Текст книги "Административное право. Ответы на экзаменационные билеты"

Социально-правовая характеристика российской рыночной экономики как объекта государственного регулирования и управления

Прежде всего отметим три сформировавшиеся экономические категории: 1) экономику как совокупность отношений в обществе по производству, распределению и обмену; 2) хозяйство как совокупность предприятий и связанных с ними хозяйственных учреждений, отношения между которыми определяются как хозяйственные; 3) производство, под которым понимаются предприятия, производящие продукцию, хозяйственные услуги или работы.

Структура экономики России складывалась по отраслям и приобрела ярко выраженный отраслевой характер. Отраслевой принцип, помимо его значения как сохраняющего комплексы однородных предприятий, служит важным организационным рычагом объединения отраслевых предприятий, размещенных в разных концах огромной территории.

Реформы социальной и политической систем в обществе существенно изменяют структуру, формы и организацию управления экономикой.

В системе нового российского законодательства видное место занимает административно-правовое регулирование отношений в области экономики. При этом следует иметь в виду, что принятые в последние годы законы носят, как правило, комплексный характер, регулируют большие группы хозяйственных и производственных отношений и, следовательно, содержат нормы различных отраслей права.

Анализ статей Конституции, регулирующих область российской экономики, законов, принятых до и после введения в действие Конституции, показывает, что в них урегулированы прежде всего следующие вопросы организации экономики и хозяйства, производства:

1) гарантии единства экономического пространства, свободного перемещения товаров, услуг и финансовых средств, поддержка конкуренции, свобода экономической деятельности (ст. 8 Конституции);

2) закрепление многоукладности экономики, отношение государства к формам собственности в объеме своих полномочий. Конституция РФ закрепила многообразие форм собственности: признаются и защищаются равным образом частная, государственная, муниципальная и иные формы собственности (ст. 8 Конституции);

3) выделение права частной собственности и охрана ее Законом (ст. 35 Конституции);

4) выделение такой собственности, как земля. Земля и другие природные ресурсы могут находиться в частной, государственной и иных формах собственности (ст. 9, 36 Конституции);

5) закрепление предпринимательства как важнейшего элемента развития экономики (ст. 34 Конституции, ст. ст. 1–3 и др. ГК РФ), видов предпринимательской деятельности, порядок создания и функционирования предприятий, их организационно-правовых форм;

6) формирование правовой основы единого российского рынка (ст. 71 Конституции).

В новых условиях хозяйствования и производства существенно меняется роль государства. Если раньше, в периоды всеобщего огосударствления экономики, государство осуществляло государственное управление государственными предприятиями, то теперь положение совсем иное.

В рамках руководства экономикой государство применяет два основных метода: государственное управление и государственное регулирование.

Первый метод заключается в прямом воздействии на предприятия, учреждения и другую государственную собственность. Компетентные органы государства при этом осуществляют функции и полномочия: управление казенными предприятиями и другой государственной собственностью, лицензирование отдельных видов деятельности, регистрационную и разрешительную деятельность, государственный контроль и надзор за ценами и многое другое.

Второй метод включает в себя функции и полномочия: государственные программы, госзаказы, налоговую политику, косвенное регулирование цен и доходов, развития отдельных отраслей, хозяйственных комплексов и предприятий и т. д. Этот метод применяется в отношении предприятий и других организаций.

Административно-правовые основы межотраслевой координации (сфер государственного управления)

Для внутренней организации государственного управления Российской Федерации характерны отраслевая структура и отраслевые органы, такие, как Министерство юстиции, Министерство внутренних дел, Министерство иностранных дел, Министерство сельского хозяйства и ряд других, которые имеются практически во всех государствах.

Деятельность отраслей государственного управления и возглавляющих их органов, естественно, нуждается в согласовании и координации. Роль такого согласующего, координирующего органа отведена Правительству.

С развитием государственного управления (с возрастанием его объема, усложнением задач и функций) отраслевой принцип его организации и координация со стороны Правительства РФ оказываются недостаточным. Требуется координация деятельности не только отраслей в целом, но и отдельных функций управления, например ценообразования, нормирования труда и его оплаты, планирования и т. д. На помощь отраслевому принципу координации пришел принцип функциональный.

В какой-то мере функциональная координация в государственном управлении имеется всегда, например в сфере государственного планирования развития отраслей. Наука административного права не оставила без внимания это новое явление в структуре государственного управления. В ряде работ функциональная координация подвергнута глубокому анализу, ее назвали сферой государственного управления, занимающей в структуре государственного управления надотраслевое положение.

В системе государственного управления Российской Федерации функциональная межотраслевая координация осталась и занимает надотраслевое положение в центральном аппарате исполнительной власти в лице соответствующих государственных органов.

