Текст книги "Проблемные регионы ресурсного типа. Азиатская часть России"

Основным законом, который в настоящее время регулирует в России деятельность предприятий производственной инфраструктуры, является Закон о естественных монополиях № 147-ФЗ, принятый Государственной Думой 19 июля 1995 г. Но этот закон не трактует основные вопросы любой хозяйственной деятельности – права собственности. Вводится определение естественных монополий. К ним относятся монополии, которые занимаются следующими видами деятельности:

– транспортировкой нефти и нефтепродуктов по магистральным трубопроводам;

– транспортировкой газа по трубопроводам;

– услугами по передаче электрической и тепловой энергии;

– железнодорожными перевозками;

– услугами транспортных терминалов, портов, аэропортов;

– услугами общедоступной электрической и почтовой связи.

Закон в то же время не регламентирует передачу в частную собственность объектов естественных монополий. Более того, в нем вообще не используется термин «государственная собственность», и соответственно, не оговаривается процедура передачи прав на эту собственность частному сектору.

В определенной мере этот недостаток исправлен в принятом недавно Земельном кодексе РФ, где сказано, что «земли промышленности и иного специального назначения, занятые федеральными энергетическими системами, объектами использования атомной энергии, федеральным транспортом, путями сообщения, объектами федеральной информатики и связи, объектами, обеспечивающими космическую деятельность, объектами обороны и безопасности, объектами оборонного производства, объектами, обеспечивающими статус и защиту Государственной границы Российской Федерации, другими объектами, отнесенными к ведению Российской Федерации в соответствии со статьей 71 Конституции Российской Федерации, являются федеральной собственностью». Оставим в стороне принципиальный по существу, но для данной статьи не очень важный вопрос о том, что статья 71 Конституции посвящена не федеральной собственности, а предмету ведения Российской Федерации, что не одно и то же. В то же время Земельный кодекс, принятый Государственной Думой 28 сентября 2001 г., однозначно закрепил объекты производственной инфраструктуры в федеральной собственности.

Частные компании России готовы вкладывать средства в инфраструктурные проекты. Но при этом неясным остается самое главное – объект чьей собственности они строят? Кому будет принадлежать построенный трубопровод, автомобильная дорога, причальная стенка? Ведь ЮКОСу трубопровод Ангарск – Дацин не может принадлежать только на том основании, что он вложил свои деньги. По Земельному кодексу ЮКОС не может быть собственником магистрального трубопровода, который на правах собственности принадлежит Российской Федерации. Он (или «Транснефть», которая призвана эксплуатировать нефтепровод) не имеет права ограничивать допуск к трубе для других компаний, что принципиально возможно лишь на частных трубопроводах.

Институциональная неясность в вопросах прав собственности, отсутствие стремления органов законодательной власти к четкому разграничению этих прав между хозяйствующими субъектами, включая государство, приводит к тому, что в общество «внедряется» мысль о возможности наличия частных трубопроводов, дорог и других объектов инфраструктуры. В Государственной Думе упорно лоббируются поправки к закону о естественных монополиях, разрешающие так называемым «учредителям частных нефте– и газопроводов» самостоятельно устанавливать тарифы на прокачку сырья. Следующим шагом, очевидно, должно стать ограничение доступа к трубе: кто платит, тот и прокачивает, что противоречит основному принципу функционирования естественных монополий – равнодоступности объекта для пользователей. В этом случае все, кто не вошел в пул по строительству трубы, вынужден будет либо перепродавать свою нефть за бесценок, либо закрывать собственное предприятие. Такое развитие событий грозит серьезными и до конца пока не осознанными социально-экономическими последствиями. Россию объединяют реальные транспортные магистрали и сети: автомобильные, железнодорожные, электрические, трубопроводные. Их переход в частные руки означает шаг к разделению страны.

В условиях, когда государство не в состоянии решить проблему финансирования, поддержания и модернизации инфраструктурной сети, а рынок и развитие страны этого требуют, крупный бизнес – единственный участник рынка, способный взять на себя выполнение этих задач. И здесь единственной концепцией может стать партнерство государства и частного сектора при сохранении за государством права собственности и передачи прав по владению и пользованию частным компаниям.

