Текст книги "Карантин. COVID-19 – вирус, который потряс мир"

Глава 7. Поддержание жизнедеятельности экономики

25 МАРТА 2020 г., ближе к полуночи, члены сената США единогласно одобрили Закон о помощи в связи с коронавирусом, финансовой поддержке и экономической безопасности (также известный как Закон о заботе – C A R ES Act). Обсуждения продолжались в течение двух недель, и в результате две палаты конгресса США достигли договоренности о принятии сводного законопроекта, предусматривающего дополнительные расходы, уменьшение размера налогов, а также выделение ассигнований. В целом было выделено 2,2 трлн долл., что составляет 10 % от ВВП США[460]460
  C. Hulse and E. Cochrane, “As Coronavirus Spread, Largest Stimulus in History United a Polarized Senate,” New York Times, March 26, 2020.


[Закрыть]. Это была очень серьезная финансовая поддержка экономики – такие меры ранее не принимались нигде и никогда.

Весной 2020 г. США действовали более масштабно, чем другие страны, но они не были одиноки. По подсчетам МВФ, в апреле суммарная финансовая поддержка в различных формах во всем мире уже достигла 8 трлн долл. В мае эта величина оценивалась в 9 трлн долл., а к октябрю составляла огромную цифру в 12 трлн. К январю 2021 г. общая сумма финансовых средств, выделяемых на поддержку мировых экономик, достигла 14 трлн[461]461
  B. Battersby, W. R. Lam, and E. Ture, “Tracking the $9 Trillion Global Fiscal Support to Fight COVID-19,” International Monetary Fund, May 20, 2020. V. Gaspar, P. Medas, J. Ralyea, and E. Ture, “Fiscal Policy for an Unprecedented Crisis,” International Monetary Fund, October 14, 2020. IMF Fiscal Monitor, January 2021, Update.


[Закрыть]. Это было намного больше, чем финансовая поддержка после банковского кризиса 2008 г. Такой масштаб расходов и налоговых послаблений был принципиально важен для предотвращения социальной катастрофы, которая могла бы возникнуть в результате введения полного карантина. Действительно, финансовая поддержка и налоговые льготы осуществлялись с таким размахом, что на ум приходили аналогии с военной экономикой и новым социальным контрактом. По мере того как стремительно увеличивались государственные бюджеты, а центральные банки осуществляли интервенции, предназначенные для поддержки экономики, возникало ощущение, что монетарная и фискальная политики очень тесно сблизились друг с другом, чего не было со времен Второй мировой войны[462]462
  A. Martin and J. Younger, “War Finance and Bank Leverage: Lessons from History,” Yale School of Management, September 8, 2020.


[Закрыть]. Центральным банкам удалось выполнить свою функцию – в марте была достигнута стабилизация рынков казначейских ценных бумаг. Теперь наступил момент, когда эстафету должна была принять фискальная политика[463]463
  C. Giles, “Central Bankers Have Been Relegated to Second Division of Policymakers,” Financial Times, October 1, 2020.


[Закрыть]. Распределение ресурсов перешло в руки руководителей в сфере общественного здравоохранения и выборных членов правительства – теперь они устанавливали приоритеты при решении проблем преодоления социально-экономических последствий кризиса.

Несомненно, чтобы осознать драматизм текущего момента, полезно найти аналогии с кейнсианской теорией, которая переживала свои лучшие дни в середине прошлого века. В подобных сопоставлениях проявляется желание многих политиков, как правых, так и левых, вернуться к тем дням, когда национальная экономика впервые приобрела черты интегрированного и управляемого объекта. Как продемонстрировало обусловленное общими причинами падение спроса и предложения, макроэкономические взаимосвязи являются вполне реальными. Однако в качестве парадигмы для ответов на вызовы кризиса 2020 г. такие попытки вставить современное содержание в ретроконтекст содержат в себе угрозу анахронизма. Фискально-монетарный синтез 2020 г. был порождением XXI в.[464]464
  Об этом важном наблюдении см.: D. Gabor, “Revolution Without Revolutionaries: Interrogating the Return of Monetary Financing,” Transformative Responses to the Crisis, 2020.