В нормах административного права, отражающих и закрепляющих данную управленческую категорию, для характеристики этого понятия выделяются три элемента:

а) субъект управления – орган государственного управления в статусе ведомства (государственного комитета, службы и др.), занимающий в центральном аппарате место между Правительством и отраслевыми органами государственного управления;

б) объект управления – отрасли (технико-экономическая, социальная, отрасль государственного управления), на которые распространяется функциональная компетенция ведомства;

в) содержание управления – одна из функций управления, осуществляемая в общегосударственном масштабе, – прогнозирование, планирование, кадровое дело, стандартизация и метрология, учет и статистика, ценообразование и др.

Для практической реализации межотраслевого функционально управления, сфер государственного управления создаются органы государственного управления или используются имеющиеся органы. В настоящее время можно выделить две организационно-правовые формы, посредством которых реализуются сферы государственного управления:

1) ведомства в лице государственных комитетов, комитетов и ведомств иных наименований, компетенция которых полностью заполнена сферой государственного управления и которые другими вопросами не занимаются. К этим ведомствам относятся, например: Государственный комитет РФ по стандартизации и метрологии, Государственный комитет РФ по статистике и др.

2) органы государственного управления, стоящие во главе отраслей (министерства и ведомства) и выполняющие наряду с этим полномочия надотраслевого характера, т. е. осуществляющие межотраслевую координацию. Это их дополнительная к основной, отраслевой, компетенция. К этой группе органов следует отнести: Министерство образования (в части полномочий в отношении других министерств и ведомств), Министерство юстиции, Министерство здравоохранения и др.

Административно-правовые основы государственной стандартизации и сертификации

В век технических революций производство и хозяйство организуются на единых общегосударственных нормативах и стандартах с тем, чтобы были обеспечены интересы потребителей товаров и услуг, требуемое их качество, безопасность изготовления и пользования. Закон РФ «Об обеспечении единства измерений»; Закон РФ «О стандартизации»; Закон РФ «О сертификации продукции и услуг», были призваны решить основные вопросы государственного нормирования в сферах стандартизации, сертификации и управления ими.

Основными недостатками системы стандартизации и сертификации являются недостаточная эффективность и несоответствие требованиям экономического развития и международным нормам по причине неоправданного административного воздействия на предпринимательскую деятельность.

Нововведение закона – разделение требований к продукции на обязательные устанавливаются техническими регламентами, и добровольные (содержатся в стандартах).

Технические регламенты устанавливаются только федеральными законами, указами Президента и постановлениями Правительства. В них определяются минимально необходимые требования, обеспечивающие:

а) безопасность эксплуатации и утилизации машин и оборудования, эксплуатации зданий, строений и сооружений; пожарная, биологическая, экологическая, ядерная и радиационная безопасность; электромагнитная совместимость (общие технические регламенты);

б) обязательные требования к отдельным видам продукции, производства и т. д., по которым необходимо особое техническое регулирование (специальные технические регламенты).

Стандартизация рассматривается законом как деятельность по установлению правил и характеристик в целях их добровольного и многократного применения для достижения упорядоченности в сферах производства и обращения продукции и повышения конкурентоспособности.

Орган исполнительной власти, уполномоченный Правительством на исполнение функций национального органа по стандартизации, в соответствии с законом имеет следующую компетенцию: утверждает национальные стандарты; принимает программу разработки национальных стандартов; организует экспертизу проектов национальных стандартов; обеспечивает соответствие национальной системы стандартизации интересам национальной экономики, состоянию материально-технической базы и научно-техническому прогрессу; осуществляет учет национальных стандартов, правил стандартизации, норм и рекомендаций, обеспечивает их доступность заинтересованным лицам и т. д.

Закон существенно изменяет правовые основы и принципы декларирования и сертификации. Декларирование соответствия, во-первых, применяется только для обязательного подтверждения соответствия требованиям технических регламентов и, во-вторых, сами декларации подлежат регистрации в уведомительном порядке.

Сертификация проводится на добровольной основе (в системах добровольной сертификации) либо в обязательном порядке. Обязательная сертификация проводится аккредитованными органами по сертификации на договорной основе и с привлечением аккредитованных испытательных лабораторий и центров. Закон подробно регулирует компетенцию органов исполнительной власти по осуществлению государственного контроля и надзора за соблюдением требований технических регламентов. Они вправе: требовать предъявления декларации о соответствии или сертификата соответствия; выдавать предписания об устранении нарушений; принимать мотивированные решения о запрете передачи продукции, полном или частичном приостановлении производства; приостанавливать или прекращать действие декларации о соответствии или сертификата соответствия и т. д.

