Текст книги "Проблемные регионы ресурсного типа. Азиатская часть России"

Как показывает мировой опыт, именно развитие федерального аборигенного законодательства является важнейшей предпосылкой цивилизованного урегулирования широких земельных претензий народов Севера. В российском федеральном законодательстве, касающемся коренных народов, можно выделить магистральную линию – нормативные акты, непосредственно посвященные народам Севера, и линию косвенную, когда аборигенные проблемы затрагивались наряду или в контексте других тем – защиты животного мира, вопросов недропользования, национального самоуправления и др. Характеристика норм и правил, закрепленных в актах обоих типов, дает представление о постепенном развитии в них идей широких земельных соглашений (табл. 8.4).

Таблица 8.4 Нормативная база для земельных требований народов Севера

Продолжение табл. 8.4

Окончание табл. 8.4

Остановимся подробнее на наиболее важных федеральных документах. Их было немного: Указ Президента РФ «О неотложных мерах по защите мест проживания и хозяйственной деятельности малочисленных народов Севера» 1992 г.[40]40
  Как во многих других случаях – например, Указ Президента по Курильским островам, Указы Президента по реструктуризации нефтегазового сектора России – данный документ 1992 г. был очень либерален и потому значительно опережал по содержащимся в нем положениям существовавшую в то время среду реализации решений. Не удивительно, что его идеи – как и всех других перечисленных документов – были реализованы только отчасти.


[Закрыть], затем Закон РФ «О гарантиях прав коренных малочисленных народов России» 1999 г., Закон РФ «Об общих принципах организации общин коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока» 2000 г. и, наконец, Закон РФ «О территориях традиционного природопользования коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока», принятый в мае 2001 г.

В первых версиях этих законов были предусмотрены: механизм добровольного объединения земель традиционного природопользования общин, семей и лиц, относящихся к малочисленным народам, важный для перехода к «широким» блоковым территориальным претензиям; предоставление участков для создания земель традиционного природопользования из государственных земель двух или нескольких субъектов Российской Федерации совместным решением органов исполнительной власти этих субъектов; отчисление средств на социально-экономическое развитие малочисленных народов за счет использования части земель. В последующих версиях законопроекта эти положения были убраны.

Но даже при описанных недостатках закон создает совершенно новую среду для предъявления претензий. Закон ставит на повестку дня важнейшую задачу – как от современных разрозненных локальных соглашений перейти к мощному полотну территориальных требований, вывести эту работу на новый уровень, базируясь на введенном в нем понятии федеральных территорий традиционного природопользования.

При сравнении с канадскими и американскими аналогичными документами сразу же обращает на себя внимание общая логика развития их аборигенного законодательства: сначала общие вопросы прав и статуса, затем их конкретизация в праве на земли традиционного проживания – самом ключевом для сохранения традиционного уклада, а также в четко обозначаемых традиционных институтах власти, и лишь после этого – нормативное закрепление особого значения и приоритетности традиционного жизнеобеспечения, неразрывно связанного с территориями традиционного проживания. Первоначально штат Аляска и север Канады пережили бум появления проблем особого статуса аборигенов (в 1960-е и 1970-е гг. соответственно), затем получила максимальное развитие тема земельных претензий (на Аляске – в 1970-е, в Канаде – в 1970-1980-е гг.), и лишь после на передний план вышли проблемы национального самоуправления (в штате Аляска – с 1990-х гг. по настоящее время, на севере Канады – в настоящее время).

Сопоставляя зарубежный опыт с новейшим российским, мы тоже видим, как новые созданные аборигенные институты от дискуссий по особому статусу первых лет постепенно перешли к вопросам земельных требований и национального самоуправления – т. е. самостоятельному контролю над все более многочисленными сторонами своей жизни. Эта постепенная смена акцентов, которая является результатом закономерной эволюции политического процесса, естественно, отразилась и в развитии федерального законодательства.