[Закрыть] Хотя этот синтез опроверг все излюбленные принципы неолиберализма, особенно имеющие отношение к масштабам государственного вмешательства, он стал возможным только под воздействием факторов, которые являются наследием неолиберализма, а именно гиперглобализация, хрупкие ослабевшие государства всеобщего благосостояния, сильное социально-экономическое неравенство, а также непомерные размер и влияние частного капитала.

В мерах, предпринятых разными странами в ответ на вызовы коронавирусной инфекции, отразилось поразительное сочетание единства и неравномерного развития. С одной стороны, поскольку фактически все мировые державы следовали единой тенденции и вводили карантин, каждая из этих стран имела расходы, связанные с коронавирусным кризисом. С другой стороны, суммы, которые они имели возможность выделить на эти цели, были очень различными. По данным МВФ, к октябрю 2020 г. в программу дискреционного бюджетного финансирования стандартной развитой страны закладывалась сумма, составляющая почти 8,5 % от ВВП. В развивающихся странах со средним уровнем доходов эта величина составляла всего лишь 4 % от ВВП. В странах с низким уровнем доходов на финансирование борьбы с коронавирусной инфекцией выделялось менее 2 % от ВВП[465]465
  IMF Fiscal Monitor, October 2020, Figure 1.1.


[Закрыть].

Внутри каждой широкой группы стран (с аналогичным уровнем развития) также имелись определенные расхождения. В бедном государстве Гаити в программе стимулирования была заложена достаточно серьезная цифра в 4 % от ВВП[466]466
  CEPAL, “Addressing the Growing Impact of COVID-19 with a View to Reactivation with Equality: New Projections,” July 15, 2020; repositorio.cepal.org/ bitstream/handle/11362/45784/1/S2000470_en.pdf.


[Закрыть]. 21 апреля правительство ЮАР утвердило масштабную программу, в которой выделялось 29,9 млрд долл. на расходы в области здравоохранения, финансовую поддержку муниципалитетов, а также систему социальных грантов для наименее обеспеченных граждан. Эта сумма составляла почти 10 % от национального дохода. В то же время Нигерия, пережившая удар, который был нанесен обвалом нефтяных цен, на налоговые льготы и на расходы предусмотрела всего 1,5 % от ВВП. В эту сумму входило 50 млрд найра (128 млн долл. США) на программу поддержки населения. Из этих денег предусматривались выплаты в размере 20 000 найра (52 долл.) для наиболее пострадавших домохозяйств в общей сумме 3,6 млн долл.[467]467
  O. Sunday, “Gangs Terrorised Africa’s Largest City in Coronavirus Lockdown. Vigilantes Responded,” South China Morning Post, May 18, 2020.


[Закрыть] Это была капля в море для страны, в которой 87 млн человек имеют доход менее 1,90 долл. в день и где самое большое в мире количество людей проживает в условиях крайней нищеты[468]468
  S. Dixit, Y. K. Ogundeji, and O. Onwujekwe, “How Well Has Nigeria Responded to COVID-19?” Brookings, July 2, 2020.


[Закрыть]. Среди крупных развивающихся стран в 2020 г. в связи с особенно низким уровнем фискального стимулирования выделялись Индия и Мексика. В Бразилии же, напротив, размер бюджетного финансирования, выделяемого для преодоления кризиса, был сопоставим с размером финансирования в самых богатых странах мира.

В 2020 г. один из сюрпризов преподнесла Европа. После кризиса еврозоны экономическая политика Евро союза воплощала режим строгой экономии. Особенно тяжелый отпечаток это наложило на Францию и на страны Южной Европы[469]469
  A. Rettman, “Merkel Defends EU Legacy on Refugees and Austerity,” EU Observer, May 16, 2019.