Отраслевое регулирование и органы управления в промышленном комплексе

Состав промышленного комплекса и его технико-экономическая структура определяются в своей первоначальной основе наличием промышленных предприятий, их производственным профилем и отраслевым тяготением друг к другу. В настоящее время основой организации промышленного производства и управления промышленностью являются родственные по характеру отраслевого производства комплексы: а) топливно-энергетический; б) ядерно-энергетический; в) оборонно-промышленный, объединяющий оборонные отрасли промышленности; г) металлургический; д) нефтехимический.

Каждый из комплексов объединяет несколько отраслей промышленности. Названные комплексы сформированы в общегосударственном масштабе, в структуре некоторых из них созданы территориальные промышленные комплексы, например, Лесопромышленная холдинговая компания и др.

Предприятия в отраслях промышленности в настоящее время являются государственными, некоторые из них перешли в установленном порядке в число частных предприятий, немало государственных промышленных предприятий стали акционерными обществами.

Государственное управление и (или) государственное регулирование промышленными комплексами осуществляет Правительство РФ, которое согласно закону прогнозирует социально-экономическое развитие, разрабатывает и осуществляет программы хозяйственного развития.

Вопросы прогнозирования, определения темпов и пропорциональности развития промышленности входят в компетенцию министерства экономического развития и торговли, рекомендации которого служат основой для разработки и принятия правительственных постановлений по этой отрасли.

Общегосударственные промышленные комплексы возглавляют Министерство промышленности, науки и технологий, Министерство энергетики, министерство по атомной энергии и другие министерства и ведомства, которые имеют в соответствующих отраслях и комплексах свои органы управления, находящиеся в их централизованном подчинении. Полномочия промышленных министерств и ведомств определяются в положениях об этих органах.

Задачи Министерства топлива и энергетики РФ: обеспечение эффективного и устойчивого функционирования всех звеньев топливно-энергетического комплекса; государственное регулирование деятельности предприятий комплекса путем разработки нормативных актов, стандартов, норм и правил в области эксплуатации, ремонта и строительства предприятий и контроля за их соблюдением. Решение принимается совместно с органами государственной власти, субъектам Федерации по вопросам размещения и строительства крупных объектов топливно-энергетического комплекса. Функцией является координация деятельности предприятий и организаций электроэнергетики, нефтедобывающей, нефтеперерабатывающей, газовой, угольной, сланцевой и торфяной промышленности, газификации, газоснабжения и газового хозяйства, систем нефтепродуктообеспечение и т. д.

Одна из задач Министерства экономического развития и торговли РФ как координирующего органа – определение форм и методов государственного воздействия на экономику, обеспечивающая эффективное использование производственного и научного потенциала, ресурсов государства.

Министерство по атомной энергетике проводит государственную политику в области разработки, производства ядерных зарядов и боеприпасов в атомной энергетике; осуществляет государственное управление использованием атомной энергии. Задачей является обеспечение ядерной, радиоктивной, пожарной безопасности на объектах ядерного комплекса и т. д.

Различные нормы для промышленных отраслей устанавливают функциональные ведомства: Государственный комитет стандартизации и метрологии, Государственный комитет по статистике, Министерство по налогам и сборам и др.

Отраслевое регулирование и органы управления в строительном комплексе

Строительный комплекс объединяет строительные подрядные организации, имеющие статус предприятия, а также проектные, контрольно-надзорные и иные организации.

Задачей строительного комплекса в общегосударственном масштабе является создание материальной основы, базы для развития как отраслей материального производства, так и отраслей социальной и других сфер жизни общества.

Именно эта масштабная и требующая исполнения задача диктует необходимость специализации строительных подрядных организаций с учетом, к тому же, и определенных технических особенностей обустройства той или иной отрасли хозяйственной или социальной сферы. В строительстве возведенный объект (здание, сооружение и др.) остается по завершении строительства на месте, а средства производства, т. е. строительную технику вместе с трудовыми коллективами переводят на новый объект. Специализация строительных предприятий послужила основой формирования технико-экономических строительных отраслей. К настоящему времени в их числе отрасли по строительству нефтегазовых путепроводов и добывающих предприятий, транспортное строительство, отрасль специальных строительных работ, строительство коммунальных объектов и жилых домов, сельское строительство, общепромышленное строительство. Отношения по строительству регулируются большой группой нормативных правовых актов административно-правовой и гражданско-правовой направленности. Основу законодательства по застройке городов и других населенных пунктов составляет Градостроительный кодекс, в котором закреплены полномочия всех участников отношений по строительству, отношения с государством, контрольно-надзорные полномочия государственных инспекционных органов.

Правовой статус строительных предприятий определяется также законодательством о предпринимательской деятельности с учетом особенностей строительства как вида производства. Большое место в определении и регулировании этих особенностей занимает ведомственное нормотворчество, осуществляемое центральным ведомством по строительству. Приватизация и акционирование охватили и строительство.