Одной из новых политических реалий периода 1990-х гг. следует признать формирование полноценных институтов аборигенной власти на федеральном и региональном уровнях, абсолютно исчезнувших в советское время и с большим трудом возрождаемых в период перестройки и радикальной экономической реформы. Их зарождение и эволюция были весьма поучительны; они, безусловно, придали процессу территориальных претензий более управляемый и акцентированный характер. Рассмотрение этого вопроса тем более любопытно, что именно становление и укрепление политических и экономических институтов народов Севера было на зарубежном Севере предтечей формирования масштабных земельных претензий. В какой степени аборигенные институты Сибири и Дальнего Востока готовы инициировать масштабные земельные претензии?

Стартовая точка отсчета новейшего аборигенного национального движения – 1990 г., когда первый съезд малочисленных народов Севера призвал к возрождению родовых и племенных Советов и Советов старейшин. Впервые притязания коренных малочисленных народов Севера на земли исторического проживания были обнародованы в Конвенции-26, принятой представителями 26 народов Севера на Совете Ассоциации 16 октября 1990 г. в Якутске, а в дальнейшем как цель ее деятельности были сформулированы в п. 2.1 Устава Ассоциации коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации, принятого 24 ноября 1993 г. на Съезде Ассоциации [Аракчаа, Зайдфудим, 1999].

Первый период деятельности созданной Всероссийской Ассоциации коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока (РАЙПОН) характеризовался типичными «болезнями» молодой политической структуры – дискуссиями по распределению полномочий между уровнями и подразделениями, уточнением функций и реальных направлений работы. Со временем эта общественная организация стала напоминать многопрофильную, эффективно работающую бизнес-структуру. И эта эволюция от доминирования чисто политических вопросов в деятельности начального периода до все более углубленного включения в экономические вопросы, связанные с аборигенным движением, типична и для многих других циркумполярных структур народов Севера, как-то: Международная конференция инуитов, подразделение Арктического совета и др.

Позднее и более трудно происходило становление региональных ассоциаций коренных малочисленных народов Севера. Функция региональной ассоциации в земельных претензиях, как показывает мировой опыт, – стать скрепляющей структурой национального села и родовой общины. Эти консолидирующие задачи большинство региональных ассоциаций пока выполнять не способны по объективным и субъективным причинам. Объективная причина рыхлости их внутренней структуры – это распад транспортных связей с началом реформы. В некоторых местах все же удалось консолидировать всех представителей этнических групп – например, на острове Сахалин. Как следствие, там и наблюдается более активная политическая позиция Ассоциации и реальное ее влияние на процедуру заключения СРП по проекту «Сахалин-2».

Другим институтом аборигенной экономической и политической власти стала в 1990-е гг. воссоздаваемая «снизу» родовая (кочевая, национальная, многонациональная, территориально-соседская) община, занятая, как правило, традиционным жизнеобеспечением, и – реже, в случае диверсификации деятельности или наличия близких рынков сбыта традиционной продукции – товарным производством[41]41
  В Республике Саха (Якутия) есть единичные уникальные случаи, когда в общине сочетаются занятия сезонной россыпной золотодобычей и оленеводством с традиционными промыслами.


[Закрыть]. Нормативная база возрождения общины первоначально была создана в региональном законодательстве. Лишь значительно позднее, после принятия в 2000 г. федерального закона, община получила «права гражданства» и на федеральном уровне – как хозяйствующий субъект, общественная организация или орган самоуправления. Этот многосторонний статус позволяет общине претендовать на то, чтобы стать эффективной структурой при реализации масштабных земельных претензий – в качестве Союза (Ассоциаций) общин, создание которых предусмотрено федеральным законом, или как дочерней структуры владельца земли – регионального национального акционерного общества.

