Текст книги "Экологическая безопасность на промышленном предприятии. Учебно-практическое пособие"

Тема 9.3 Порядок проведения государственной экологической экспертизы

Согласно Федеральному закону №174-ФЗ «Об экологической экспертизе» экологическая экспертиза определяется как установление соответствия документов и (или) документации, обосновывающих намечаемую в связи с реализацией объекта экологической экспертизы хозяйственную и иную деятельность, экологическим требованиям, установленным техническими регламентами и законодательством в области охраны окружающей среды, в целях предотвращения негативного воздействия такой деятельности на окружающую среду.

Изменения, внесенные в закон «Об экологической экспертизе» Федеральным законом от 18.12.2006 №232-ФЗ, существенно изменили номенклатуру объектов, подлежащих в обязательном порядке процедуре прохождения государственной экологической экспертизы. В отношении большинства объектов капитального строительства государственная экологическая экспертиза как самостоятельный вид экспертизы оказалась отмененной. При этом данные объекты проверяются на соответствие экологическим нормативам в рамках Государственной экспертизы проектной документации.

Экологическая экспертиза основывается на определенных принципах, которые закреплены в ст. 3 Федерального закона №174-ФЗ.

Презумпция потенциальной экологической опасности любой намечаемой хозяйственной и иной деятельности означает, что она может быть экологически опасной, заказчики объекта должны это учитывать при планировании деятельности и предлагать (разрабатывать) решения по ее реализации деятельности с учетом предотвращения процессов, оказывающих негативное воздействие на окружающую среду. При этом экологическая экспертиза является превентивным инструментом – она должна проводиться не только до принятия решения о возможности осуществления намечаемой деятельности (например, выдачи соответствующего разрешения), но и до принятия важнейших проектных решений.

Одним из важных инструментов экспертизы является анализ альтернатив. Рассмотрение и сравнение нескольких альтернатив достижения целей намечаемой деятельности и вариантов по ее осуществлению обеспечивает свободу принятия решений в зависимости от результатов экологической оценки.

Принцип обязательности проведения экологической экспертизы до принятия решений о реализации объекта заключается в том, что государственная экологическая экспертиза является обязательной мерой охраны окружающей среды, а финансирование и осуществление работ по всем предпроектным, проектным материалам и программам производится только при наличии положительного заключения государственной экологической экспертизы.

Комплексность оценки воздействия на окружающую среду хозяйственной и иной деятельности и ее последствий предполагает учет ближайших и отдаленных экологических, экономических, социальных, демографических последствий деятельности объектов.

Принцип комплексности подразумевает совместное рассмотрение и учет факторов воздействия намечаемой деятельности и связанных с ними изменений во всех природных средах, а также в социальной среде. Этот принцип основывается на представлении о том, что разделение окружающей среды на «компоненты» (воздух, вода, почва) является упрощением реальной ситуации. На самом деле мы имеем дело с единой природной системой, неразрывно связанной с обществом. Задача экологической оценки состоит не только в том, чтобы проследить, насколько соблюдаются стандарты и нормативы для отдельных компонентов окружающей среды, но и в том, чтобы понять, как природно-социальная система в целом отреагирует на воздействие намечаемой деятельности.

Обязательность учета требований экологической безопасности при проведении экологической экспертизы исходит из принципа, что любая намечаемая деятельность является источником потенциальной экологической опасности.

Принцип достоверности и полноты информации, представляемой на экологическую экспертизу, должен обязательно выполняться заказчиком намечаемой деятельности для того, чтобы в результате проведения экологической экспертизы была определена допустимость реализации объекта и оценена достаточность мер для предотвращения загрязнения окружающей среды.

Независимость экспертов экологической экспертизы при осуществлении ими своих полномочий в области экологической экспертизы означает, что экспертом не может быть представитель заказчика или разработчика объекта экологической экспертизы или гражданин, состоящий в трудовых или иных отношениях с указанными заказчиком или разработчиком, а также представитель юридического лица, состоящего с ними в таких договорных отношениях. Эксперт также имеет право формулировать свое особое мнение по объекту экологической экспертизы независимо от общего решения, принятого большинством состава экспертной комиссии.

