Текст книги "Центр принятия решений. Мемуары из Белого дома"

Но, конечно, на самом деле это был еще не конец, и на встрече G20 в Буэнос-Айресе 1 декабря Меркель предприняла еще один шаг в своих двусторонних отношениях с Трампом. Она сказала, что полностью согласна с тем, что Россия нарушила договор, но пожаловалась, что между Россией и США не было никаких политических переговоров, что было нонсенсом – такие переговоры были не только при Трампе, но даже при Обаме. Трамп спросил, что я думаю, и я снова призвал его действовать по плану, уведомив о выходе 4 декабря. Трамп сказал, что не хочет выглядеть слабым в глазах России, а Меркель пообещала, что поддержит нас, если мы дадим ей шестьдесят дней. После короткого обсуждения Трамп сказал, что согласен со мной, но, тем не менее, даст Меркель два месяца, которые она хотела и вот после этого мы выйдем из ДРСМД уже точно. Мы с Помпео подчеркнули, что речь идет только о двух месяцах и не больше, и Меркель согласилась. Тогда я потребовал, чтобы немцы немедленно объявили о своей поддержке нашего решение о выходе из договора. Именно поддерживают, не какая-то другая формулировка (например, “понимают”, что ранее пытался использовать Хеккер). Меркель снова согласилась. Пожалуй, это лучшее, чего от них можно было добиться. Мы обсуждали, как объяснить это другим союзникам, и Трамп предложил сказать: “По просьбе Германии и других стран мы прекратим действие Договора о РСМД через шестьдесят дней”. Поразительно, но он все еще не понимал, что помимо этой задержки остается обязательный 180-дневный период ожидания, но было уже слишком поздно ему это втолковывать.

Мы объявили о намерении выйти из Договора 4 декабря, все прошло хорошо, и 1 февраля 2019 года мы официально отозвали свое участие. Русские объявили о немедленной приостановке любых новых переговоров по контролю над вооружениями, что стало неожиданной побочной выгодой. Верховный жрец американских контролеров вооружений назвал меня “наемным убийцей соглашения о ядерных вооружениях”, что я воспринял как комплимент. По прошествии нескольких месяцев возникла некоторая суматоха, но в 12:01 утра в пятницу, 2 августа, США вышли из Договора о РСМД. Отличный день!

Другие двусторонние и многосторонние договоры с участием России и Соединенных Штатов также должны попасть под топор, не говоря уже о многочисленных многосторонних соглашениях, которые США заключили по глупости прежних администраций. Трамп, например, с готовностью согласился отменить подписанный Обамой Международный договор о торговле оружием, который никогда не был ратифицирован Сенатом. Против него еще на этапе подготовки выступали группы по борьбе с контролем над оружием в США – начиная хотя бы с меня в бытность заместителем госсекретаря в администрации Буша-младшего. Выступая на ежегодном съезде Национальной стрелковой ассоциации 26 апреля 2019 года в Индианаполисе, Трамп получил бурные овации, когда подписал указ о выходе из этого договора прямо перед аудиторией.

Трамп также вывел США из Парижского соглашения об изменении климата, шаг, который я поддержал. Это соглашение влияло на изменение климата примерно в той же степени, как перебирание четок и в меньшей, чем зажигание свечей в церкви (вы же понимаете, что церковные свечи надо запретить ради уменьшения углеродного следа?). Соглашение просто требовало от подписавших сторон установить национальные цели, но не говорит, какими должны быть эти цели, и не содержит механизмов принуждения. Это теология, маскирующаяся под политику, все более распространенное явление в международных делах.