В современной практике узких соглашений община наделяется правами на земли традиционного природопользования, т. е. становится основной структурой, на которую обращены региональные земельные акты. Кто может стать реальным носителем земельной власти – община или региональная ассоциация общин/национальная корпорация как совокупность общин – дочерних обществ?[42]42
  Опыт штата Аляски свидетельствует, что основные земельные права получили региональные корпорации, а локальные деревенские имеют лишь очень ограниченные ее наделы вблизи своих поселков.


[Закрыть] Сибирский и дальневосточный Север Азиатской России так обширны по площади и разнообразны по ландшафтным и этнокультурным условиям, что невозможно надеяться при удовлетворении земельных претензий проживающих здесь аборигенных народов только на одну структуру.

Помимо общины, в других местах основным институтом, принимающим от государства полномочия в результате земельных трансакций, могут быть ассоциации национальных предприятий, выжившие совхозы и их объединения, национальные сельские советы, региональные ассоциации коренных народов.

Региональное законодательство, регламентирующее заключение соглашений между коренными народами и ресурсными компаниями, стало развиваться после принятия Указа Президента РФ от 22 апреля 1992 г. № 397 «О неотложных мерах по защите мест проживания и хозяйственной деятельности малочисленных народов Севера», в котором впервые было четко признано, что «территории традиционного природопользования являются неотъемлемым достоянием этих народов», и без их согласия не должно допускаться изъятие угодий на цели, не связанные с традиционным хозяйствованием, была поставлена задача бесплатной передачи пастбищ, охотничьих, рыболовных угодий в пожизненное наследуемое владение представителям малочисленных народов Севера – в основном родовым общинам.

На основании данного указа в регионах были приняты документы, регламентирующие процесс передачи земельных угодий родовым общинам: статьи в уставах территорий о правах коренных малочисленных народов на земли исторического проживания, региональные законы под названиями: «Об образовании территорий традиционного природопользования», «Временный порядок предоставления земель», «О статусе родовых угодий», «О родовой общине» и др. В авангарде этого процесса идут субъекты Российской Федерации, в которых, с одной стороны, существуют сильные многочисленные этнические общины, с другой – давление со стороны ресурсных корпораций и прочих хозяйствующих структур на земли исторического проживания очень велико. Это республики Саха (Якутия) и Бурятия, Приморский и Хабаровский края, Иркутская, Магаданская и Читинская области, Ханты-Мансийский, Ямало-Ненецкий и Таймырский автономные округа.

С 1991 г. примерно в 20 регионах, в которых проживают коренные малочисленные народы, проведено выделение им территорий традиционного природопользования – оленьих пастбищ, охотничьих, рыболовных и других угодий. Условия передачи разные: на безвозмездной или арендной основе, в бессрочное или срочное пользование, с правом или без права передачи по наследству и т. д.

В Ханты-Мансийском АО зоны приоритетного природопользования, в рамках которых идет отвод земель под родовые угодья, составляют около 40 % всей территории. Участки, отведенные под родовые угодья, предоставляются в бесплатное пожизненное наследуемое владение. Основой предоставления угодий служит заявление, которое может быть подано от отдельного лица или главы семьи, а также ходатайство общего собрания (схода) или органа управления общины. В данном регионе, пожалуй, в наибольшей степени продвинулись в решении этого вопроса: сейчас детализируются регламент предоставления земель родовых угодий для геологического изучения недр, разведки и эксплуатации месторождений; содержание экономических соглашений с владельцами родовых угодий; методический подход к расчету компенсационных выплат; процедуры разрешения спорных ситуаций.

В Республике Саха (Якутия) родовые общины получили возможность бесплатно (без уплаты земельного налога) получать оленьи пастбища, охотничьи, рыболовные угодья. В Чукотском автономном округе оленьи пастбища переданы на условиях аренды до 50 лет или бесплатно – на 25 лет.

Наиболее интересной представляется ситуация не законодательной передачи земель родовым общинам, а заключения земельных и компенсационных договоров между народами Севера, ресурсными компаниями и региональной властью. Именно в них могут содержаться предпосылки для последующего перехода к более широким соглашениям, аналогичным североамериканским[43]43
  При характеристике этих соглашений использованы материалы работы [Аракчаа,1998].


