Текст книги "Проблемные регионы ресурсного типа. Азиатская часть России"

Часть I
Азиатская часть России в экономике страны: тяжелая ноша или кладовая благополучия

Глава 1
Освоение Сибири в зеркале либеральной экономической науки

Что такое в науке свет? Мнения по сему предмету разделяются на правильные и неправильные, а в числе последних есть даже много таких, кои, по всей справедливости, могут считаться дерзкими.

М. Е. Салтыков-Щедрин (Дневник провинциала в Петербурге)

Суть Государственной региональной экономической политики в области формирования пространственной структуры хозяйственного комплекса субъектов федерации заключается в рациональном использовании и очень избирательном наращивании освоенной части территории и, ни в коем случае, не огульном осуществлении политики «сжатия активного экономического пространства».

М. К. Бандман, 2001

В течение советского периода экономической истории России необходимость освоения природных ресурсов Сибири никогда не подвергалась сомнению. Усилия региональных экономистов сосредоточивались на обосновании комплексного подхода к развитию Сибири, подразумевавшего повышение степени переработки добываемого сырья, развитие адекватной производственной инфраструктуры. Предполагалось, что такие меры помогут Сибири перерасти роль «сырьевого придатка» Европейской России, поскольку все осознавали опасность подобной ориентации в условиях исчерпаемости минерально-сырьевых ресурсов [Сибирь…, 1978; Экономические проблемы., 1974].

Оказали ли эти исследования хоть какое-то влияние на решения по размещению конкретных производств на конкретной территории? Для ответа на такой вопрос требуется фундаментальное исследование. С одной стороны, пришлось бы сопоставить все разработанные учеными и представленные в плановые органы рекомендации, а с другой стороны, проследить соответствующие постановления ЦК КПСС, решения Совмина, отраслевых министерств, явившиеся руководством к реальным действиям, и попытаться найти «пары соответствий». Проследить развитие проектов от начальной идеи до воплощения и оценить, как изменились их параметры в процессе согласований и утверждений, в процессе строительства и до ввода в действие – задача увлекательная, масштабная, но в обозримом будущем абсолютно невостребованная. Не проводя специального исследования, все же можно предположить, что научные рекомендации в части комплексного развития Сибири реализовывались в той степени, в какой они совпадали с интересами отраслевых министерств, с периодической необходимостью расшивки узких мест в снабжении специфическими ресурсами, и, наконец, с целями национальной безопасности в условиях многолетнего давления извне[1]1
  Наиболее ярким примером воплощения научной идеи в жизнь останется идея территориально-производственных комплексов, реализованная М. К. Бандманом.


[Закрыть].

В результате в Сибири развивались не только сырьевые, но и перерабатывающие, и обслуживающие отрасли, так что в 1990 г. за Уралом, на трех четвертых территории России производилось 21,3 % общероссийского объема промышленной продукции, проживало 21,8 % населения России и осуществлялось 33,1 % капитальных вложений, что определило будущую стабильность территориальных пропорций. Было ли эффективным такое территориальное распределение производительных сил? Ответ зависит от принимаемого критерия эффективности. Многочисленные расчеты ИЭОПП СО РАН показывали, что в 1980-х гг. развитие восточных регионов, как минимум, поддерживало падающие темпы роста советской экономики. В последовавший затем период абсолютного спада роль Сибири и Дальнего Востока не только не сократилась, но продолжала возрастать, правда, уже в результате того, что в европейской части России спад был глубже, так что термин эффективности в этом случае плохо применим.