Список других соглашений, от которых следует отказаться, длинный, включая Конвенцию по морскому праву и два других, от которых США должны быть немедленно освобождены. Договор по открытому небу 1992 года (который вступил в силу только в 2002 году) теоретически допускает невооруженные военные наблюдательные полеты над территориями более тридцати подписавших его сторон, но с момента его создания вызывает споры. Он давал преимущества России, но устарел и, по сути, бесполезен для Соединенных Штатов, потому что нам больше не нужно пролетать над их территорией. Выход США явно отвечал бы нашим национальным интересам, лишая Россию, например, возможности совершать полеты на малой высоте над Вашингтоном и другими особо чувствительными объектами. Когда я уходил в отставку, рассматривался вопрос о том, чтобы покинуть «Открытое небо», и в сообщениях прессы указывалось, что эти усилия, которые я по-прежнему полностью поддерживаю, продолжаются.

Аналогичным образом, отмена подписания Договора о всеобъемлющем запрещении ядерных испытаний должна быть приоритетом, чтобы Соединенные Штаты могли снова проводить подземные ядерные испытания. Мы не испытывали ядерное оружие с 1992 года, и, хотя у нас есть обширные программы по проверке безопасности и надежности наших запасов, без испытаний нет абсолютной уверенности. Мы так и не ратифицировали Договор о всеобъемлющем запрещении ядерных испытаний, но мы оказались в подвешенном состоянии “международного права”. Статья 18 Венской конвенции о праве международных договоров, возможно, основанная на “обычном международном праве”, предусматривает, что стране, которая подписала, но не ратифицировала договор, запрещается предпринимать действия, которые нанесли бы ущерб “предмету и смыслу” договора. Отмена подписания Договора о всеобъемлющем запрещении ядерных испытаний дала бы понять, что США будут принимать будущие решения о подземных ядерных испытаниях, исходя из своих собственных национальных интересов. По иронии судьбы, США подписали, но так и не ратифицировали Венскую конвенцию, и применимость “обычного международного права” является предметом жарких дебатов. Другие ядерные державы, такие как Китай и Индия, либо не ратифицировали, либо не подписали договор, поэтому он до сих пор не вступил в силу. США разорвали и другие договоры, в первую очередь при Буше-младшем, когда мы отозвали свою подпись с Римского статута об учреждении Международного уголовного суда.

Защита выборов в США.

Во время кампании 2016 года я назвал попытки России вмешаться в выборы “актом войны” против самой нашей конституции, и я с тревогой наблюдал за сообщениями о встрече Путина с Трампом на встрече G20 в 2017 году в Гамбурге, где Путин категорически отрицал какое-либо вмешательство России.

Нам нужен был не только ответ правоохранительных органов на международные киберугрозы, но и значительный потенциал военных и спецслужб. Соответственно, одним из первых вопросов, которые я затронул, была наша способность проводить наступательные кибероперации против наших противников, включая террористические группы и других “негосударственных субъектов”. Шла длительная борьба между теми, кто поддерживал подход администрации Обамы, полагая, что было достаточно только оборонительных киберопераций с редчайшими исключений и более здравым мнением о том, что решающее значение имеют наступательные возможности. Стратегия Обамы основывалась на заблуждении, что киберпространство было относительно безобидным, и что лучшим подходом было сгладить проблемы и не рисковать усугубить ситуацию. Я не понимал, почему киберпространство должно существенно отличаться от остального человеческого опыта: изначально оно было анархическим, но сила и решимость, подкрепленные значительным наступательным вооружением, могли создать в нем структуры сдерживания против потенциальных противников, которые в конечном итоге принесут мир. Мы были уверены, что Россия, Китай, Северная Корея, Иран и другие соперничали с нами в киберпространстве и пришло время дать отпор. Такая стратегия была разработана не для усиления конфликта в этой новой области, а для его сдерживания. В действительности стратегия, основанная только на обороне, гарантировала больше провокаций, больше конфликтов и больше ущерба как для бизнеса, так и для других частных организаций, а также для правительства США.