[Закрыть]. В основе обоих типов лежит признание права аборигенов Севера на владение и использование территорий традиционного природопользования. В земельных договорах не только закрепляются определенные площади земельных, лесных, рыболовных угодий за конкретными общинами, родовыми и семейными хозяйствами, но и оговариваются условия их выделения и отчуждения, а также ответственность со стороны коренных малочисленных народов Севера за использование данных территорий традиционного природопользования не по назначению. Компенсационные договоры (соглашения) напрямую связаны с земельными. Причиной их заключения является необходимость отчуждения части земель традиционного природопользования либо для хозяйственных нужд, не связанных с традиционным природопользованием, либо в связи с разработками природных ресурсов и связанным с ними хозяйственным освоением какой-либо территории. Предметом данных договоров являются условия, вид и размеры компенсаций, выделяемых коренным малочисленным народам Севера. В них также могут быть оговорены конкретные мероприятия по социально-экономическому развитию мест их компактного проживания, которые осуществляются хозяйствующими субъектами, заключающими договор.

По уровню компетенции договаривающихся сторон земельные договоры имеют локальный характер, так как именно на местном уровне решаются вопросы выделения земель. Это двухсторонние договоры между конкретными общинами, семейными и родовыми хозяйствами и органами местного самоуправления. Компенсационные договоры могут иметь как региональный, так и локальный характер. При этом они могут быть трехсторонними, где в качестве третьей стороны выступают органы государственной власти регионов или органы местного самоуправления. Приведем несколько примеров.

1. На основе договоров аренды земель практика закрепления оленьих пастбищ и промысловых угодий за семейно-родовыми хозяйствами сложилась в Таймырском (Долгано-Ненецком) автономном округе. Регламентирующим документом является «Временный порядок предоставления земель и закрепления угодий в округе», утвержденный Малым Советом окружного Совета Таймырского АО в 1993 г. При этом предоставление участков земли в размере установленной нормы (до 1 га) производится бесплатно в пожизненно-наследуемое владение и в собственность для организации подсобных хозяйств.

2. В 1992–1993 гг. на основании Указа Президента России 1992 г. № 397 в Иркутской области созданы пять хозяйств малочисленных народов области (эвенков, тофаларов). В эти же годы с ними заключены договоры аренды земель для традиционного хозяйствования – оленьих пастбищ, лесных угодий и водных объектов.

3. Одним из первых договоров компенсационного характера на локальном уровне является трехсторонний договор, заключенный в 1992 г. между Казачинско-Ленским районным советом Иркутской области, администрацией данного района и компанией «РУСИА петролеум». Предпосылкой явилась необходимость освоения Ковыктинского газоконденсатного месторождения, находящегося на территории района. Проект предусматривал строительство автодороги, проходящей через территории, принадлежащие Вершино-Хандинской эвенкийской общине Казачинско-Ленского района. В отношении общины компания обязалась провести комплексную оценку земель, отчуждаемых под строительство объектов компании, в том числе социальную этно-экологическую оценку техногенного влияния дороги и ущерба, наносимого окружающей среде. Она приняла также на себя обязательства по охране охотничьих угодий, прилегающих к трассе строящейся автодороги, посредством финансирования содержания егерей, строительства контрольно-пропускных пунктов с содержанием постовых при въезде-выезде на территорию общины. Кроме того, в течение 1993–1994 гг. компания обязалась профинансировать перебазировку и строительство второго эвенкийского поселения с развитым соцкультбытом. При несогласии членов общины перебазироваться в течение 1993–1995 гг. она должна была провести реконструкцию существующей деревни по согласованному проекту. Очень важным для эвенкийской общины моментом договора явилось обязательство компании при акционировании предоставить членам общины льготные акции (при закрытой подписке включить в список и членов общины).