Принцип научной обоснованности, объективности и законности заключений экологической экспертизы означает, что экологическая экспертиза представляет собой научно-исследовательский процесс и должна осуществляться на современном научно-техническом уровне с использованием новейших форм и методов научных исследований квалифицированными специалистами и учеными. При этом необходима фиксация не столько допущенных нарушений, сколько дана объективная оценка их последствий, обоснованности воздействия объекта на окружающую среду и возможности реализации запланированных решений. Экспертная комиссия должна руководствоваться фактами, научными методами их обоснования и действующими законами, нормативными правовыми актами и правилами.

Принцип гласности и участия общественности предполагает доступность и достоверность информации о ходе проведения экспертизы, принятых решениях и их учете органом управления при реализации объекта экспертизы; возможность общественных организаций и граждан получать такую информацию и доводить до сведения лиц, принимающих решения, свою позицию; обязательность последних сообщать о принятых решениях. Этот принцип обеспечивается нормами закона, предусматривающими административную ответственность за отказ в предоставлении, несвоевременное предоставление или искажение экологической информации, а также возмещение причиненного таким правонарушением вреда.

Принцип ответственности участников экологической экспертизы и заинтересованных лиц за организацию, проведение, качество экологической экспертизы указывает, что в соответствии с действующим законодательством такая ответственность установлена по всем видам возможных нарушений.

Экологическая экспертиза, проводимая Федеральными органами исполнительной власти и их территориальными органами, квалифицируется как государственная экологическая экспертиза и проводится на федеральном и региональном уровнях.

Государственная экологическая экспертиза (далее – ГЭЭ) как один из наиболее эффективных инструментов управления природопользованием и охраной окружающей среды, имеет свою организационную структуру, распределение ответственности по принятию решений, планирование деятельности, процедуры, процессы и ресурсы, необходимые для выполнения поставленных задач.

Объекты ГЭЭ в соответствии со статьями 11 и 12 Федерального закона «Об экологической экспертизе» подразделяются на объекты федерального и регионального уровня. Ниже приведен обобщенный перечень объектов, которые в настоящее время подлежат ГЭЭ:

1) проекты нормативно-технических и инструктивно-методических документов в области охраны окружающей среды;

2) проекты федеральных и региональных целевых программ, предусматривающих строительство и эксплуатацию объектов хозяйственной деятельности, оказывающих воздействие на окружающую среду;

3) проекты соглашений о разделе продукции;

4) материалы обоснования лицензий на осуществление отдельных видов деятельности, которые оказывают негативное воздействие на окружающую среду и лицензирование которых осуществляется в соответствии с Федеральным законом от 08.08.2001 №128-ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности» (за исключением материалов обоснования лицензий на осуществление деятельности по сбору, использованию, обезвреживанию, транспортированию, размещению отходов);

5) проекты технической документации на новые технику, технологию, использование которых может оказать воздействие на окружающую среду, а также технической документации на новые вещества, которые могут поступать в природную среду;

6) материалы комплексного экологического обследования участков территорий, обосновывающие придание им правового статуса особо охраняемых природных территорий федерального или регионального значения, зоны экологического бедствия или зоны чрезвычайной экологической ситуации;

7) проектная документация объектов, находящихся на континентальном шельфе, в исключительной экономической зоне, во внутренних морских водах, территориальном море и прилежащей зоне Российской Федерации;

8) проектная документация объектов, строительство, реконструкцию, капитальный ремонт которых предполагается осуществлять на землях особо охраняемых природных территорий федерального, регионального или местного значения;

9) проектная документация объектов, связанных с размещением и обезвреживанием отходов I – V классов опасности;

10) объект ГЭЭ, ранее получивший положительное заключение ГЭЭ, в случае:

– доработки такого объекта по замечаниям ранее проведенной ГЭЭ;

– реализации такого объекта с отступлениями от документации, получившей положительное заключение ГЭЭ, и (или) в случае внесения изменений в данную документацию;

– истечения срока действия положительного заключения ГЭЭ;

– внесения изменений в документацию, получившую положительное заключение ГЭЭ.

