Текст книги "Теория и практика регулирования земельных отношений в условиях рынка"

В 1991 г., когда в РСФСР вводился земельный налог, цен на многие виды и категории земель практически не было. Поэтому его пришлось устанавливать на невысоком уровне, чтобы он в любом случае не был обременительным для плательщиков. Но так или иначе, он учитывал доходы плательщиков. Однако делать отсюда обратный вывод, что цена земли должна составлять некоторую кратную величину по отношению к сумме налога, значит переставлять местами причину и следствие[284]284
  К сожалению, такая «перестановка» встречается в литературе. В сборнике «Землеустройство и земельный кадастр. Теория, методика, практика. (Тезисы международной технической конференции». М., 1999) приводится тезис, что «стоимость земли можно быстро и просто определить через величину земельного налога» (с. 49). Там же утверждается, что арендная плата за землю, «как известно, приравнивается к величине земельного налога», хотя на самом деле налог может поглощать лишь часть ренты, численно равной арендной плате.


[Закрыть].

«Выводить» оценку земель из ставки земельного налога неразумно и по некоторым привходящим причинам. Многие владельцы бездоходных земель, в том числе организации и учреждения, освобождены от уплаты этого налога. Не выплачивают его многие физические лица, имеющие льготы в силу либо своих заслуг, либо утери трудоспособности. Некоторые арендаторы муниципальных земель уплачивают собственникам арендную плату, а от земельного налога освобождены. Не полагается взимать земельный налог с земель, находящихся в процессе мелиорации. Таким образом, «привязка» оценки к земельному налогу иногда даже технически невозможна.

Неправильное экономическое основание, предлагаемое в законе для оценки земли, усугубляется некоторыми другими его недостатками. Оценка земли имеет тенденцию к неоправданной централизации. Например, ФЗ № 135 от 29 июля 1998 г. «Об оценочной деятельности» установил, что при вовлечении в хозяйственный оборот недвижимости, принадлежащей государству или муниципальным образованиям, она должна проходить процедуру оценки ее рыночной стоимости – очевидно, в соответствии с правилами этого Закона. Таким образом, муниципальные образования оказываются не свободными в оценке принадлежащего им имущества[285]285
  Н. Н. Аверьянова юридически вполне последовательно предложила зафиксировать эту несвободу в Земельном кодексе, (см.: Аверьянова Н. Н. Правовое регулирование купли-продажи земель государственной и муниципальной собственности: Автореф. дис. … канд. юрид наук. Саратов, 2004. С. 9, 21).


[Закрыть]. Между тем ст. 130 (1) и 132 (1) Конституции РФ предоставляют местному населению и органам местного самоуправления право самостоятельно управлять принадлежащим им имуществом, владеть, пользоваться и распоряжаться муниципальной собственностью. Отсюда вытекает, что обращение к профессиональным оценщикам в соответствии с названным законом есть право муниципалитета, а вовсе не его обязанность. При этом нельзя отвлекаться также от стоимости услуг профессиональных оценщиков, которая может приближаться к стоимости самой земли.

Практика продажи земли местными властями весьма разнообразна, во многих случаях она не отвечает процедуре, предложенной указанным законом. По некоторым данным, в сельской местности она существенно отстает от рыночных цен, в городах же бывает резко завышенной, например по 50–70 тыс. долл. за гектар. Такую цену местные власти нередко требуют от собственников приватизированных предприятий, желающих выкупить относящуюся к последним землю[286]286
  Имущественные отношения в Российской Федерации. 2004. № 6. С. 54–56.


[Закрыть]. Таким образом, методика официальной оценки земли действует далеко не всегда.

Исходя из этого опыта, было бы целесообразно вообще отказаться от обязательности принятых процедур оценки и придать им лишь рекомендательный характер. Это облегчило бы процесс обращения местных властей к более реальным ценам.

Кадастровые оценки и оборот земель

Кадастровые оценки земли имеют значение на земельном рынке в основном в тех случаях, когда речь идет о продаваемых (выкупаемых) участках, принадлежащих муниципалитетам или государству. Учитывая огромный объем сделок именно на этом рынке, важное значение приобретает правильная методика оценки указанных земель. Вместе с тем здесь далеко не все благополучно.