Такой прогрессивный подход вряд ли можно было назвать революционным. Перед тем, как я прибыл в Западное крыло, были проведены обширные межведомственные обсуждения по изменению правил эпохи Обамы, регулирующих принятие решений в киберпространстве. Эти правила настолько централизовали полномочия по кибератакам и были настолько бюрократически обременительными, что реальные наступательные кибератаки при Обаме были редкостью. Делая упор на процесс, а не на политику, Обама препятствовал операциям США в киберпространстве, даже не сказав об этом прямо, тем самым уклоняясь от законных публичных дебатов, которые мы должны были провести по поводу этой новой области ведения войны. К сожалению, бюрократическая инертность, борьба за власть и некоторые действительно нерешенные проблемы на месяцы парализовали администрацию Трампа. Это должно было измениться. Придя в Белый дом, я почти сразу разъяснил полномочия сотрудников СНБ, занимающихся вопросами национальной и внутренней безопасности, поскольку по сути это было одно и то же. Я также устранил дублирующие, конкурирующие вотчины и дал возможность сотрудникам СНБ говорить в один голос. Убрав этот балласт, мы отправились в путь, хотя неприятные бюрократические баталии и обструкционизм все еще были впереди.

Во-первых, нам нужна была киберстратегия администрации Трампа, и, во-вторых, нам нужно было отказаться от правил эпохи Обамы и заменить их более гибкой, оперативной структурой принятия решений. К тому времени, когда я приехал, уже была проделана значительная работа, но все равно потребовались огромные усилия, чтобы пройти последние несколько бюрократических этапов и добиться окончательного завершения. Я часто думал, что если бы наши бюрократы боролись с нашими иностранными противниками так же усердно, как они боролись друг с другом, когда на карту были поставлена их территория, нам всем было бы намного легче. Несмотря на значительные трудности, потребовалось пять месяцев, до 20 сентября, прежде чем мы смогли обнародовать новую киберстратегию. Хотя наша решимость включить наступательные кибероперации попала в заголовки газет, общая стратегия была всеобъемлющей, продуманной и послужила хорошим началом. Даже киберэксперт из администрации Обамы сказал: “Этот документ показывает, как может выглядеть национальная стратегия по действительно непартийному вопросу. Это обеспечивает хороший баланс между защитными действиями и стремлением навязать злоумышленникам последствия. Кроме того, ясно, что эта стратегия является отражением активного процесса разработки политики во всей администрации”.

Переделать стратегию было достаточно сложно, но уничтожить старые правила было на самом деле еще сложнее. Межведомственный процесс был заморожен. Министерство внутренней безопасности и разведывательное сообщество хотели сохранить мертвую хватку в Министерстве обороны. Пентагон не хотел надзора ни от кого, включая Белый дом, и принял подход “все или ничего” на переговорах, который только разозлил всех остальных участников. В результате политические позиции стали еще более жесткими за восемнадцать месяцев, прошедших с начала работы администрации. Я чувствовал себя Улиссом С. Грантом перед Ричмондом, говоря: “Я предлагаю бороться на этой линии, даже если это займет все лето”, что выглядело оптимистично. Мэттис неоднократно заявлял, что мы не сможем предпринять никаких наступательных киберопераций до ноябрьских выборов (которые, как он знал, были моим главным приоритетом), если его мнение не восторжествует. Его стандартная тактика: зная, что время поджимает, пророчить мрак и гибель, если его предложение будет отвергнуто.