К проектам нормативно-технических и инструктивно-методических документов в области охраны окружающей среды относятся:

– нормативы, методики, правила, инструкции, регламенты, руководства по созданию, содержанию, реконструкции, ремонту зеленых насаждений;

– материалы для придания территориям особого статуса;

– документация, регулирующая вопросы биоразнообразия;

– материалы, регулирующие градостроительную и хозяйственную деятельность в части охраны окружающей среды;

– методики по проведению инвентаризации сбросов, выбросов вредных веществ и размещения отходов;

– материалы, обосновывающие применение удобрений, пестицидов и биостимуляторов роста растений;

– материалы, обосновывающие объемы (лимиты, квоты) изъятия объектов животного мира.

Данный перечень для объектов экологической экспертизы регионального уровня может быть изменен или расширен на основании решения органа исполнительной власти субъекта РФ.

Все материалы представляются на экологическую экспертизу независимо от их сметной стоимости, ведомственной принадлежности и форм собственности.

Все виды документации, подлежащие государственной экологической экспертизе, должны иметь в своем составе материалы по оценке воздействия намечаемой хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду.

Исключительным правом на проведение ГЭЭ обладает определенный государством специально уполномоченный орган в области охраны окружающей среды. В настоящее время специально уполномоченными органами при проведении ГЭЭ является Министерство природных ресурсов и экологии РФ, которое осуществляет данную функцию через Федеральную службу по технологическому, экологическому и атомному надзору.

ГЭЭ осуществляется в порядке, установленном Федеральным законом «Об экологической экспертизе» и нормативными правовыми актами Российской Федерации.

Согласно установленному порядку, ГЭЭ осуществляется в два этапа: организация государственной экологической экспертизы и ее проведение.

Организация ГЭЭ по своей сути – это подготовительный этап к ее проведению, который включает в себя выполнение ряда регламентированных процедур.

Документация, подлежащая ГЭЭ, представляется заказчиком и после регистрации в установленном порядке, документация передается в отдел ГЭЭ для исполнения.

По каждому виду поступившей в отдел ГЭЭ документации начальником отдела назначается ответственный исполнитель из числа штатных специалистов отдела. Назначенный ответственный исполнитель по объекту ГЭЭ в течение 7 рабочих дней обязан выполнить следующие процедуры:

1. Проверить комплектность поступившей документации и ее соответствие требованиям статьи 14 закона «Об экологической экспертизе».

2. Определить:

– категорию объекта экспертизы;

– вид и сроки проведения экспертизы, состав экспертной комиссии;

– стоимость проведения экспертизы.

По результатам проверки документации:

– в случае несоответствия представленной на экспертизу документации установленным требованиям ответственный исполнитель готовит уведомление заказчику о недостающих материалах и сроках их представления или об отказе в принятии документации на ГЭЭ с указанием причин;

– если документация, представленная на ГЭЭ, соответствует установленным требованиям, ответственный исполнитель выполняет следующие стадии организационного процесса: определяет категорию, вид, сроки, состав экспертной комиссии и стоимость объекта экспертизы.

Категория объекта ГЭЭ определяется в зависимости от степени сложности проектных решений, значимости воздействия намечаемой деятельности на окружающую среду, природных особенностей территории и экологической ситуации в районе намечаемой деятельности. С учетом этих определяющих факторов объекты ГЭЭ ранжируются на простые, средней сложности и сложные.

Вид и сроки проведения ГЭЭ зависят от категории сложности объекта. Сроки проведения государственной экологической экспертизы составляют:

– для простых объектов – до 30 дней;

– для объектов средней сложности – до 60 дней;

– для сложных объектов – до 120 дней.

Общий срок проведения государственной экологической экспертизы может быть продлен, но не должен превышать шести месяцев.