По поводу официальной оценки земли, основанной на законе, приходится отметить нежелательную и юридически неоправданную централизацию правил оценки. Например, ФЗ № 135 от 29 июля 1998 г. «Об оценочной деятельности» установил, что при вовлечении в хозяйственный оборот недвижимости, принадлежащей государству или муниципальным образованиям, она должна проходить процедуру оценки ее рыночной стоимости – очевидно, в соответствии с правилами названного Закона. Таким образом, муниципальные образования оказываются не свободными в оценке принадлежащего им имущества. Между тем ст. 130 (1) и 132 (1) Конституции РФ предоставляет местному населению и органам местного самоуправления право самостоятельно управлять принадлежащим им имуществом, владеть, пользоваться и распоряжаться муниципальной собственностью. Захочет тот или иной муниципалитет обращаться за содействием к титулованным оценщикам или нет – это его дело. Федеральный закон может рекомендовать муниципалитетам, равно как и региональным органам, ту или иную процедуру оценки продаваемого ими имущества, но он не может навязывать им такую процедуру.

Нормативная оценка земель в совместных предприятиях (СП). В последние годы такая форма сотрудничества наметилась между отечественными и некоторыми зарубежными инвесторами, «приходящими» в Россию со своими капиталами. Партнеры осуществляют общий проект на паях, причем весомой частью вклада российского партнера обычно бывает земельный участок – иногда с недостроенным объектом[287]287
  Примером может служить Богучанская ГЭС на р. Ангаре.


[Закрыть]. При определении доли российского партнера в общем проекте важно правильно оценить землю.

Земельный кодекс РСФСР 1991 г. содержал общее указание (ст. 110) относительно того, что все земельные оценки должны опираться на данные земельного кадастра. Однако это указание оказалось непрактичным по ряду причин. Так, кадастровые работы ведутся в основном на сельскохозяйственных площадях; лесные угодья ими практически не охвачены, а о других землях говорить пока вообще рано. Не отработана в должной степени методика кадастровой оценки земель; по этой причине она не получила утверждения в законе, а сделанные на ее основе оценки земель – официального признания. Тем не менее данные оценки, которые можно назвать нормативными, так или иначе влияют на определение размера вклада российского партнера в СП.

Важно занять принципиальную позицию относительно того, насколько нормативная оценка обязательна для иностранного участника, а равно для его российского партнера. Здесь следовало бы воспользоваться аналогией с оценкой всякой другой недвижимости, которую российские предприятия вносят в СП. Эта недвижимость, как известно, имеет балансовую оценку. Такую оценку можно уподобить «официальной», «нормативной», поскольку она следует правилам, принятым в бухгалтерском учете. Но бухгалтерские правила оценки активов не заменяют и не могут заменить их экономической оценки. Так, бухгалтерские правила не учитывают морального износа основных средств, они не обращают внимания на удачную (или напротив, неудачную) их компоновку для целей производства.

Закон не требует, чтобы иностранный участник СП принял вклад российского партнера по его балансовой стоимости; не связан в этом отношении и российский партнер. Балансовые и другие принятые оценки при этом (естественно) принимаются во внимание, но они не являются для сторон обязательными. Поскольку стороны при осуществлении своего сотрудничества преследуют коммерческие цели, они вправе применять в своих отношениях рыночные критерии. Этот принцип должен распространяться и на землю, вносимую в качестве пая в СП российской стороной. В этом «ключе» следовало бы дополнить Закон об иностранных инвестициях, принятый еще до преобразования РСФСР в РФ, в 1991 г.

В литературе высказывались опасения, что поощрение СП, в которые российские партнеры в качестве пая будут вносить землю, может привести к тому, что «огромная территория России окажется в распоряжении иностранных инвесторов»[288]288
  Черноморец А. Е. О некоторых проблемах регулирования земельных отношений // Право и экономика. 1994. № 13–14. С.94–96.