Нам нужно было двигаться. 7 августа состоялось заседание СНБ, которое я открыл, сказав, что в течение 19 месяцев, после множества непродуктивных встреч на более низком уровне, администрация Трампа не смогла ничего дать вместо обамовских правил. Теперь у нас был проект президентского меморандума, который предоставлял политикам больше гибкости и свободы действий, но не исключал из процесса принятия решений тех, кто законно заинтересован в результатах. Я сказал, что, если все еще будут разногласия, я передам их президенту, чтобы он принял решение. Это привлекло всеобщее внимание. Однако, как и на многих из этих заседаний на уровне министров, некоторые руководители могли выступать только с подготовленными тезисами. Я чувствовал, что должно быть правило, согласно которому, если для членов кабинета недостаточно важно лично разобраться в проблемах, они вообще не должны присутствовать на заседании. Мэттис по-прежнему хотел серьезных изменений, но Джине Хаспел, Сью Гордон (заместитель Дэна Коутса) и Джеффу Сешнсу (и ФБР) понравился проект в том виде, в каком он был. Помпео и Мнучин мало что могли сказать, но не были против. К сожалению, Мэттис либо не смог, либо не захотел обосновать причины желаемых им реформ. Как мне сказали, это похоже была попытка повторить обычную схему времен первого года администрации: Мэттис высказывается, Тиллерсон поддерживает, все остальные сдаются без особого сопротивления, заседание окончено, всем спасибо. Возможно, это работало раньше, но не со мной. Я завершил заседание словами о том, что у нас был широкий консенсус относительно дальнейших действий (даже если Мэттис не согласился), и я надеялся, что мы сможем быстро завершить работу над проектом меморандума.

Мэттис быстро ушел, но остались адвокаты Обороны. Все согласились, что департамент мог бы смириться с проектом, несмотря на Мэттиса. В течение следующих нескольких дней подробных переговоров Мэттис оставался непреклонным, и некоторые представители разведывательного сообщества, которые завидовали авторитету Агентства национальной безопасности, несколько отступили. Это отражало давнюю, почти экзистенциальную напряженность между ЦРУ и Пентагоном. Тем не менее, я сказал Трампу, что мы добиваемся прогресса. После внутренних бюрократических проволочек в Белом доме, слишком утомительных и необъяснимых, чтобы их пересказывать, 15 августа Трамп подписал нашу директиву, и дело пошло. Мы изначально сосредоточились на вопросах, связанных с выборами, чтобы быстро начать создание системы сдерживания против вмешательства не только в выборы 2018 году, но и во все будущие выборах. Последуют другие шаги, чтобы заложить основу для всеобъемлющего киберпотенциала.

Мы также подготовили проект нового исполнительного указа в рамках существующих президентских полномочий, облегчающий введение санкций против иностранных попыток вмешаться в выборы. Это позволило избежать принятия нового закона, которое почти наверняка увяз бы в трясине партийных споров. Даже некоторые республиканцы, опасаясь слабой реакции Трампа на российские провокации, хотели принять закон, но мы терпеливо объяснили, почему наш исполнительный указ на самом деле был бы более эффективным, без сботажа, который неизбежно вызвало бы попытка принять закон. Самое главное, не было никакой гарантии, что Конгресс сможет даже включить вопрос в повестку до выборов 2018 года, тогда как нашим императивом была скорость принятия решений. 12 сентября, во время обеда в малой столовой, на котором обсуждалась стена на границе с Мексикой, я объяснил Трампу причину, по которой нам нужен именно президентский исполнительный указ, а не закон от Конгресса: мы бы продемонстрировали наше усердие, опровергли критику в адрес администрации, не проявляющей агрессивности в защите честности выборов и не дали бы наделать глупостей горячим головам в Конгресса.

– Чья это идея?

– Мой, господин Президент.

Хмыкнув, он подписал указ.

К концу сентября мы далеко продвинулись в создании системы обеспечения безопасности выборов, и мы могли бы ускорить наши усилия по обеспечению безопасности выборов в ноябре 2018 года, хотя мы и так усердно работали над защитой, выходящей далеко за рамки одной только кибербезопасности. Всего через месяц после моего приезда, 3 мая 2018 года, Сешнс, директор ФБР Рэй, министр внутренней безопасности Кирстен Нильсен, директор Национальной разведки Коутс и другие проинформировали Трампа о том, что уже делается для усиления безопасности на ноябрь. Трамп хотел, чтобы операционные агентства были более заметны в распространении новостей о проделанной обширной работе, которую СМИ недооценивали. И действительно, сами департаменты и агентства чувствовали, что делают хорошую работу, они знали, в чем заключается угроза, и никто не удерживал их от попыток защититься от нее. 27 июля мы провели второе заседание СНБ, чтобы еще раз взглянуть на наши усилия, и все оперативные агентства сообщили, что они были значительно лучше подготовлены, чем на этом этапе кампании 2016 года, и гораздо лучше осведомлены о видах угроз, с которыми они столкнутся в своих соответствующих областях.