[Закрыть]. В 2020 г., ощутив на себе тяжелый удар, причиненный пандемией, правительства европейских стран с самыми разными политическими режимами открыли финансовые краны. Данные по разным странам несколько сглаживаются в связи с большой долей гарантий по кредитам. Гарантии по кредитам не предполагают выдачу живых денег – это обещание покрыть расходы, связанные с невозвратом кредитов. В Великобритании эти гарантии составили приблизительно 15 % ВВП. В Германии в 2020 г. они в целом достигли величины более чем 30 % от ВВП[470]470
  OECD Economic Outlook, Volume 2020, Issue 1.


[Закрыть]. Однако, несмотря на все предпринимаемые меры, ситуация ухудшалась.

Программы бюджетного финансирования стран G20 на первом этапе кризиса COVID-19

Исследование Deutsche Bank, данные МВФ на 11 сентября 2020 г.

Учитывая баланс сил внутри Евросоюза, было принципиально важно, чтобы первые антикризисные меры ввела Германия. В последнем правительстве большой коалиции под руководством Ангелы Меркель был сменен министр финансов – вместо опытного политикана, консервативного Вольфганга Шойбле пришел Олаф Шольц, прагматичный представитель Социал-демократической партии[471]471
  M. Schieritz, “Was traut er sich?” Die Zeit, November 13, 2019.


[Закрыть]. Уже в конце февраля он выступил в поддержку идеи о приостановке требования о сохранении сбалансированного бюджета, закрепленного в конституции. Это позволило бы региональным властям Германии реализовывать меры по борьбе с кризисом, вызванным коронавирусом[472]472
  M. Ashworth, “Germany’s ‘Black Zero’ Rule May Be Gone Forever,” Bloomberg, February 26, 2020.


[Закрыть]. 25 марта, в тот же день, когда конгресс США проголосовал за принятие исторического пакета мер, бундестаг утвердил увеличение бюджета на 123 млрд евро. Если приплюсовать к этому гарантии по кредитам, то экономике Германии предоставлялась поддержка в 750 млрд евро[473]473
  M. Nienaber, “German Parliament Suspends Debt Brake to Fight Coronavirus Outbreak,” Reuters, March 25, 2020.


[Закрыть]. Затем в июне был выделен еще один пакет в 130 млрд евро. С его помощью предполагалось увеличить государственные инвестиции и снять бремя с бюджетов местных правительств, за счет чего те могли бы высвободить ресурсы для улучшения местных инфраструктур[474]474
  G. Chazan, “Scholz Insists Record German Borrowing Manageable,” Financial Times, June 17, 2020. “Germany Opens the Money Tap,” Economist, June 13, 2020.


[Закрыть]. Это не только являлось стимулом для крупнейшей экономики в Европе – помимо этого, Берлин призывал остальную Европу последовать его примеру. Когда Брюссель отменил бюджетные правила, ограничивающие размеры дефицита государственного бюджета всех членов ЕС, это не вызвало никаких возражений у Берлина.

С началом пандемии утихли споры о том, что расходование средств, выделяемых на субсидии и социальное обеспечение, может создать потенциальный риск недобросовестного поведения должников. Ведь в появлении вируса были виноваты не бизнес и не правительство. Когда министр финансов Нидерландов поставил вопрос о том, почему бюджеты некоторых европейских стран не были достаточно сбалансированными еще до начала вспышки заболевания, премьер-министр Португалии Антонио Коста проигнорировал его замечание как неуместное[475]475
  D. Adler and J. Roos, “If Coronavirus Sinks the Eurozone, the ‘Frugal Four’ Will Be to Blame,” Guardian, March 31, 2020. H. Von Der Burchard, I. Oliveira, and E. Schaart, “Dutch Try to Calm North-South Economic Storm over Coronavirus,” Politico, March 27, 2020.