[Закрыть]. Эти опасения надо признать беспочвенными. Во-первых, нет оснований считать, что для СП потребуется исключительно много земли. Во-вторых, свой голос в СП имеют российские партнеры. В-третьих, рациональное использование земли требуется от любого ее владельца; за этим на основании закона должны наблюдать надзорные органы. Помимо того, как показывает опыт, подобные опасения несвоевременны, ибо иностранный капитал в Россию пока «не рвется».

Нижегородская модель. Модель сочетания нормативных и рыночных оценок была опробована в Нижегородской области в ходе аукционного распределения земель некоторых бывших колхозов и совхозов между новыми собственниками – работниками этих хозяйств и другими лицами, получившими право на землю. Земельная доля каждого такого нового собственника выражалась (как это принято и в других местах) в так называемых балло-гектарах, где этот показатель отражал причитающуюся данному лицу площадь сельскохозяйственной земли с учетом ее качества («балла»).

Выделенные в пределах бывшего колхоза или совхоза участки земли (каждый такой участок по идее был годен для создания фермерского хозяйства) оценивались устроителями аукциона в тех же балло-гектарах и предлагались претендентам. В качестве последних фигурировали так называемые долевые собственники земли бывшего хозяйства. Если на один и тот же участок оказывалось более одного претендента, то каждый из них набавлял к первоначальной оценке дополнительные балло-гектары из того запаса, которым он сам был наделен. Участок оставался за тем, кто предлагал за него более высокую цифру.

Балло-гектары в данном случае служили некоторым суррогатом денежных расчетов за землю. По-видимому, это было сделано с двоякой целью: во-первых, облегчить приобретение земли тем, у того не было денег; во-вторых, устранить от аукциона посторонних лиц, которые заранее могли бы скупить «балло-гектары» и действовать через подставных лиц – обладателей прав на них[289]289
  Тем не менее не исключено, что заинтересованные лица производили покупку недостающих им балло-гектаров у своих соседей за деньги. Правила, регулирующие процедуру аукциона, допускали сделки с нереализованными балло-гектарами при обмене землями, но не упоминали об их купле-продаже.


[Закрыть]. Эта сложная система изложена в особых «Правилах проведения аукционов по распределению земли и имущества при реорганизации сельскохозяйственных предприятий», утвержденных Администрацией Нижегородской области 21 сентября 1993 г.

Положительный результат от подобных аукционов можно видеть в том, что отдельные участки земли получали индивидуальную оценку со стороны заинтересованных лиц (пусть и в мало что говорящих балло-гектарах), которая заменяет «стандартную» оценку, произведенную государственными землеустроителями на основе ведомственных методик. Вместе с тем устранение рублевых показателей в данном случае вряд ли шло на пользу дела, так как затрудняло более реалистическую оценку земель. Кроме того, отстранение посторонних лиц было, по-видимому, только формальным, ибо эти лица имели возможность действовать в своих интересах, заранее договорившись с теми участниками аукциона, которые готовы были продать свои «балло-гектары» на сторону.

Глава VII. Рынок земли

1. Экономическое и правовое содержание земельного рынка

Рыночные отношения в области землепользования обычно связывают с частной собственностью на землю. Такое представление отвечает действительности, но теоретически оно не полное. Например, рыночные отношения довольно широко были распространены в РСФСР в 1920-е годы, когда вся земля принадлежала государству. Земельный кодекс разрешал ослабленным крестьянским хозяйствам сдавать в аренду свои наделы. Само государство широко практиковало сдачу в аренду участков из земель своего непосредственного владения – так называемых государственных земельных имуществ. Эти участки сдавались как крестьянскому населению, так и кооперативным объединениям, некоторым государственным предприятиям и частному сектору. Размер арендной платы устанавливали земельные органы совместно с органами финансов. Сдачу в аренду участков муниципальных земель (со строениями и без) практиковали местные власти[290]290
  Законодательные положения и ведомственные распоряжения по неналоговым доходам. Наркомфин СССР, 1927.


[Закрыть]. Но публичные органы нередко «не поспевают» за изменениями хозяйственной обстановки, если та меняется достаточно быстро.