После этой встречи в СНБ мы провели брифинг в пресс-центре Белого дома 2 августа с участием Коутса, Нильсен, Рэя, генерала Пола Накасоне, директора Агентства национальной безопасности и командующего Киберкомандованием США, и меня. Каждый чиновник рассказал историю о том, что делает их агентство, что мы должны были сделать раньше, и брифинг получил хорошие отзывы в прессе. В одной статье его даже назвали “демонстрацией силы” администрации, показывающей, что мы действительно что-то делаем по вмешательству в выборы. Не имея возможности критиковать адекватность общих усилий, СМИ поэтому обратились к утверждению, что Трамп следовал одной политике, а мы – другой. К сожалению, в этом была толика правды, поскольку Трамп неоднократно возражал против публичной критики России.

Вся эта подготовительная работа была необходима, особенно потому, что, возможно, потребуется проинформировать Конгресс о конкретных угрозах. В ограниченной группе агентств, отвечавших за оборону в киберпространстве, были четкие разногласия по поводу того, чем поделиться с Конгрессом и как быстро это попадет в прессу. Часто это были сложные вопросы, поскольку одной из целей наших противников было не просто повлиять на конкретные выборы, но и посеять страх и недоверие во всей политике, тем самым подорвав доверие граждан в американскую систему в целом. С неопределенной, неполной информацией, из которой не сразу появились жесткие выводы, это преждевременное и слишком широкое раскрытие может нанести больший ущерб, и станет орудием в политических баталиях. Я не думаю, что мы должны делать за злоумышленников их работу, распространять дезинформацию, будь то Конгресс или кампании, которые могут подвергнуться нападению. К счастью, в 2018 году иностранное вмешательство было достаточно сокращено, и те немногие инциденты, которые у нас были, в конечном итоге были разрешены удовлетворительно. Но было ясно, что присущий некоторым чиновникам инстинкт «прикрытия тыла” станет потенциально серьезной проблемой, когда ставки возрастут.

* * *

Администрация Трампа в 2017 году ввела новые существенные экономические санкции в отношении российских граждан и организаций, связанные с присоединением Крыма, в дополнение к тому, что сделал Обама, а также расширила другие санкции: закрыла российские консульства в Сан-Франциско и Сиэтле, объявила persona non grata более шестидесяти российских разведчиков под дипломатическим прикрытием после покушения на Скрипалей, ввела санкции за нарушение Закона о контроле над химическим и биологическим оружием, ввела санкции против российского агентства интернет-исследований и оштрафовала более трех десятков российских чиновников за нарушения санкций США, связанных с Сирией. По мере выявления новых нарушений, на каждое вовлеченное физическое и юридическое лицо были наложены дополнительные санкции.