[Закрыть]. Ковид не относится к тем экономическим событиям, в ожидании которых имеет смысл заниматься долгосрочной подготовкой бюджета. Теперь для дебатов были нужны другие аргументы. Если в пандемию Италия и Испания оказались наиболее уязвимыми, то причиной была проводимая в течение десятилетия политика строгой экономии, которая подорвала систему общественного здравоохранения в этих странах. Министр здравоохранения в правительстве Ангелы Меркель, амбициозный Йенс Шпан, должно быть, испытал смущение, поскольку еще до кризиса выступал за сокращение «излишков» больничных мощностей. В 2020 г. эти «излишние» мощности были для Германии как нельзя кстати[476]476
  D. Gutensohn, “Kliniken schließen – wenn sie am nötigsten gebraucht werden,” Die Zeit, April 7, 2020.


[Закрыть]. К лету аргумент о том, что пандемия – это новый исторический вызов, стал оправданием для Евросоюза перейти к системе коллективного финансирования.

Если в 2020 г. Европа занимала более активную позицию, чем в 2008-м, то с Китаем все было наоборот. В 2008 г. Китай начал программу, которую можно было бы назвать программой большого стимулирования. В 2020 г., когда эпидемию удалось взять под контроль, Китай, помня об излишних инвестициях и чрезмерном кредитовании прошлых лет, занял более сдержанную позицию. Финансово-бюджетный пакет, обнародованный в ходе «двух сессий», в мае 2020 г. составил 3,6 трлн юаней (около 550 млрд долл.).

Эта сумма была немногим меньше, чем 4 трлн юаней, выделенных после кризиса 2008 г., хотя теперь экономика Китая была гораздо больше. К концу 2020 г. общий объем средств, выделенных на поддержание экономики, оценивался в размере 5,4 % ВВП. Из этих средств 2,6 % должны были пойти на поддержку инвестирования, особенно на местном уровне. В отличие от Запада, в программе восстановления китайской экономики выделение денег непосредственно домохозяйствам практически не практиковалось. Как и в 2008 г., самое большое финансирование поступало не из бюджета, а через так называемые государственно-частные банки Китая. Только за один месяц март на программу всеобщего социального финансирования, как ее называют в Китае, ими были выделены средства в размере 5,15 трлн юаней, что стало историческим рекордом[477]477
  B. Tanjangco, Y. Cao, R. Nadin, L. Calabrese, and O. Borodyna, “Pulse 1: Covid-19 and Economic Crisis – China’s Recovery and International Response,” ODI Economic Pulse series, November 2020.


[Закрыть].

Когда начались драматические события – введение разными странами полного карантина в связи с эпидемией коронавируса, – для оправдания резкого роста затрат нынешняя экономическая ситуация чаще всего сравнивалась с экономикой военного времени. Си Цзиньпин, Макрон, Моди и Трамп – все говорили о войне. «Наша страна находится в состоянии войны с невидимыми силами. Ситуация, с которой мы столкнулись, не имеет аналогов в истории», – сказал в своем телевизионном обращении премьер-министр Малайзии Мухиддин Яссин[478]478
  J. Sipalan, “Malaysia Announces $58-Billion Stimulus Package to Cushion Impact of Coronavirus,” Reuters, March 27, 2020.


[Закрыть]. Премьер-министр Италии Конте напомнил слова Черчилля о «темных временах»[479]479
  J. Follain, “Italian Leader Takes to Basement to Plot How to Fight Virus,” Bloomberg, March 9, 2020.


[Закрыть]. В специализированных финансовых изданиях проходили откровенные дискуссии по поводу того, как заставить промышленные предприятия производить средства индивидуальной защиты и аппараты ИВЛ[480]480
  J. Ford, “The New Wartime Economy in the Era of Coronavirus,” Financial Times, March 25, 2020. “How to Battle the Coronavirus and Win: A Historians’ Roundtable,” www.bloomberg.com/opinion/articles/2020-03-29/history-s-coronavirus-lessons-going-to-war-against-covid-19.


[Закрыть].