Нараставшие в условиях кризиса сокращение производства и отток населения из северных и восточных регионов рассматривались экономистами как неизбежные следствия шокового изменения относительных цен и сокращения социальных расходов федерального бюджета в числе других мер «стабилизационного пакета» реформ. В то же время эти негативные явления подвигли некоторых обществоведов-гуманитариев поспешно заявить концепцию «сжатия экономической ойкумены России» [Пивоваров, 2002]. Критикуя советскую стратегию регионального развития, они (совершенно в духе критикуемых ими старинных программных документов) предложили масштабный сдвиг производительных сил в обратном направлении – на запад. Адепты «сжатия» ратуют за территориальную концентрацию производства, считая, по всей видимости, эффективность обратной функцией от площади в квадратных километрах. Они обращаются к психологическим, геополитическим, историческим аргументам, попутно демонстрируя отсутствие каких бы то ни было расчетов, компенсируемое насыщенной образностью выражений. И тогда историческое изменение географических очертаний России оказывается «расползанием» территории в процессе колонизации и последовательной государственной агрессии в советское время [Ахиезер, 2000]. Отсюда вполне естественным видится «переход от долгого упорного расширения внутрироссийской ойкумены (видимо, достигшего предела!) к ее сжатию» [Трейвиш, 2003] – вероятно, по аналогии с натянутой резиной. Под знамена «сжатия» притянуты даже покойные Н. Бердяев, Д. Менделеев и тени других славных исторических деятелей, которым в свое время случалось задуматься над безбрежностью российских пространств, но которые вряд ли видели себя в роли свидетелей со стороны обвинения в деле о том, что главный источник российских бед – «прирастание Сибирью» [Пивоваров, 2002, с. 65]. Такого рода мыслеобразы, вероятно, облегчают неэкономисту осознание проблемы. Но превращать их в императив и трактовать текущие изменения пространственной структуры экономики как парадигмальный поворот можно лишь в состоянии крайнего увлечения, хотя бы потому, что структура эта очень инерционна[2]2
  Например, простое наблюдение динамических рядов инвестиций показывает, что понадобилось всего два года для того, чтобы ранее наметившиеся тенденции сокращения доли сибирских регионов в российских показателях сменились в 2002 г. на привычные для экономиста положительные процентные пункты прироста [Суслов и др., 2003]. Это одно из подтверждений давно доказанной закономерности российской динамики: общий рост экономики достигается только в условиях опережающего развития Сибири, что проявляется в росте ее удельного веса в общероссийских показателях (по крайней мере, в базовых отраслях промышленности).


[Закрыть].

Неожиданную поддержку воззрения на необходимость «сжатия» экономического пространства России получили из-за океана – в книге Фионы Хилл и Клиффорда Гэдди «Сибирское проклятье: как коммунистические плановики выставили Россию на холод» [Gaddy, Hill, 2003]. Оценивая факт индустриализации Сибири, американские авторы используют широкий набор эпитетов: «советская глупость», «монументальная ошибка», «индустриальная утопия», «продукт Гулага» и даже «главная цель создания Гулага» (откуда следует, что Сибирь – причина появления Гулага) [Там же]. Однако они справедливо отмечают, что освоение Сибири началось задолго до эры социалистического планирования, и сетуют лишь на то, что «к сожалению, история не закончилась» освоением Черноземья, и в конце XIX столетия россияне продолжали двигаться за границы старой «Московии» – на Урал и в Сибирь [Там же, с. 62].

Казалось, что дискуссии гуманитариев суждено было и дальше протекать на страницах преимущественно литературных журналов. Но любая общественная дискуссия направлена на изменение общественного мнения (и американские авторы чрезвычайно активны в «продвижении» своей книги, о чем свидетельствуют их многочисленные интервью в зарубежных газетах и на радио), и, вероятно, поэтому идея «сжатия» вызвала пристальное внимание М. К. Бандмана уже в середине 1990-х гг. В своих неопубликованных рабочих материалах[3]3
  Автор выражает благодарность сотрудникам сектора территориально-производственных комплексов ИЭОПП, предоставившим рабочие тетради М. К. Бандмана.


[Закрыть] он приводит хлесткие высказывания «против Сибири» и отвечает с традиционной для него академической объективностью: «Говоря о Севере, очевидно, можно ставить под сомнение не сам факт его освоения путем вовлечения в народно-хозяйственный оборот его ресурсов, а методы осуществления этого процесса. Но и при этом нельзя не учитывать социально-экономическую и политическую ситуацию в стране, а также внешние условия». Вместе с тем М. К. Бандман подчеркивал, что «сжатие» неминуемо означает «сброс хозяйственно освоенной территории из экономического пространства России», а также «дальнейшую поляризацию регионов по уровню и условиям жизни и еще большие противоречия внутри регионов; не только их дезинтеграцию, но и появление антагонистических противоречий», «обострение борьбы между сильными и слабыми за получение льгот и трансфертов». В данной проблеме он выделял два вопроса: 1) целесообразно ли сжатие; и 2) каким образом необходимо осваивать Сибирь. На первый вопрос он давал однозначный ответ только в части отселения людей – да, «нужно отселять, но не стихийно, а программно»[4]4
  Рабочие тетради М. К. Бандмана.