Трамп рекламировал это как крупные достижения, но почти все они вызвали противодействие или, по крайней мере, продолжительное ворчание и жалобы со стороны самого Трампа. Одним из примеров были санкции, связанные с нападением с применением химического оружия на Скрипалей. Этот закон был впервые использован совсем недавно, после того как Ким Чен Ын приказал убить своего сводного брата в Малайзии с помощью химического оружия, и после нападений режима Асада с применением химического оружия в Сирии. Была критика, что введенные санкции были недостаточно широкими, но Трамп возражал против введения каких-либо санкций вообще. Трамп, наконец, одобрил санкции перед саммитом в Хельсинки, но отложил их объявление до окончания саммита. Мы объяснил Трампу, что эти санкции были лишь первыми в вероятной серии санкций, поскольку закон предусматривает все более строгие санкции, если обвиняемая нация не предоставит убедительных доказательств того, что она отказалась от химического и / или биологического оружия, включая разрешение международным инспекторам проверять соблюдение. Никто не верил, что Россия так поступит. Когда встреча Хельсинки закончилась, Госдеп объявил о санкциях, поскольку никакого нового решения не требовалось. Трамп, услышав эту новость, решил их отменить. Я задавался вопросом, был ли весь этот кризис вызван недавним визитом Рэнда Пола в Москву, который вызвал значительное освещение его деятельности в прессе и где, несомненно, русские подчеркнули, что они были очень недовольны санкциями. Это было иронично, когда либертарианские политики, такие как Пол, так беспокоились о нежных чувствах Кремля. Услышав о разногласиях, Мнучин позвонил Помпео и мне, чтобы обвинить нас в том, что мы не рассказали ему о новых санкциях. Он был неправ – санкции уже были рассмотрены в СНБ без возражений с чьей-либо стороны. Через несколько часов Трамп пришел к выводу, что он спокоен по поводу этого конкретного решения, но он все еще переживал, что мы были слишком жестки с Путиным. Трамп велел Помпео позвонить Лаврову и сказать, что “какой-то бюрократ” опубликовал санкции. Это совершенно не обязательно была делать.

Вдобавок к демонстрации своего несогласия с санкциями, Трамп не отменил готовящееся заявление с критикой России в десятую годовщину ее войны с Грузией – ошибка, которую тоже не назвать вынужденной. Россия все равно проигнорировала бы его, но европейцы заметили его отсутствие и стали еще больше обеспокоены решениями Америки. Это было типично для Трампа, который в июне 2019 года также заблокировал проект заявления о тридцатой годовщине массовых убийств на площади Тяньаньмэнь и раскритиковал Госдепартамент за пресс-релиз, выпущенный до того, как он узнал об этом. Трамп, похоже, думал, что критика политики и действий иностранных правительств затрудняет ему установление хороших личных отношений с их лидерами. Это было отражением его трудностей с отделением личных отношений от официальных. Я не знаю ни одного случая, когда Россия или Китай воздерживались бы от критики Соединенных Штатов, опасаясь раздражать наших чувствительных лидеров.

* * *

Несогласованные взгляды и решения Трампа в отношении России усложнили всю нашу работу, а кибернетические и оффлайновые проблемы часто перетекали друг в друга. Более того, о создании кибернетического сдерживания было легче сказать, чем сделать, поскольку почти все кибератаки, которые мы хотели предпринять, обязательно оставались засекреченными. Да, те, кто непосредственно пострадал, будут знать, что они пострадали, но не обязательно будут знать по чьей вине – если мы им не скажем. Соответственно, должно было состояться какое-то публичное обсуждение наших возможностей, чтобы поставить наших противников в известность о том, что годы нашей пассивности закончились, и убедить наших друзей в том, что Америка находится на марше в киберпространстве. В конце октября я выступил с публичными заявлениями в Вашингтоне, намереваясь донести в общих чертах, что мы сделали, чтобы уничтожить правила эпохи Обамы. Другие чиновники администрации, такие как генерал Накасоне, сделали то же самое. Это была сложная область принятия решений, с трудными компромиссами между тем, что обнародовать, а что держать в секрете. Чем больше мы могли бы рассказать, тем большее сдерживание мы могли бы создать в умах общественности и лиц, принимающих решения по всему миру. Но, к сожалению, чем больше мы говорили публично, тем больше мы раскрывали возможностей, которые другие могли бы использовать для улучшения своих собственных киберпрограмм, наступательных и оборонительных. Очевидно, что это тема для обсуждения будущими администрациями. Но каким бы ни было личное отношение Трампа, мы проделали значительную работу по защите выборов в США от России и всех остальных.