Какой бы соблазнительной ни была аналогия с военной экономикой, для ситуации 2020 г. она не подходила. Проблема состояла вовсе не в том, как мобилизовать армии, а в том, как демобилизовать экономику и заставить людей оставаться дома. Даже в системе здравоохранения было приостановлено оказание медицинских услуг и проведение процедур, кроме тех случаев, когда появлялась угроза для жизни. В 2020 г. нужны были не стимулирование и мобилизация, а поддержание жизнедеятельности экономики.

Специфика сложившейся экстремальной ситуации объясняет масштабность американской программы по восстановлению экономики. Закон CARES распространяется на столь широкие сферы прежде всего потому, что в основе общественной структуры США заложены такие параметры, как работа и занятость. Система социального обеспечения США, напротив, не обладает достаточным запасом прочности, поскольку многолетние нападки на государственный сектор во многом ее ослабили.

Эту мысль образно выразил журналист Эрик Левитц:

Устойчивый рост ВВП подобен клейкой ленте, удерживающей непрочное социальное устройство, при котором американцы с низким доходом для случая экстремальной ситуации имеют весьма скромные запасы или вообще их не имеют; многие меры социальной поддержки зависят от занятости, а поизносившаяся система социальной безопасности изначально не имеет однородной структуры. На этом позолоченном драндулете политической экономии с огромным штатом высокооплачиваемых сотрудников можно безопасно прокатиться в хорошую погоду. Но если вы попробуете проехаться на нем во время эпидемиологического шторма, происходящего раз в сто лет, то он начнет разваливаться по частям[481]481
  E. Levitz, “Tis Recession Is a Bigger Housing Crisis Tan 2008,” Intelligencer, July 13, 2020.


[Закрыть].

Не так-то легко ввести всеобщий карантин в обществе, имеющем фрагментарную минималистскую систему страхования на случай безработицы; в обществе, в котором миллионам людей зарплаты едва хватает на жизнь; в обществе, в котором у людей нет защиты в виде больничного листка; в обществе, в котором десятки миллионов детей могут получить еду только в школе. Если локдаун все-таки будет объявлен, то необходимо незамедлительно оказать поддержку населению[482]482
  M. Konczal, “Our Political System Is Hostile to Real Reform,” Dissent, March 26, 2020.


[Закрыть].

В марте и апреле, когда начался обвал трудового рынка, настроение у большинства американцев было паническим. Если учесть специфику администрации Трампа, а также крайнюю поляризацию американских политиков, то можно предположить, что правительству будет не так легко принять адекватную программу действий. В 2009 г. республиканцы в конгрессе практически единогласно проголосовали против мер противодействия кризису, предложенных администрацией Обамы. В 2020 г. звезды на политическом горизонте выстроились совершено иначе. Выборы еще не состоялись. У республиканцев в Белом доме был свой человек. Если они хотели провести закон о стимулировании экономики, им нужно было договориться с демократами. Таких политических слепней, как консерватор Линдсей Грэм, это не остановило от попыток помешать принятию решения о выделении коронавирусных выплат для безработных в размере более 600 долл. ежемесячно. По мнению Грэма, это было слишком много. Летом его предложения имели бы шансы на успех. В марте они были отвергнуты. Политическая логика момента диктовала скорее необходимость прибавки, а не уменьшения. В 2009 г. политики из администрации Обамы доказывали, что они не могут согласиться с суммой в 1 трлн долл. из-за опасения вызвать «более сильный шок»[483]483
  A. Tooze, Crashed: How a Decade of Financial Crises Changed the World (Viking, 2018) and A. Mian and A. Suf, House of Debt: How Tey (and You) Caused the Great Recession, and How We Can Prevent It from Happening Again (University of Chicago Press, 2015).