Есть еще одно объективное препятствие на пути приватизации магистральных сетевых объектов – частные нефтепроводы и другие инфраструктурные комплексы могут строиться без ограничений только на частной территории. Например, в границах земельного участка, принадлежащего частной компании на праве собственности. Но магистральные нефтепроводы, газопроводы, федеральные автомобильные дороги проходят по земле, принадлежащей не только Российской Федерации, но и ее многочисленным субъектам. И для того, чтобы проложить, например, ЮКОСу нефтепровод Ангарск-Дацин, необходимо будет заключить договор с каждым из них. Причем, такой договор, который будет признан легитимным не только ныне действующими главами правительства и регионов, но, что самое главное – законом. Ведь частные компании должны будут строить объекты, которые принадлежат государству (Российской Федерации и регионам) на правах собственности, а также в зонах особо охраняемых природных территорий и объектов: заповедников, территорий традиционного природопользования коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока и т. п. А в соответствии с Земельным кодексом «На землях особо охраняемых природных территорий федерального значения запрещаются: строительство федеральных автомобильных дорог, трубопроводов, линий электропередачи и других коммуникаций, а также строительство и эксплуатация промышленных, хозяйственных и жилых объектов, не связанных с функционированием особо охраняемых природных территорий».

Таким образом, нужна законодательная база реализации подобных проектов и особая модель привлечения частного сектора к финансированию объектов производственной инфраструктуры. На каких условиях придет частный капитал в сферу строительства объектов государственной собственности? Будут ли эти условия полностью определяться конкретным договором, подписанию которого предшествуют многочисленные утверждения в соответствующих (федеральных, региональных и местных) организациях – министерствах и ведомствах, комитетах и комиссиях, в широком спектре «инстанций» – от обеспечивающих безопасность страны до экологических и санитарно-эпидемиологических? Или будет создана хотя бы рамочная нормативно-правовая база федерального уровня, в которой будет прописано, в частности, правило «одной двери», обязательность конкурса, сроки рассмотрения вопроса и принятия решения, права и обязанности государства и частной компании, в первую очередь, невмешательства государства в текущую административнохозяйственную деятельность, компенсации при национализации, реквизиции и т. д. А на основе этих законов и подзаконных актов уполномоченными органами государственной власти будут уже заключаться договоры с частными компаниями.

Международные организации также не пойдут на российский инвестиционный рынок в сфере производственной инфраструктуры без институционального, лучше всего – законодательного – закрепления их прав на пользование объектами государственной собственности. Каким образом сейчас идут инвестиции в государственный реальный сектор России, например, от ЕБРР? Только в форме кредитов и технической помощи. Так, например, предполагается построить объездную дорогу вокруг Санкт-Петербурга, проложить не одну сотню километров автодорог на трассе Чита – Хабаровск. Для этого ЕБРР выделил в 2002 г. 218,5 млндол. при общей стоимости проекта в 342,7 млндол.[94]94
  Европейский банк реконструкции и развития. Годовой отчет за 2002 г., с. 94.


[Закрыть] Но кредиты, как известно, дорогие и их нужно отдавать. По существу, кредитование – это перекладывание финансовой проблемы на будущие поколения, которым придется платить. Конечно, государственный долг России сейчас не критический, а мировая конъюнктура на рынках энергоносителей высокая. Но форма кредитования является самой простой и невыгодной для государства в сравнении, скажем с концессиями или приватизацией. В то же время приватизировать важные инфраструктурные объекты нельзя по многим соображениям: социально-политическим, правовым, стратегическим. В итоге остается одно – искать формы вовлечения частного отечественного и иностранного капитала в процессы инвестирования производственной инфраструктуры. И основное значение здесь имеют концессии.

Например, в 1990–2001 гг. в развивающихся странах было реализовано почти 2500 государственно-частных проектов в сфере производственной инфраструктуры с привлечением частных капиталов и средств международных организаций на общую сумму инвестиций в размере 750 млрд дол. [Harris et al., 2003]. Из них концессии составляли: в электроэнергетике – примерно 60 %, на железнодорожном транспорте – почти 70 %, в сфере автомагистралей – более 90 %, в инфраструктуре портов и аэропортов – немногим менее 80 %. Не все эти проекты завершились удачно. Около 50 из них (2 %) были прекращены или проходили с существенным пересмотром начальных условий. Это свидетельствует о том, что в мировой экономике идет активный институциональный процесс по поиску адекватных современной экономической политике форм и методов вовлечения частного капитала в деятельность инфраструктурных отраслей, легитимного подключения бизнеса к выполнению хозяйственных функций без изменения базовых прав собственности на инфраструктурные объекты.

Последние годы за рубежом активно отрабатывается механизм комплексных концессий, объединяющих в одном проекте несколько объектов из разных отраслей инфраструктуры: например, новые или действующие порты, аэропорты и связывающие их с городами скоростные авто– и железнодорожные магистрали. В качестве объекта концессии может быть месторождение полезных ископаемых, которое находится и должно оставаться в государственной собственности, и железная дорога, связывающая это месторождение с магистралью. Один из крупных примеров последних лет дает Всемирный банк, который на концессионной основе финансирует проект расширения порта Риека в Хорватии вместе с автодорожной и железнодорожной магистралями, т. е. решается комплексная инфраструктурная проблема[95]95
  Инвестиционная составляющая проекта – 266 млн дол. Размер займа Всемирного банка – 156,5 млн дол.


