэтому ГР прав на застраиваемый участок или на участок вместе с заброшенной стройкой, а равно ГР перехода этих прав, представляется нормальным и необходимым мероприятием.

Продажа незавершенного объекта строительства сопровождается «уходом» продавца с застраиваемого земельного участка. Этот участок переходит во владение покупателя. Таким образом, происходит перемена в правовом положении земельного участка, которая подлежит ГР. Но поскольку участок предназначен для застройки и поскольку на нем уже проведены строительные работы, нет оснований игнорировать их при ГР сделки с участком. Как упоминалось выше, строение и обслуживающая его земля представляют единый хозяйственный комплекс, поэтому его учет и оценка должны производиться как единого целого.

К «строительной» же тематике примыкает вопрос о порядке ГР строительного объекта и относящегося к нему земельного участка. Нередко такая ГР производится раздельно, т. е. строительный объект проходит ГР отдельно, а земельный участок – отдельно. Некоторые специалисты находят такой порядок неудобным – и для регистрирующих ведомств, и для собственника комплекса недвижимости (строительный объект + земельный участок)[350]350
  Землеустройство и земельный кадастр. Теория, методика, практика. М., 1993. С.22.


[Закрыть]. В Московской области делались шаги к «интегральной» регистрации, исходя из того, что в указанном комплексе здание является главной вещью, а земельный участок – его принадлежностью[351]351
  Там же. С. 112.


[Закрыть].

Такое решение представляется оптимальным даже с технической стороны. Ведь если проводить ГР отдельно в отношении здания, а отдельно в отношении земельного участка, то возникает вопрос, «в какой рубрике» следует учитывать инженерные объекты, обслуживающие здание, но находящиеся вне здания (проезды, тепловые пункты, подземные коммуникации и др.). Но это соображение даже не главное. Главное заключается в том, что нет смысла в отдельном учете земельного участка, поскольку реально он может быть использован только для обслуживания здания и никак иначе. Фрагментарная ГР только усложняет работу задействованных в нее органов, а на владельца недвижимости налагает ненужную дополнительную тяготу.

В случае введения (как предполагается) налога на недвижимость вместо нынешнего земельного налога налоговым органам да и самим плательщикам также будет удобнее иметь дело с интегральным учетом и с интегральной оценкой облагаемой недвижимости.

«Серые» и незаконно возведенные строительные объекты. Государственные органы «любят» иметь дело с легальными объектами, у которых есть законные собственники, которые возведены на законно отведенных землях, на которые выправлены необходимые документы Между тем немало строительных объектов находится в «серой зоне», т. е. они имеют какие-то юридические дефекты, мешающие их нормальной ГР. Некоторые строительные объекты возведены нелегально – без соответствующих разрешений или даже на захваченной земле. У их владельцев отсутствуют надлежащие документы.

В отношении всех таких объектов как в общественном сознании, так и в государственном аппарате существует мнение, что бездокументные объекты не могут подвергаться ГР; официально таких объектов как бы нет. Но такое мнение ошибочно. Выше упоминалось, что публичная власть заинтересована учитывать все и всякие строительные объекты, кому бы они ни принадлежали и какими бы документами они ни были оформлены. Это относится и к таким объектам, за создателями которых нельзя признавать какого-либо права.

Проблема эта не нова. Еще в 1955 г. ею занимался Совет Министров РСФСР, который рассматривал вопрос о допустимости обложения «серых» объектов и связанных с ними доходов владельцев. В частности, это касалось незаконно возведенных строений. Их владельцы не платили никаких налогов и тем самым получали преимущество перед законопослушными гражданами. Совет Министров РСФСР принял Постановление № 1378 от 4 ноября 1955 г. «О налоговом обложении граждан, самовольно возведших строения на не отведенных им участках»[352]352
  Хронологическое собрание законов, указов Президиума Верховного Совета и постановлений правительства РСФСР. Т. 5, 1954–1956. М., 1959. С. 305.


[Закрыть]. Постановление предлагало привлекать самовольных застройщиков к выплате налога со строений, земельной ренте, подоходному налогу от занятия сельским хозяйством. На них распространялось окладное страхование строений. Взимание всех этих налогов и сборов не предрешало вопроса ни о легализации строения, ни о праве застройщика на самовольно занятую им землю. В случае сноса самовольно возведенной постройки ее инициатор не получал права на возмещение произведенных им затрат.

Подход Правительства РСФСР к рассматриваемой проблеме понятен. Приоритет отдается фактическим отношениям. Лицо, выгадывающее от таких отношений, даже если бы последние были нелегальными, несет все связанные с ними обязанности так, как если бы они были легальными. Выполнение указанных обязанностей не означает узаконения этих отношений. «Бумага», фиксирующая фактические отношения, должна быть тем документом, по которому налоговым и другим органам полагается начислять и взимать с нарушителя положенные платежи.

Если воспользоваться указанным подходом, то вопрос о том, подлежит ГР «серая» стройка или нет, не должен возбуждать сомнения. Ответ на этот вопрос положительный. Техническое затруднение может возникнуть лишь в записи. Но оно вряд ли принципиальное. В книге ГР прав на недвижимость должны быть отдельные листы для фиксации «серых» (спорных) прав, а равно прав, признанных в установленном порядке аннулированными или не существовавшими. При этом все строительные объекты окажутся учтенными.

Для публичной власти не должны существовать строительные объекты и стройки, не известно кому принадлежащие и неизвестно на какой земле осуществленные.

Предлагаемое решение является общим для двух основных видов строительных нарушений: во-первых, для строек, которые их инициаторы затеяли «на своей земле», не получив на это нужного разрешения; во-вторых, для тех строек, под которые их инициаторы заняли не отведенную им землю. Оба этих случая следовало бы различать, потому что «внутренние» стройки попадают в поле зрения общественности и надзорных органов гораздо реже, чем те, под которые занимаются чужие земли. Например, в городских условиях мало заметными бывают стройки, которые «прячутся» в глубине домовладений за зелеными насаждениями, тем более за капитальными оградами. Бывает, что такие стройки затеваются в пределах не только частного сектора, но также учреждениями и организациями, принадлежащими к публичному сектору[353]353
  Так, в Москве немало НИИ и других учреждений занимают огороженные парковые площади, за которыми они чувствуют себя недоступными для посторонних глаз.


[Закрыть].

Такие явления ставят проблему комплексного контроля за ведомственной и всякой другой недвижимостью – как за состоянием земельного участка, так и за возведенными (возводимыми) зданиями и сооружениями. Существующая же «раздвоенность» надзорных органов (отдельно – земельных органов, отдельно органов архитектуры и градостроительства) вредит делу. Эти органы должны быть слиты.

Государственная регистрация сервитутов. Частные сервитуты приравниваются к вещным правам. В случае их недобровольного прекращения или существенного урезания носителям сервитутных прав полагается возмещение (компенсация). Сервитуты не могут быть самостоятельным предметом оборота, тем не менее они подлежат ГР. Такая процедура полезна для обладателя сервитута – не только ради бесконфликтного пользования своим правом, но и ради повышения рыночной оценки принадлежащей ему земли, ведь ГР сервитута удостоверяет дополнительное преимущество, присущее его земле.