4. В законодательстве ХМАО предусматриваются требования по заключению предприятием дополнительных соглашений с владельцами родовых угодий, общинами, а также с органами местного самоуправления по социально-экономическому развитию территорий компактного проживания коренных малочисленных народов Севера, обустройству населенных пунктов. Нефтяные компании неохотно идут на заключение соглашений с родовыми национальными общинами, так как недропользователю проще договориться с меньшими для себя затратами с отдельно взятым владельцем родового угодья, чем с родовой общиной.

5. Интересен пример компенсационного договора, заключенного в 1995 г. между Ассоциацией Северо-Эвенского района, Омолонской золоторудной компанией и Администрацией района. Это договор о пользовании недрами месторождения «Кубака», расположенного на оленьих пастбищах. Договором определено, что 6 % общих платежей за недра направляются районной Ассоциации, которая использует эти средства на развитие культуры, материальную поддержку оленеводам, подготовку кадров, трудоустройство аборигенов на руднике «Кубака», оздоровление детей и другие социальные мероприятия. Основанием для заключения договора послужил закон Российской Федерации «О недрах».

Если сравнивать описанные соглашения с зарубежной практикой, то обнаруживаются значительные различия в характере земельных соглашений и сходство – по компенсационным соглашениям. Земельные соглашения в российском случае имеют локальный, краткосрочный и, как было ранее отмечено, узкий характер. В Канаде и на Аляске уже давно произошел переход от удовлетворения частных претензий отдельных общин к системному акту, по которому единовременно удовлетворяются многочисленные претензии компактно проживающего этноса или этнических групп народов Севера. И в этом есть резон: блоками земельные трансакции проводить удобнее и дальновиднее, чем «кусочно» – меньше противоречий возникнет впоследствии. В зарубежных странах доминирует долгосрочный комплексный подход: в земельные соглашения включен широкий спектр вопросов, прямо не относящихся к земельным трансакциям, однако связанных с социально-экономическим развитием аборигенных народов – компенсации, традиционное жизнеобеспечение, формирование финансовых институтов и др.

В определенной степени различие подходов демонстрирует и различие терминов: у нас – территории традиционного природопользования, там – удовлетворение земельных претензий. Подразумевается, что этот процесс необходим не только для гарантирования народам Севера традиционного жизнеобеспечения, но прежде всего для восстановления исторической справедливости в правах народов Севера на земли. Права приоритетны, а ресурсный фундамент под ними – производный от прав. В российской практике первично пока именно предоставление земель под ресурсную деятельность, а не восстановление исторических прав. Отсюда и более узкий, утилитарный, краткосрочный характер земельных трансакций.

С другой стороны, компенсационные соглашения по поводу конкретного ресурсного проекта и отчислений от него в интересах национальной общины аналогичны. И на американском, и на российском Севере присутствуют одни и те же сюжеты: гарантии занятости, компенсации за использование земель, гуманитарные вопросы.

Население всех сибирских и дальневосточных национальных сел полиэтнично в силу масштабной кампании перевода на оседлость и нескольких волн переселения, реализованных в 1930-1980-е гг. На Аляске и севере Канады, наоборот, население большинства сел моноэтнично. Но даже в национальных селах народы Севера далеко не всегда доминируют в численности и никогда они не доминируют в «своих» автономных округах. И это опять находится в разительном контрасте с североамериканской ситуацией, где во всех национальных районах и селах народы Севера составляют абсолютное большинство.

В России всегда в национальных селах есть либо переселенцы-старожилы, либо этносы-метисы, за несколько столетий совместной жизни уже воспринявшие от народов Севера традиционный уклад и образ жизни. Особенность российского права состоит в приравнивании к народам Севера некоренных старожилов, если они восприняли образ жизни и традиционные занятия народов Севера. Некоторым аналогом этой группы населения – субъекта аборигенного права – может быть метисное население севера Канады, которому тоже посвящен ряд канадских федеральных аборигенных актов по народам Севера. Но в целом на Аляске и на севере Канады таких групп много меньше.