[Закрыть].

Но значение концессий для развития России не ограничивается отдельными отраслями или комплексами. Их глобальная роль заключается в том, что потенциально они могут стать стратегической основой экономического и инвестиционного роста и возвращения нашей стране статуса великой экономической державы. Концессии – это тот инструмент экономической политики, который позволяет совместить государственную собственность с частно-хозяйственными принципами, может стать наиболее рациональным способом освоения огромных минерально-сырьевых ресурсов страны, малозаселенных территорий, строительства уникальных евразийских трансконтинентальных транспортных коридоров и трубопроводов.

Осуществление таких сверхкрупных проектов возможно только с привлечением международных ресурсов на базе концессий и других форм партнерства государства и частного сектора. Российскому государству следует разработать и предложить мировому сообществу концепцию по реализации сверхкрупных промышленных, инфраструктурных, инновационных, научных, культурно-рекреационных проектов, в первую очередь в Сибири и на Дальнем Востоке, на основе комплексных широкомасштабных концессий, предоставляемых транснациональному финансовому капиталу. С учетом геополитических интересов нужно разработать государственную концепцию использования национального богатства, в которой бы предусматривалось осуществление глобального международного сотрудничества. Только в этом случае, с использованием всего накопленного в мировой экономике опыта и инструментария Россия сможет добиться экономического возрождения, реализовать идею мощного инвестиционного рывка и обеспечить удвоение ВВП к 2010 г.

Заключение

В современной России все отчетливее звучит тезис о необходимости поиска новой «национальной идеи», принципиально отличающейся от парадигмы достижения западного менталитета и образа жизни. Все большему числу наших сограждан становится очевидным, что «его величество рынок» не всемогущ, что он хорошо работает только «под присмотром» общества, государства, которые озабочены не только и не столько текущей прибылью, но в не меньшей степени и долгосрочными целями, которые не всегда (а точнее, крайне редко) вписываются в рыночный механизм. В первой четверти XXI в. в качестве стратегической цели можно рассматривать восстановление позиций России как одного из базисных субъектов мировой цивилизации.

Россия обладает необходимым потенциалом для обеспечения экономического роста, стратегической, экономической и иной безопасности. У страны пока еще сохраняется высокий запас прочности. Основа тому – интегральный потенциал наших природных ресурсов, научнотехнических достижений, производственных мощностей и качество рабочей силы. Природные ресурсы России продолжают оставаться востребованными на мировых рынках, что во многом предопределяет и отношение к России многих государств, заинтересованных в использовании нашего природного потенциала. Россия обязана в самое короткое время определиться в своем отношении к вызовам и угрозе со стороны глобализирующейся мировой экономики, причем как с запада, так и, в особенности, с востока, где российские территории, богатые природными ресурсами, слабо заселены.

Приоритетное, или опережающее, развитие Сибири и Дальнего Востока чрезвычайно важно для устойчивого развития всей России, для сохранения единства ее экономического и политического пространства. Критичным экономическим и социальным фактором является их транспортная «ущемленность». Многократное усиление восточного вектора внутренней и внешней политики России должно стать адекватной реакцией государства на необходимость сглаживания сложившейся геополитической асимметрии. Важная роль в этом процессе отводится решению задачи удвоения ВВП и, как следствие, росту уровня жизни на всей территории России. Однако решение такой задачи невозможно при сохранении увеличивающейся внутрироссийской региональной асимметрии росте дифференциации уровня жизни в европейской и азиатской частях России. Снижение разрыва возможно только при активной государственной региональной политике, направленной прежде всего на формирование в восточных регионах страны благоприятных условий для хозяйственной деятельности. К одним из первоочередных условий относится создание здесь опорной транспортной сети, отвечающей требованиям XXI в. – складывающейся новой геополитической ситуации в Азиатско-Тихоокеанском регионе и новой роли России в ней. Современная, хорошо развитая транспортная инфраструктура государства была бы способна превратить географические особенности России в ее конкурентные экономическое и стратегическое преимущества.

Наличие в азиатской части страны природных ресурсов при условии формирования соответствующей транспортной инфраструктуры создает предпосылки для развития производительных сил этого региона: возможность строительства предприятий с длительной (до 50 лет) перспективой деятельности, основанной на использовании эффекта от масштаба при выполнении всех норм рационального природопользования. Объемы добычи позволяют надолго занять благоприятную нишу как на внутреннем (поставки на Урал и в европейскую часть страны), так и на внешнем рынках. Для первоочередного удовлетворения внутрироссийских потребностей в энергетическом и технологическом сырье (для предприятий химического и нефтехимического комплекса) и крупномасштабного выхода на энергетические рынки стран АТР необходимо освоение месторождений нефти и газа Восточной Сибири, Республики Саха (Якутия) и шельфа арктических морей. В целях обеспечения независимых выходов на внешние рынки потребуется реализация нескольких крупных проектов: развитие сети магистральных нефтепроводов и мощностей терминалов черноморских портов, Балтийской трубопроводной системы; создание нового выхода нефти в страны Северной Европы, а для выхода в страны АТР – продление транссибирского нефтепровода до Находки; создание развитой трубопроводной сети на востоке России с диверсифицированными выходами на Корейский полуостров, в Китай и Японию. Для целей подъема уровня жизни населения восточных регионов страны было бы крайне желательно строительство магистральных трубопроводов увязать с обязательной газификацией населенных пунктов «транзитных» регионов (Республики Саха (Якутия) и Бурятия, Читинская, Амурская и Сахалинская области, Хабаровский и Приморский края).