Здесь, несомненно, большей гибкостью обладают частные хозяйства на частной земле, которые способны оперативнее отреагировать на происходящие в них изменения (например, путем сдачи в аренду излишних земель или «прикупки» ее у соседей). В этом случае инструментом, регулирующим доступ к земле, оказывается частная инициатива, иначе – рынок; именно он определяет, кто будет владеть и пользоваться дефицитной землей.

Но у земельного рынка, как и у всякого рынка, есть свои недостатки. Поэтому в обществе, где действует земельный рынок, необходимы правила, по которым бы он работал; эти правила устанавливает государство. Такое условие обязательно для земель всех категорий, необходимо оно и для земель сельскохозяйственного назначения.

Оборот земли играет важнейшую роль не только для участников конкретных сделок, но и для общества в целом. При смене владельца (собственника) земли и ее пользователя общество, как правило, выигрывает, ибо земля попадает в руки более умелого, более знающего и (или) лучше снабженного средствами производства лица; тем самым отдача от нее увеличивается.

Как бы ни были важны установленные законом предписания и условия относительно оборота земли, они не могут заменить реальностей земельного рынка. Последний характеризуется не просто тем, что стороны свободно вступают в договорные отношения, но и тем, что условия договоров они устанавливают, хотя и в рамках закона, но по своей воле. Прежде всего это относится к цене. Цена является важным регулятором того результата, при котором земля попадает в руки «экономически надлежащего» лица. Неслучайно риэлтерские фирмы в России, проводящие оценку недвижимости, всем расчетным показателям предпочитают цифры, отражающие ценность земли в реальных сделках.

Но в современных условиях земельный рынок в России развит недостаточно.

Во-первых, далеко не закончился процесс приватизации сельскохозяйственной земли. Большое количество «земельных долей», которыми обладают сельские труженики, не выделено в натуре, а потому их оборот ограничен. Кроме того, продолжается приватизация свободных земель, зачисленных в так называемые фонды перераспределения. При таких условиях купля-продажа земли и ее аренда «на чисто рыночных» условиях нередко отступает на второй план.

Во-вторых, сельское хозяйство во многих регионах находится в тяжелом состоянии; оно не приносит достаточного дохода тем, кто трудится на земле. Соответственно оно становится мало привлекательным. Отсюда – ограниченный спрос на сельскохозяйственную землю.

В-третьих, основные массивы несельскохозяйственных земель остаются в публичной собственности: муниципальных властей, РФ, регионов. Эти собственники совершают сделки с землей, но во многих случаях – по предписанным представительной властью ценам[291]291
  Выше упоминалось, что в городских условиях эти цены нередко учитывают монопольное положение городских властей на земельном рынке, т. е. они могут быть завышенными.


[Закрыть]. Сделки же с землей по ценам, установленным «сверху», не вполне отвечают понятию рыночных (как упоминалось выше, для них подходит термин «нормативные сделки»).

Нельзя недооценивать и такие факторы, как недостаточное развитие земельного законодательства, чрезмерная усложненность государственной регистрации сделок и прав на землю и некоторые другие организационно-правовые погрешности, сдерживающие распространение сделок с землей.

Не налажена полноценная информация на рынке недвижимости[292]292
  Оверчук А. Л. Институционные проблемы государственного управления землей и недвижимостью: пути решения (в порядке дискуссии) // Недвижимость и инвестиции, 2002. № 4. С. 46 (статья посвящена в основном вопросу о влиянии мобильности населения на рынок жилья).


[Закрыть].

При анализе правового регулирования сделок с землей необходимо принимать во внимание некоторые общие для них условия, оказывающие влияние на все виды сделок.

Понятие земельного участка. Когда нормы земельного права преследуют публичные цели, они нередко оперируют категориями и разрядами земель, на которые разбита территория страны. Для целей регулирования частноправовых отношений указанные нормы вводят дополнительное понятие – земельный участок. Это последнее понятие опирается на бытовой термин, однако для ряда ситуаций бытового понимания данного термина оказывается недостаточно. Так, если на земельном участке находится лесная растительность, то его могут назвать «лесом», а если он включает акваторию, то «водоемом». Здесь многое зависит от природных характеристик участка, а также от принятого способа его использования.