Число членов экспертной комиссии должно быть нечетным и не менее трех человек. Как правило, для экспертизы простых объектов формируется комиссия из трех человек, для объектов средней сложности – не менее пяти человек, для сложных объектов – не менее одиннадцати человек.

Стоимость объекта ГЭЭ определяется в зависимости от категории объекта, состава экспертной комиссии, трудоемкости экспертных работ с учетом объема представленных на экспертизу материалов, количества заседаний экспертной комиссии и с учетом материальных затрат, связанных с обеспечением процесса экспертизы.

После получения документа, подтверждающего оплату, начинается второй этап ГЭЭ — процесс проведения ГЭЭ. Проведение ГЭЭ осуществляется при выполнении следующих условий:

– предоставления документации, подлежащей обязательной ГЭЭ в полном объеме, определяемом нормативными документами о порядке ее разработки, содержащей материалы ОВОС, выполненные в соответствии с действующими документами;

– наличия в составе представляемой документации заключений (материалов согласований) с органами государственного контроля и надзора, органами местного самоуправления, владельцами и пользователями природных ресурсов, необходимость которых устанавливается в зависимости от характера объекта экспертизы;

– наличия в составе представляемой документации материалов обсуждений объекта экспертизы с гражданами и общественными организациями (объединениями);

– наличия заключений общественной экологической экспертизы в случае ее проведения в установленном законодательством порядке;

– предварительной оплаты за проведение ГЭЭ заказчиком в порядке, установленном федеральным органом исполнительной власти в области экологической экспертизы.

При проведении ГЭЭ сложных объектов члены экспертной комиссии могут быть объединены в следующие специальные группы:

1. По рассмотрению отдельных компонентов природной среды:

– атмосферный воздух;

– поверхностные и подземные воды;

– недра;

– земельные ресурсы, почвы, ландшафты;

– биологические ресурсы;

– историко-культурные и археологические памятники, особо охраняемые территории.

2. По рассмотрению правовых, эколого-экономических и социальных вопросов, связанных с реализацией проектных решений.

3. По рассмотрению специфических вопросов, например:

– обоснования размещения строящегося объекта;

– инженерной геологии и гидрогеологии;

– водных ресурсов и климатологии;

– обращения с отходами;

– физических воздействий (шума, электромагнитных излучений и т.д.);

– медицинской и социально-демографической оценки.

После согласования состава экспертной комиссии с начальником отдела экспертизы ответственный исполнитель подготавливает документы, являющиеся основанием для проведения ГЭЭ: договоры с руководителем комиссии, при необходимости с руководителями групп, и каждым членом экспертной комиссии, технические задания для них и проект приказа на проведение государственной экологической экспертизы.

При анализе материалов эксперт, как правило, должен оценить по своему направлению:

– достоверность и полноту приведенной в документации информации о состоянии природной среды и хозяйственной деятельности в регионе (область, район, город, населенный пункт) на момент разработки этой документации;

– учет природной специфики территории;

– выполнение условий природопользования и требований, выдвинутых соответствующими органами государственного надзора и контроля;

– полноту информации об источниках и объектах воздействия на окружающую среду;

– правильность определения величины экологического ущерба от намечаемой деятельности в процессе строительства и эксплуатации;

– правильность оценки риска возникновения аварий, а также достаточность предусмотренных материальных ресурсов и резервов финансовых средств для локализации и ликвидации последствий аварий;

– обоснованность полноты и эффективности предусмотренных мер по охране здоровья населения, окружающей природной среды;

– соответствие принятых решений требованиям природоохранного законодательства;

– качество документации.

По результатам анализа эксперт должен сформулировать по своему направлению оценки планируемых решений однозначные выводы:

– о соответствии намечаемой деятельности требованиям законодательных актов и нормативных документов в области охраны окружающей среды и природных ресурсов Российской Федерации и ее субъектов;

– о допустимости (недопустимости) намечаемого воздействия на окружающую среду;

– мнение о возможности (или невозможности) реализации объекта экспертизы с позиций рассматриваемого вопроса.