[Закрыть].

Бесспорно, нужно помочь людям, желающим уехать с Севера. По словам А. Маркова, координатора проекта Мирового банка «Реструктуризация Севера», еще в 1998 г. Правительство РФ обратилось за поддержкой в решении данной проблемы в Мировой банк. Было решено запустить пилотный проект в Воркуте, Норильске и Сусумане. Но специалисты Мирового банка сразу оговорили, что этот проект должен быть больше, чем просто «схема содействия миграции» [Walsh, 2003]. Главная проблема, по их мнению, в том, что «Север – это случай неполного перехода (к рыночной экономике). Социальная напряженность и неспособность муниципальных властей справиться с изменениями замедлили ход реструктуризации промышленности. Предприятия не в состоянии передать свои социальные обязательства (по содержанию жилого фонда, транспорта и детских садов) муниципалитетам и иногда вынуждены держать избыточную рабочую силу. В свою очередь, федеральное Правительство неспособно долее сокращать прямые и непрямые субсидии и трансферты из федерального и местных бюджетов и внебюджетных фондов, доходящие в настоящее время до 3 % ВВП. Это – неприемлемые издержки с финансовой точки зрения. Правительству следует внести необходимые изменения в свою политику, с тем чтобы создать жизнеспособную экономическую базу на Севере и повысить эффективность промышленных предприятий, которые должны работать в условиях ограниченной поддержки со стороны общества» [World Bank…, 2000].

Поэтому в обмен на помощь Мирового банка в решении этой проблемы Правительство России должно было продемонстрировать некоторые сигналы, которые были с удовлетворением приняты и отражены в обосновании проекта следующим образом: «Правительство (РФ) недавно осуществило определенное продвижение к отмене унаследованного (от социализма) привилегированного положения населения Севера. Новая правительственная программа реформ на 10-летний срок недвусмысленно поставила целью превращение северной политики в регулярную часть общей региональной политики, т. е. отмену всех специфически «северных» обязательных льгот и привилегий. Программа первоочередных мер на 2000–2001 гг. в качестве первых шагов к этой цели предусматривает а) отмену льготного налогообложения северных надбавок к зарплате; б) недофинансированные и частично профинансированные гарантии будут урезаны; в) бюджет-2001 не финансирует пакет северных привилегий; г) льготы необщественным (т. е. производственным. – Прим. автора) отраслям будут отменены к концу 2001 г.» [World Bank…, 2000].

Этот подход разительно отличается от того, как виделась М. К. Бандману роль государства в отношении регионов: «Государство не ответственно теперь за размещение производительных сил. Но оно должно регулировать – законами, нормативами, рекомендациями и льготами, непосредственным участием, – т. е. оно ответственно за создание условий, благоприятных для привлечения (капитала) и не допускающих нарушения (законодательства)»[5]5
  Рабочие тетради М. К. Бандмана.


[Закрыть].

На чем базируется рекомендуемая Мировым банком и принятая на вооружение политика в отношении северных регионов? В ее основе лежит предпосылка о том, что рынок, как и при Адаме Смите, состоит из множества независимых рационально действующих участников при отсутствии систематических искажений информации. Если структура стимулов организована верно, то все остальное наладится по волшебству рынка. Либерализация цен и допуск иностранных фирм на отечественный рынок создают «верные» ценовые сигналы; стабилизационные программы формируют стабильные условия на рынке; приватизация создает индивидуальных участников рынка. Последние действуют экономически рационально, т. е. в условиях полноты информации выполняют расчеты и принимают решения с целью максимизации индивидуальной полезности при стабильных предпочтениях. В результате ресурсы перемещаются к наиболее эффективным собственникам, которые быстро выводят экономику на траекторию роста, основанную на сравнительном преимуществе страны, а в стране происходит «рост жизненных стандартов на демократической основе», как в 1994 г. обещал идеолог шоковой терапии Джеффри Сакс [Sachs, 1994]. При этом ни существующая отраслевая и территориальная структура экономики, ни сложившаяся система взаимоотношений между предприятиями, столь далекие от описанных теоретических допущений, в расчет не принимаются, точнее, рассматриваются, как «искаженные» десятилетиями централизованного планирования, тогда как рынок призван исправить их путем перемещения ресурсов в те отрасли и регионы, где они будут использоваться наиболее эффективно. Принцип Парето-оптимальности обеспечивает каждому лучшее состояние, чем до реформы, а изначальная порочность плановой экономики не оставляет альтернативного выбора [Rutland, 2000].