Поскольку «участок» нередко включает природные богатства разного рода, его правовой режим может регулировать как земельное, так и некоторые другие отрасли права. Однако это не всегда удобно. На практике ведущее положение занимает институт какой-то одной отрасли права – хотя он может (и даже должен) попутно регулировать правовой режим других природных богатств, поскольку они составляют единый природный комплекс с землей[293]293
  В 1960-е годы, когда обсуждался вопрос о создании республиканских водных кодексов, некоторые юристы, опираясь на опыт регулирования земельных и водных отношений в зонах искусственного орошения, предлагали земельно-водные кодексы. Фактически они считали необходимым иметь кодексы орошаемого земледелия. Но так как последние не могли заменить более широких водных кодексов, предпочтение было отдано последним.


[Закрыть].

В правовой литературе понятие «земельное отношение» иногда предполагается бесспорным и не заслуживающим особого внимания. Но на самом деле вопрос является более сложным, так как в земельные отношения вовлекается не только земля, но и другие природные ресурсы: почвы, природная растительность, вода, полезные ископаемые, животный мир.

Например, организация прибрежных защитных полос накладывает дополнительные обязанности на собственников и владельцев прибрежных земель, ограничивает их хозяйственную и иную деятельность в интересах водного хозяйства. Но поскольку земля по-прежнему используется в сельском или лесном хозяйстве, можно утверждать, что «профилирующей» отраслью права, регулирующего отношения в таких полосах, будет право земельное или лесное. Это не значит, что водное законодательство о таких полосах должно умалчивать. Нормы о прибрежных защитных полосах содержатся как в земельном, так и в водном законодательстве, «поддерживая» (хотя и не всегда последовательно) друг друга.

В данном случае экономический результат, получаемый от использования земли, преобладает над побочной ценностью, которая имеется в виду при ограничении этого использования и которая выражается в повышении экономической и экологической ценности воды. Ведущими в прибрежных полосах остаются земельные (или лесохозяйственные) отношения. Но в других случаях такого явного преобладания одних отношений над другими не будет. Например, если плодородную землю надо разрушить, чтобы добраться до более ценных залежей полезного ископаемого, то ведущими, казалось бы, должны быть горные отношения, так что процедура принесения в жертву плодородной земли должна регулироваться горным правом. Но на практике эту жертву регулирует также земельное право. И это понятно. Если бы отвод земли под добычу полезных ископаемых регулировался исключительно горным правом, то возник бы риск неоправданного разрушения плодородных земель – риск, возникающий при создании недостаточно эффективного горнодобывающего предприятия. Именно это соображение заставляет иметь институт отвода земли, в том числе под горные работы, прежде всего в земельном законодательстве; указанный институт включает права и обязанности разработчика недр по рекультивации нарушенной им поверхности.

Земельное законодательство призвано регулировать преимущественно те общественные отношения, в которых земля представляет главную экономическую или экологическую ценность. Этот критерий и позволяет отграничить земельное законодательство от смежных отраслей права, регулирующих охрану и рациональное использование других природных богатств, а равно связанной с землей недвижимости.

Закон не дает четких критериев для отнесения «участка» к той или иной природной категории, от характера которой зависит, какой отраслью права должен регулироваться его режим. По-видимому, закон рассчитывает на то, что здесь «и так все ясно». Но поскольку ясность бывает не всегда, надо руководствоваться экономическим критерием. Если основную ценность в составе природного комплекса представляет земля, то участок следует считать земельным, если лесное насаждение – то лесным и т. д. В ряде случаев не исключен и экологический подход. Если вода в данном регионе имеет высокую ценность, то правовой режим земельного участка, в который входит водоем, может быть подчинен задачам сохранения и рационального использования воды – даже если площадь самого участка значительно превосходит площадь водоема.

Отсюда, между прочим, следует, что классификация земель и юридическая фиксация ее результатов в отношении отдельных участков земли есть скорее задача регионального законодательства, нежели федерального.