К первоочередным задачам развития производительных сил России, как это и записано в итоговых документах Байкальского Экономического форума – БЭФ-2004, следует отнести завершение сооружения Северо-Сибирской железной дороги как срединной части Северо-Российской Евразийской магистрали, которая проходит исключительно по территории России и соединяет малозамерзающие порты на Тихом и Северном Ледовитом океанах. Без этой магистрали трудно совместить задачи организации надежного углеснабжения Урала и европейской части страны, разработки месторождений Сибири и организации контейнерного моста «Азия – Европа». Завершение Севсиба позволит в большей степени загрузить БАМ и направить по нему часть контейнерного потока из стран АТР, в первую очередь из Японии. Экономические показатели БАМа могли бы стать лучше в случае реализации проекта соединения железных дорог о. Сахалин с БАМом (строительство моста на Сахалин с последующим продолжением на Хоккайдо). Эта же магистраль может стать основой формирования новой широтной зоны экономического развития России в ее азиатской части, поднять здесь уровень жизни и демографический потенциал.

Для своевременного «перехвата» контейнерного потока с «прокитайских» (включая вариант «TRACECA») маршрутов требуется как можно быстрее решить организационные вопросы о единой и справедливой тарифной политике на отдельных участках и «плечах» Транссибирского коридора. Необходимо скорейшее (учитывая возрастающую активность включения Китая в конкуренцию за этот транзит) формирование единой управляющей структуры. В дополнение к этому крайне желательно иметь, кроме сухопутных выходов контейнеров через страны Восточной Европы, альтернативные варианты морских непосредственных выходов в Западную Европу через Санкт-Петербург или другие балтийские специализированные контейнерные терминалы на территории России. Северный морской путь является не столько конкурентом для сухопутных коридоров, сколько их дополнением. Этому в значительной (если не решающей) степени должно способствовать восстановление значений сибирских рек как «связующих звеньев» между южным экономически освоенным поясом (вдоль Транссиба), новым широтным (вдоль Северо-Российской магистрали) и Северным морским путем. Создание новых поколений транспортных средств (судов типа «река-море», экранопланов и т. п.) может обеспечить техническое решение проблем выхода части грузоемкой продукции глубинных сибирских территорий по рекам Сибири на мировые рынки через СМП.

Активизация транзита воздушных судов через пространство России может принести существенно большие дивиденды в случае организации экономически эффективных условий для их промежуточной посадки, дозаправки и дозагрузки. Однако сегодня еще не удается объединить усилия не только различных потенциальных грузоотправителей, но и властных структур в регионах, каждый из которых желал бы видеть именно свой регион в качестве будущего международного логистического центра. Последнее особенно актуально для территории Сибири в свете растущей конкуренции за рынки грузовых авиаперевозок со стороны сопредельных государств. Эффективная работа опорной транспортной сети требует согласования перспектив развития и собственно работы региональных транспортных комплексов, соответствующих региональных центров приема, переработки и отправления грузов. Это создаст условия для более эффективного развития экономики регионов, особенно в восточной части страны, где велика доля транспортной составляющей в цене конечного продукта. Поэтому одним из важнейших направлений научно-исследовательских работ должна стать разработка методических рекомендаций по формированию региональных транспортных комплексов как органических частей единой транспортной системы России. Сопряжение интересов государства, регионов и частных компаний (как потенциальных инвесторов) в сфере создания крупных инфраструктурных объектов может быть достигнуто при использовании концессий как особой формы государственно-частного партнерства. Они могут стать одним из самых амбициозных и перспективных направлений развития государственного сектора российской экономики, основой российской модели экономического глобализма.

Широкомасштабная приватизация целых отраслей промышленности привела в 1990-е гг. к устранению контроля государства над некоторыми важными системообразующими отраслями, являющимися компонентами национальной безопасности. Такого положения нельзя допустить в отраслях производственной инфраструктуры, в частности в транспортном комплексе. В этом, с нашей точки зрения, одна из важнейших социально-политических задач в деле сохранения единого экономического, политического и цивилизационного пространства России.