В условиях Российской Федерации с учетом значительного сокращения строительно-монтажных работ признано целесообразным сосредоточить полномочия по государственному управлению строительством и нормативно-техническому регулированию в руках Государственного комитета по строительству и жилищно-коммунальному комплексу. Для руководства специальными работами существуют другие ведомства – Федеральная служба специального строительства, например организация работ в области специального и дорожного строительства, восстановление взаимоувязанной системы связи РФ и других работ.

Государственный комитет по строительству и жилищно-коммунальному комплексу (Госстрой России) является центральным органом исполнительной федеральной власти, осуществляющим межотраслевое регулирование в области архитектуры и строительства.

Таким образом, строительные отрасли как технико-экономические структуры сохранились, но без соответствующих министерств и находятся в ведении одного органа. Межотраслевое регулирование с его стороны состоит в установлении многочисленных норм строительного производства, ведении инспекционного надзора за качеством строительства, соответствием стандартам и нормам строительной продукции, материалов, конструкций и изделий на предприятиях и в организациях независимо от их организационно-правовых форм. Госстрою предоставлено право приостанавливать строительство, приемку и эксплуатацию законченных строительством объектов и выпуск строительных материалов, конструкций, изделий и другой продукции при выявлении нарушений обязательных нормативных требований.

Отраслевое регулирование и органы управления в агропромышленном комплексе

В государствах с развитой экономикой и с более или менее высоким уровнем сельскохозяйственного производства часть промышленного потенциала, работает на сельское хозяйство, обеспечивая его техническое оснащение, хранение и переработку продукции полеводства и животноводства в целях создания материальной базы для снабжения населения продуктами питания.

На основе совместной производственной и хозяйственной деятельности сельского хозяйства как отрасли и ряда промышленных отраслей формируется комплекс отраслей, имеющих общие вышеуказанные цели и задачи.

Агропромышленный комплекс представляет собой технико-экономическое образование, группу производящих отраслей, объединяемых общей единой целью обеспечения страны продовольствием. В условиях Российской Федерации агропромышленный комплекс объединяет сельское хозяйство в лице его основных отраслей – полеводства и животноводства, а также специальных отраслей – водного, лесного, рыбного, охотничьего хозяйства и ряда промышленных отраслей – пищевой, мясомолочной промышленности, отраслей, занятых материально-техническим обеспечением сельского хозяйства.

Структуру российского агропромышленного комплекса составляют две группы отраслей: сельскохозяйственные отрасли и отрасли промышленности, работающие на сельское хозяйство.

В группу сельскохозяйственных отраслей входят сельскохозяйственное производство (состоит из полеводства (зерно), животноводства, плодовоовощного производства, заготовки хлебопродуктов), а также специальные отрасли: водное хозяйство, лесное хозяйство, рыбоводство, охотничье дело.

В группу промышленных отраслей входят те, которые непосредственно сами заготавливают и перерабатывают сельскохозяйственную продукцию (пищевая, мясомолочная промышленность, отчасти легкая промышленность), а также промышленные отрасли, обеспечивающие сельское хозяйство техникой, энергетическими источниками, удобрениями, оказывающие хозяйственные услуги (ремонт, продажа, прокат и т. д.).

Организационно-правовые формы основаны на различных формах собственности – государственной, кооперативной, частной, смешанной и др.

В Конституции РФ содержится ряд норм, служащих основой для принятия текущего законодательства по агропромышленному комплексу. Прежде всего, конституционные нормы о земле, содержащие следующие положения:

а) земля охраняется и используется в Российской Федерации как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории (ст. 9 КоАП);

б) принцип многоукладности экономики распространяется и на землю, которая может находиться не только в государственной, но и в частной и других формах собственности (ст. ст. 9, 35).

В текущем законодательстве большое число нормативных актов регулируют отношения в агропромышленном комплексе: ГК РФ, новый Земельный кодекс, Закон «О сельскохозяйственной кооперации», а также Федеральные законы «О государственном регулировании агропромышленного производства», «О закупках и поставках сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия для государственных нужд», «О государственном контроле за качеством и рациональным использованием зерна и продуктов его переработки», «О семеноводстве», «О мелиорации земель» и ряд других. Отношения по управлению специальными отраслями сельского хозяйства регулируются своим отраслевым законодательством – Водным кодексом, Лесным кодексом и другими отраслевыми актами.

Многие вопросы организации и управления сельским хозяйством переданы в ведение субъектов РФ, местных органов и администрации самих предприятий, которые также принимают местные, локальные правовые акты, особенно по вопросам организации труда, охраны окружающей среды и др.