Законодательство уклоняется от фиксации участка по его границам. ФЗ от 2 января 2000 г. № 28 «О государственном земельном кадастре» под земельным участком понимает часть поверхности земли, включая почву, «границы которого описаны и удостоверены в установленном порядке уполномоченным государственным органом». Но откуда «берутся» такие границы, Закон не поясняет. Очевидно, он отдает этот вопрос на усмотрение землеустроительных или иных компетентных органов. Понятно, что здесь могут возникать «разночтения».

В самом Законе под «участком» понимаются не всегда одинаковые предметы. Так, во многих случаях он отождествляется с тем, что можно назвать единым владением. Но такое понимание, годное в одних случаях, бывает непригодным для других. Это объясняется следующим.

«Владение» может быть слишком большим – например, несколько десятков тысяч гектаров леса в ведении одного гослесхоза.

Внутри «владения» могут оказаться вторичные владельцы (пользователи). Например, в пределах крупного сельскохозяйственного предприятия какое-то угодье сдано в аренду постороннему лицу.

Внутри единого владения могут быть участки с различным режимом пользования. Например, в пределах того же сельскохозяйственного предприятия выделены пашня, сенокосы, неудоби и проч. Поэтому некоторые нормы земельного права вынуждены оперировать с малопонятным выражением «часть участка».

Приходится признать, что понятие «участок» имеет не одно, а два значения. Во-первых, это небольшое владение, обычно на праве собственности. Во-вторых, это хозяйственный выдел в составе (обычно крупного) владения, который отличается по своему правовому режиму от соседних участков того же владения. Это отличие обычно вызвано различиями в природных условиях и, следовательно, – в способе использования. Если такой выдел указан в Государственном земельном учете (ныне – кадастровый учет), то его хозяйственный статус получает юридическое закрепление. Возможно, что в этом случае следовало бы говорить не об «участке», а об «угодье», «выделе», «пятне», «контуре».

Недостаточное внимание законодательства к земельному участку нередко переходит и на лиц, обладающих титулом в отношении выделенного участка. Так, остается неясным, кто именно (собственник или арендатор, постоянный пользователь) должен позаботиться о государственной регистрации прав на участок, об устранении обнаруженных ошибок, искажений, неточностей в учетных данных. Этот вопрос не столь уже академический, ибо Кодекс РФ об административных правонарушениях грозит штрафом «собственнику, арендатору или иному пользователю»[294]294
  Указанная обязанность титульных владельцев земли без всяких комментариев см.: Комментарии к закону о Государственном земельном кадастре / Ред. Е. А. Галиновская. М., 2002. С. 108.


[Закрыть] за несоблюдение порядка государственной регистрации прав на недвижимое имущество.

В быту участком нередко называют всякое небольшое владение, если у хозяина есть (или предполагается, что есть) документ, удостоверяющий его право. Но для земельных органов этого признака нередко бывает недостаточно. Они считают, что участок должен быть сначала сформирован, а затем пройти еще кадастровый учет[295]295
  Аверьянова Н. Н. Правовое регулирование купли-продажи земель государственной и муниципальной собственности. С. 17.


[Закрыть]. Наверное, такое требование справедливо в отношении крупных массивов публичных земель, поскольку их внутренние границы часто бывают расплывчатыми. Однако оно представляется чрезмерным в отношении участков земель, на которые есть официально утвержденные планы и у которых есть официально признанные владельцы.

Требование о «формировании» даже таких земельных участков отражает гипертрофированное отношение к Земельному кадастру. Некоторые теоретики и практики считают, что права на землю не существует, пока оно не прошло государственной регистрации. Такая позиция ошибочна. Но точно такого мнения придерживаются те, кто не признает участок «сформированным», пока он не пройдет кадастрового учета. Для формирования земельного участка в составе «рыхлого» конгломерата разнородных земель кадастровый учет полезен и нужен. Но если такой участок уже существует в натуре и юридически оформлен, то «формировать» его заново нет ни разумных причин, ни оснований.