Отсюда следует, что задача Правительства – обеспечить «не искажение» рыночных сигналов, транслируемых предприятиями друг другу. И коль эти искажения вносятся государственной региональной политикой, то от нее следует отказаться, что и нашло выражение в известной формуле Министерства экономического развития и торговли «Единая страна – единый стандарт» [Агранат, 2004].

Но агенты рынка часто действуют в условиях неполной информации, а рациональность их весьма ограничена. Они скорее преследуют свои интересы, чем демонстрируют экономически рациональное поведение. Они существуют в системе определенных социальных отношений, и, следовательно, никак не могут оставаться равными и независимыми «атомами». И хотя Дж. Сакс предсказывал, что рынки быстро займут место, освобожденное государством, то сейчас его критики, принадлежащие социологической школе переходной экономики, утверждают, что рынок не может адекватно выполнять роль государства в развитии национальной экономики [King, 2003]. Это мнение созвучно позиции М. К. Бандмана, всегда утверждавшего, что государственная стратегия должна существовать и должна быть направлена: 1)на достижение определенного уровня благосостояния; 2) на территориальную справедливость (сокращение разрыва в уровнях развития регионов); 3) на территориальную целостность государства и внутреннюю социальную стабильность.

Откуда же возникло убеждение Мирового банка, что именно политика Правительства в отношении удаленных регионов России в числе прочих причин тормозит переход к открытой рыночно ориентированной экономике?

Анализ хода реформ в России в зарубежной литературе разделяется на два этапа. В начале 1990-х гг. в оценках часто преобладал триумфальный тон. И если даже в 1995 г. один из западных консультантов российского правительства Андерс Ослунд продолжал рассказывать о том, «как Россия стала рыночной экономикой» [Aslund, 1995], то в 2000 г. его коллеги Андрей Шлейфер и Дэниэл Трэйсман обнаружили, что Россия шла к рынку «без карты» [Shleifer, Treisman, 2000]. Когда стало невозможно игнорировать очевидное несоответствие реальных экономических показателей ожидавшимся, аналитики стали состязаться в прогнозах сроков катастрофического исхода и следующих отсюда угроз для Запада (экологические катастрофы, ядерный терроризм, организованная преступность).

Петер Рутланд иронически назвал первую школу «Библия хороших новостей», а вторую – бригада «Торговцы смертью». Он также заметил по этому поводу, что коль экономисты часто оказываются в роли советчиков национальных правительств, то им потом приходится либо оправдываться, либо открещиваться от своих советов в зависимости от успехов последующего развития страны. По его мнению, экономисты обычно писали о том, что должно происходить в российской экономике, а не о том, что в действительности происходит. Кроме того, «тональность анализа часто менялась от оптимистической до пессимистической и наоборот в зависимости от того, были ли реформаторы Егор Гайдар и Анатолий Чубайс у власти или отлучены от нее, а также от того, какая группа западных консультантов была принята в Кремле… Такие сдвиги в аналитических выводах часто тесно коррелировали с личной ситуацией конкретного экономиста: являлся ли он советником Правительства или нет, был ли он включен в платежную ведомость по международным консультациям или нет. Это не означает, что консультанты делали что-либо незаконное или аморальное, это просто известный феномен: где сидишь, так и говоришь» [Rutland, 2000, c. 254].

Когда позднее, в связи с провалом надежд на быстрый и безболезненный переход к рынку, возникла необходимость объясниться, авторы реформ заявили, что Россия и другие посткоммунистические страны неправильно выполняли предписанные им меры шоковой терапии. Причинами плохих экономических показателей были названы недостаточные темпы реформ, провал мер по стабилизации, либерализации цен и внешней торговли. Самым популярным объяснением, в том числе и в официальных публикациях Мирового банка, стало коррупционное поведение элиты и сохранение государственного финансирования. Некоторые неолиберальные наблюдатели даже рассматривают склонность к коррупции как неотъемлемую часть национальной русской культуры [King, 2003, c. 5–6].