Все эти отмеченные особенности являются следствием большей глубины ассимиляции народов Севера в России по сравнению с Северной Америкой, где аборигенам не пришлось пережить нескольких волн жесткой коллективизации, кампаний по борьбе с кочеванием и алкоголизацией. В России удалось сохранить уникальную по пространственному охвату отрасль – домашнее оленеводство – и значительное число кочевников, чего нет ни в США, ни в Канаде. Несмотря на современный кризис, она продолжает оставаться стержнем традиционного уклада народов Севера.

В Сибири и на Дальнем Востоке народы Севера проживают в четырех различных (по своему статусу внутри федерации, численности населения, экономической мощи) группах регионов – краях, республиках, областях, автономных округах. Это снижает эффективность единого стандартного подхода к решению этнических проблем. Даже федеральные законы, которые не содержат поправки на территорию, нередко сильно упрощают реальность. Так, закон об общине прописывает ее как признанную структуру аборигенных народов всего Севера, но она получила распространение лишь только в половине из них.

Еще одним фактором, усложняющим «лобовые» аналогии, является отнесение «защиты исконной среды обитания и традиционного образа жизни малочисленных этнических общностей» по Конституции РФ к совместному ведению Центра и регионов. В то время как в Канаде и Аляске политика в отношении народов Севера формируется только на федеральном уровне, а реализуется на федеральном и отчасти на региональном уровнях.

Как показывает новейший исторический опыт удовлетворения территориальных требований народов Севера, накопленный в Канаде и на Аляске, с одной стороны, и в Сибири и на Дальнем Востоке – с другой, существует широкий и узкий формат таких соглашений. Широкий договорный пакет предусматривает:

– предоставление прав собственности (аренды) на значительные сплошные ареалы[44]44
  Эти земли (массивы и участки-кластеры) значительны для того, чтобы стать реальным источником саморазвития национальных сел и общин (гарантии продовольственного самообеспечения, экотуризма, природоохранные цели и др.), и включают священные земли, захоронения предков, охотничьи угодья, оленьи пастбища, эталонные ландшафты, основные транспортные пути к местам сбыта части оленеводческой и промысловой продукции.


[Закрыть];

– гарантии традиционного жизнеобеспечения (продовольственного самообеспечения) народов Севера;

– соучастие в ресурсном и земельном управлении этими территориями совместно с государственными ресурсными агентствами;

– финансовую компенсацию за прошлое использование и отчуждение части земель;

– разделение доходов от добычи нефти, газа, минеральных ресурсов, различные меры по экономическому развитию этнических общностей;

– формирование новых политических и экономических институтов народов Севера.

В Сибири и на Дальнем Востоке по объективным причинам неподготовленности государства и самих народов Севера пока применяется предельно узкий подход к заключению территориальных соглашений по отдельным земельным участкам, почти никогда не переходящим в сплошные ареалы по так называемым региональным «временным положениям». По сути это не удовлетворение претензий, а частные договоры на передачу земель для охоты, занятий оленеводством и других целей отдельным родовым общинам, никогда не объединявшимся в Ассоциации или корпорации. Первый, широкий, подход можно назвать гуманитарным. Второй подход – утилитарный. Его предельная цель – обеспечение саморазвития малочисленных народов и укрепление их культурной самоидентификации, содействие переходу к подлинному национальному самоуправлению (т. е. увеличение контроля народов Севера над территорией, ее ресурсами и принимаемыми по этому поводу решениями).

В отличие от североамериканских федераций, в России договорный процесс пока проходит на муниципальном и региональном уровнях, что неизбежно выхолащивает его контекст. Региональная власть закономерно стремится сузить предмет переговоров – до обсуждения локальных проектов хозяйственного освоения на территориях традиционного проживания и условий распределения выгод от них между государством, корпорацией, родовой общиной или другим представителем народов Севера.