Границы участков. Некоторые рекомендации по оформлению сделок с землей принимают во внимание возможное расхождение между фактическими и документально зафиксированными границами участка – предмета сделки. Типовые формы земельных сделок иногда предусматривают, чтобы план земельного участка имел подписи заинтересованных лиц – владельцев соседних участков. Если участок граничит с землями общего пользования, то «границы… оформляются местной администрацией»[296]296
  Горемыкин В. А. Указ. соч. С. 72.


[Закрыть]. Однако на практике это последнее условие соблюдается не всегда. В Москве форма договора о предоставлении в аренду земельного участка, принадлежащего городу, не предусматривает выяснения его смежеств. Между тем в этой области таится немало «сюрпризов».

Нередки случаи, когда взаимные вклинения имеют место даже при бесспорных границах. При добрых отношениях между соседями официальные границы иногда существуют сами по себе, а вклинения – сами по себе. Но со временем такое положение может привести к конфликту. Поэтому в законе должна присутствовать рекомендация (или даже правовая обязанность причастных лиц и учреждений) проверять правильность границ на планах и на местности каждый раз, когда меняется титул владельца. Следовало бы указать, что такая мера способна прервать накопившуюся давность фактического владения и помешать ей впоследствии послужить основанием для иска о признании за фактическим владельцем права собственности[297]297
  Ошибки при определении земельных границ встречаются не только в частном секторе. В начале 1990-х годов начальник станции Лосиноостровская Ярославского направления (г. Москва) сдал в аренду участок земли, который не принадлежал железной дороге. Этот случай свидетельствует о том, что учет земель был не на высоте не только в железнодорожном ведомстве, но и в некоторых городских службах, которые плохо знали, где проходят границы земель общего пользования, за которые они отвечали.


[Закрыть].

Земля – принадлежность строения. Земельный кодекс РСФСР 1991 г. не знал понятия земли – принадлежности строения, хотя в одном случае он фактически им пользовался. В ст. 37, где речь шла «о переходе права на земельный участок при переходе права на строение и сооружение», использовалась концепция земли-принадлежности, как она известна в цивилистике. Согласно этой концепции принадлежность следует судьбе главной вещи. В данном случае главной вещью признавалось строение, сооружение, а принадлежностью – его земельный участок. Более четко эта же концепция выражена в ст. 552 ГК РФ (регулирующей судьбу земельного участка, обслуживающего продаваемое здание, сооружение) и в ст. 652–654 (регулирующих «земельный вопрос» при аренде здания или сооружения)[298]298
  Статья 653 ГК РФ регулирует случай, когда собственник участка земли, на котором находится сдаваемое в аренду здание или сооружение, продает этот участок (без постройки) постороннему лицу. В этой статье следовало бы указать, что в данном случае арендатор имеет преимущественное право на покупку указанного участка.


[Закрыть]. Ее можно проследить также в двух президентских указах: от 14 февраля 1996 г. № 198 «О праве собственности граждан и юридических лиц на земельные участки под объектами недвижимости в сельской местности» и от 16 мая 1997 г. № 485 «О гарантиях собственникам объектов недвижимости в приобретении в собственность земельных участков под этими объектами».

Тем не менее нельзя сказать, что указанная концепция проводится в законодательстве без колебаний. Например, ст. 1–5 Земельного кодекса РФ устанавливает «единство судьбы земельных участков и прочно связанных с ними объектов». Но далее она расшифровывает это единство так, что «все прочно связанные с земельными участками объекты следуют судьбе земельных участков за исключением случаев, установленных федеральным законом». Здесь видно влияние спорно толкуемого тезиса римского права относительно того, что «поверхностные предметы следуют судьбе земельного участка, на котором они расположены». Если исходить из этого тезиса, то в связке «строение – земля» главной оказывается земля; однако такое толкование некорректно, поскольку оно не соответствует хозяйственной практике. Эта последняя отдает предпочтение строению как главной вещи по той причине, что стоимость строения обычно существенно выше, чем стоимость земельного участка, который оно занимает.