По результатам анализа документации с учетом всех заключений экспертов и поступивших аргументированных предложений заинтересованной общественности или заключения общественной экологической экспертизы руководитель комиссии государственной экологической экспертизы согласно заданию формулирует выводы заключения, которые должны содержать:

– оценку соответствия намечаемой деятельности требованиям законодательных актов Российской Федерации и нормативных документов в области охраны окружающей среды и природных ресурсов;

– подтверждение допустимости либо указание на недопустимость намечаемого воздействия на окружающую среду;

– мнение комиссии о возможности или невозможности реализации объекта экспертизы.

В заключении ГЭЭ отмечаются следующие положения:

– дается оценка принятым в представленной документации решениям, в том числе по выбранному варианту размещения, планируемым природоохранным мероприятиям, организации экологического мониторинга, достаточности запланированных организационных мероприятий, технических и финансовых средств для ликвидации последствий возможных аварий и т.п.;

– указывается допустимость (или недопустимость) воздействий на окружающую среду, обусловленных решениями в документации по намечаемой деятельности;

– замечания по качеству документации, по принятым решениям, по соблюдению законов и нормативов и т.п.;

– формируются предложения и рекомендации, направленные на улучшение принятых в рассмотренной документации решений с целью дальнейшего повышения степени экологической безопасности планируемой деятельности;

– может указываться, с учетом стадийности проектирования, вид документации, в которой, по мнению членов экспертной комиссии, должны быть учтены при дальнейшем проектировании изложенные в заключении предложения и рекомендации.

Заключение экспертной комиссии считается принятым, если оно подписано квалифицированным большинством членов комиссии, составляющим не менее двух третей ее списочного состава.

Заключение, подписанное руководителем, ответственным секретарем и членами экспертной комиссии, а также особыми мнениями экспертов передается руководителю органа ГЭЭ на утверждение.

ГЭЭ считается завершенной после утверждения приказом руководителя органа ГЭЭ заключения экспертной комиссии, подготовленного в соответствии с установленными требованиями.

После завершения ГЭЭ ответственный секретарь:

– направляет заключение ГЭЭ заказчику в течение пяти дней со дня утверждения заключения ГЭЭ;

– для осуществления соответствующих контрольных функций направляет информацию о заключении ГЭЭ территориальным или федеральным органам исполнительной власти в области охраны окружающей среды, органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органам местного самоуправления;

– направляет письма о выполнении поручения органов государственной власти в случае проведения ГЭЭ по их поручению,

– направляет письма о результатах проведения ГЭЭ с целью информирования общественности и средств массовой информации по их запросам;

– подготавливает информацию в банковские организации, осуществляющие финансирование проектов в отношении объектов экологической экспертизы, не получивших положительного заключения ГЭЭ;

– оформляет акты приемки выполненных экспертами работ и документы для их оплаты.

Основанием для повторного рассмотрения материалов по объектам экспертизы являются:

– доработка материалов по замечаниям и предложениям, изложенным в уведомлении экспертного подразделения, проводившего первоначальное рассмотрение материалов, или содержащихся в отрицательном заключении экспертной комиссии государственной экологической экспертизы;

– изменение условий природопользования федеральным органом исполнительной власти в области охраны окружающей среды;

– реализация объекта экспертизы с отступлениями от ранее принятых решений, получивших положительное заключение ГЭЭ;

– истечение срока действия положительного заключения ГЭЭ;

– решение суда, арбитражного суда.

Повторная ГЭЭ проводится экспертной комиссией, как правило, в первоначальном (ранее осуществлявшем экспертизу этого объекта) составе.

Повторная экспертиза по решению судебных органов осуществляется экспертным подразделением государственной экологической экспертизы, определяемым решением суда. Финансовое обеспечение повторной экспертизы осуществляется заказчиком в установленном порядке.

Срок действия положительного заключения ГЭЭ устанавливается в приказе одновременно с его утверждением и указывается на титульном листе заключения. По заявлению заказчика объекта экспертизы срок действия положительного заключения может продлеваться, если оно не потеряло юридическую силу.