Спускаясь на уровень регионов, аналитики хода реформ видели прежде всего «враждебную целям российского «общего рынка» политику местных властей, которые вводили независимые и ограничительные меры в области торговли в попытке спасти, что возможно, из местной экономики» [Leijonhufvud, Craver, 2001]. Поскольку разрывы в рушащейся структуре госплановской экономики не заполнялись новыми фирмами (как было обещано Дж. Саксом), то региональные власти усиливали контроль на своих территориях, и поэтому исследователи реформ возлагали на них большую долю ответственности за внесение искажений в рыночные сигналы.

Анализ экономики регионов оказался существенно беднее – ведь из признания единственности системы экономических законов следует существование только одной экономики – глобальной. Предполагалось, что экономическая интеграция России в глобальную экономику сама собой подразумевает и интеграцию российских регионов в национальную экономику [Rutland, 2000, c. 248–250]. Исследователи «регионального разнообразия» подвергали статистическому анализу обширные массивы экономических показателей, пытаясь найти признаки конвергенции в развитии регионов, которая ожидалась как следствие «выхода на траекторию роста». Результатом анализа становилась констатация нарастающего неравенства между регионами; предлагались разнообразные типологии, призванные объяснить очевидные контрасты в социально-экономическом положении регионов, конструировались производные индексы экономического неравенства [Regional Economic…, 2000]. В большинстве таких работ регионы рассматриваются просто как единицы анализа без учета проблем относительного расположения (т. е. транспортных издержек, доступа к рынкам и т. д.).

Параллельно, начиная с 1990 г., развивалась «новая экономическая география» (НЭГ), которая, по мнению ее создателя П. Кругмана, была призвана восполнить традиционное пренебрежение экономической теории мейнстрима к проблемам размещения производительных сил [Krugman, 1998]. Теория НЭГ использовала стандартные компоненты экономики «мейнстрима» (рациональное принятие решений множеством независимых агентов рынка и простые модели общего равновесия), для того чтобы смоделировать достижение компромисса между рассредоточением и агломерацией или между центробежными и центростремительными силами. Достоинством этого подхода считается строгость теоретической базы, «наличие солидных микроэкономических оснований», т. е. возможность «четко вывести коллективное поведение из индивидуальной максимизации». П. Кругман подчеркивал, что появилась возможность прямо встроить географический анализ в экономику мейнстрима и таким образом покончить, наконец, с его маргинальным положением.

Но, возможно, именно по причине своей «идеологической чистоты» новая экономическая география ничего не предлагает в отношении региональной политики. Как заметил Дж. П. Ниэри, «выводы для экономической политики, следующие из базовой модели «ядро-периферия», просто слишком сильны, чтобы быть верными. Агломерация однозначно хороша для каждого. Поскольку издержки проживания в ядре меньше, то всегда лучше жить в центре, чем на периферии, при том что уровень полезности в ядре не ниже, а обычно выше» [Neary, 2000]. Неудивительно, что традиционный экономико-географический анализ, который шел «от фактов», упрекал новую школу в том, что ее математический формализм приводил к игнорированию реальностей размещения.

Но, действуя строго в рамках таких предпосылок, аналитик может прийти к удивительным заключениям. Так, один норвежский исследователь построил свой анализ пространственной динамики российской экономики следующим образом. Поскольку удаленные районы (читай Тюмень или Якутия) оказываются богаче, чем в среднем по России, то российский экономический ландшафт «искажен», т. е. далек от типичного для рыночной экономики. Такая географическая децентрализация экономической активности является следствием советского планирования. Осуществление троицы либеральных реформ (либерализация цен, внешней торговли и приватизация) высвобождает «рыночные центростремительные» силы (следовательно, центробежные силы полагаются «не рыночными»), которые ведут к перемещению экономической деятельности в центральные регионы. И действительно, со второй половины 1990-х наблюдается опережающий рост душевых доходов центральных регионов (читай Москвы) [Maurseth, 2002]. Остается лишь интерпретировать данный факт как свидетельство приближения российской экономики к рыночному образцу и исправления ошибок социализма. (Этот вывод делают авторы «Сибирского проклятья», которые отнюдь не тестировали гипотезы НЭГ, а опирались на материалы российской и зарубежной прессы: «Россия начала самокорректироваться… Москва стала главным центром роста в секторе услуг и «новой экономики» России и таким образом привлекла основную массу прямых иностранных инвестиций и внутренних мигрантов» [Gaddy, Hill, 2003].)