С экономической стороны, земля является принадлежностью строения тогда, когда она не имеет самостоятельной хозяйственной, экологической или иной ценности. Во всяком случае она должна признаваться принадлежностью строения тогда, когда ее ценность значительно уступает ценности последнего. При этом строение вместе с обслуживающим его земельным участком образует единый хозяйственный комплекс. Именно так подходили в свое время к строению и окружающей его земле регистрировавшие то и другое Бюро технической инвентаризации (БТИ)[299]299
  БТИ входили в систему коммунального хозяйства, но в настоящее время они находятся в состоянии реорганизации. В Санкт-Петербурге Городское бюро по регистрации прав на недвижимость в жилищной сфере в свое время было организовано при Городском комитете по земельным ресурсам и землеустройству (Российская Федерация. 1997. № 4. С. 44–48). Однако такая его подчиненность по причине, указанной в тексте, вызывает возражение.


[Закрыть].

Правда, БТИ действовали (и действуют) обычно в городах; кроме того, они не занимались промышленными зданиями. Традиционно они обращали больше внимания на фактическое положение вещей; юридическую сторону дела (права владельца недвижимости) они проверяли не так тщательно. У БТИ не было строгих правил относительно того, как определять участок, непосредственно обслуживающий здание, сооружение, и как выделять прочую земельную площадь, относящуюся к тому же домовладению, но допускающую иного использования (так называемые большемерные участки)[300]300
  Разрешение на постройку второго дома в пределах одного частного или иного домовладения обычно выдают местные власти на основании заключения органов архитектуры. Эта практика подтверждает тезис, что в застроенных кварталах земля выступает как принадлежность строения, а не наоборот.


[Закрыть]. Тем не менее, у БТИ накоплен большой опыт по комплексному учету строений вместе с относящимися к ним земельными участками, и этот опыт не должен быть предан забвению.

Концепция «земля как принадлежность строения» нередко лежит в основе конфликтов, возникающих внутри кварталов многоэтажных домов городов и поселков, когда там затевается новое строительство. Так происходит, если местные власти желают «уплотнить» существующую застройку, разместив дополнительные объекты на участках, которые они считают свободными, но которые жители соседних домов рассматривают как часть своих дворов. В таких случаях затронутые жильцы указывают, что новое строение лишит их необходимой зеленой и иной площади, света и вообще ухудшит их среду обитания. Власти же доказывают, что протестующие жильцы пользуются «излишней» дворовой площадью и что появление нового дома или иного объекта не приведет к нарушению санитарных норм. При этом, однако, обе стороны нередко пользуются шаткими доводами, ибо ни в законе, ни в подзаконных актах понятие «обслуживающий строение земельный участок» должным образом не расшифровано.

Такой расшифровки не знал прошлый Государственный земельный учет, не знает его и современный Кадастровый учет земель. Правда, его подразумевают некоторые нормы о залоге земли, которые считаются с тем, что «на земле» могут находиться также строения, но технически этим нормам «не на что опереться». Некоторые другие нормы гражданского закона учитывают, что земельный участок и строение на нем могут принадлежать разным лицам. Отсюда делается необходимый вывод, что какая-то площадь земельного участка должна признаваться в качестве обслуживающей строение, т. е. в качестве его принадлежности. Но за неимением признанных технических норм о том, какую земельную площадь надо считать принадлежностью строения, а главное – на основании какого технического документа – решать возникающие вопросы фактически предлагается отдельно для каждого случая, в зависимости от сложившейся обстановки вокруг каждого строения.

Делу могла бы (и должна) помочь проектная практика, поскольку при строительстве любого объекта прорабатывается вопрос о его земельном обеспечении, а следовательно и о том, какую земельную площадь, прилегающую к проектируемому объекту, следовало бы считать его принадлежностью[301]301
  Во многих городах США действуют местные строительные кодексы, которые затрагивают также земельные вопросы. Обычно в них содержатся земельные нормы, которые требуется выдержать при постройке жилых домов – нередко в зависимости от числа будущих их жильцов. Такие нормы направлены против появления трущоб.


[Закрыть]. Однако все такие проработки не получают надлежащего юридического оформления и правовой поддержки. Во многих случаях их результаты впоследствии никак не учитываются. Сложилось такое положение, когда гражданский закон существует сам по себе, а проектная практика – сама по себе.