[Закрыть]. В марте 2020 г. изначально предлагалась сумма в 2,2 трлн долл. В конце концов, в рамках закона CARES Act было выделено 2,7 трлн долл., то есть сумма, в три раза превышающая общий объем стимулирующих выплат, осуществленных администрацией Обамы в 2009 г. На самом пике, в течение недели, которая заканчивалась 1 мая, федеральное правительство вбрасывало в экономику 200 млрд долл. еженедельно. Вплоть до третьей недели мая объем расходования средств, связанных с ликвидацией чрезвычайной ситуации, был не ниже 50 млрд долл. в неделю[484]484
  J. Politi, “US Heads for Fiscal Clif as Stimulus Fades,” Financial Times, July 11, 2020.


[Закрыть].

Если не сбылись самые мрачные прогнозы, сделанные в марте и апреле, то это произошло частично благодаря масштабу государственных интервенций. Бюджетное финансирование в 2020 г. не было стимулирующим финансированием в строгом смысле этого слова. Учитывая сокращение объемов предложения, связанное с закрытием предприятий по причине карантина, эти меры не могли оказать такого же мультиплицированного эффекта, который можно было ожидать в нормальной ситуации. Реально удалось обеспечить гарантированные доходы и сохранить уровень спроса в тех отраслях экономики, которые еще продолжали функционировать.

Благодаря имеющимся данным по микроэкономике мы можем на ежедневной основе проследить влияние используемых антикризисных мер на сбережения и расходы[485]485
  R. Chetty, J. N. Friedman, N. Hendren, M. Stepner, and the Opportunity Insights Team, “The Economic Impacts of Covid-19: Evidence from a New Public Database Built Using Private Sector Data,” National Bureau of Economic Research Working Paper 27431, November 2020.


[Закрыть]. Главным результатом стало то, что располагаемый доход домохозяйств сохранился на прежнем уровне. Семьям, оказавшимся в тяжелом положении, это дало уверенность в том, что они имеют возможность оплатить счета и внести арендную плату по крайней мере за несколько месяцев вперед. Были покрыты задолженности по кредитным картам. В США граждане с низкими доходами откладывали на будущее чеки, полученные по программе CARES, и гасили долги, опасаясь, что придут еще более тяжелые времена. У домохозяйств с более высокими доходами скапливались денежные средства, поскольку у них не было возможности потратить деньги на отдых или на рестораны. Даже имея стимулирующие чеки, которые распределялись по программе поддержки населения, люди старались не посещать кафе и рестораны, салоны красоты и химчистки. В апреле уровень сбережений в США вырос с 8 % в среднем в 2019 г. до 32,2 %. Это было самое высокое из когда-либо зарегистрированных значений[486]486
  U. S. Bureau of Economic Analysis, Personal Saving Rate [PSAVERT], retrieved from FRED, Federal Reserve Bank of St. Louis; fred.stlouisfed.org/series/ PSAVERT, February 10, 2021.


[Закрыть]. В Европе уровень накоплений тоже повысился – с 13,1 % в 2019 г. до 24,6 % во второй четверти 2020 г.[487]487
  A. Madgavkar, T. Tacke, S. Smit, and J. Manyika, “COV ID-19 Has Revived the Social Contract in Advanced Economies – For Now. What Will Stick Once the Crisis Abates?” McKinsey Global Institute, December 10, 2020.


[Закрыть] Если финансовые средства, выделяемые в рамках программы поддержки CARES Act и расходовались, то они шли преимущественно на покупку дорогостоящих товаров для дома. Выгоду от этого получали крупные интернет-магазины розничной торговли и разветвленные сети, а не местная экономика. В результате пользу от программы стимулирования экономики, реализуемой в США, получали не только американцы. В период с февраля по май импорт США резко уменьшался, а затем быстро пошел вверх. Несмотря на экономический национализм Дональда Трампа, в 2020 г. Америка внесла свою лепту в глобальный спрос.

Если бы для осуществления масштабных финансовых интервенций 2020 Г. применялась политическая воля, то было бы вполне логично говорить о новом или, по крайней мере, обновленном социальном контракте[488]488
  Madgavkar et al., “COVID-19 Has Revived the Social Contract in Advanced Economies – For Now. What Will Stick Once the Crisis Abates?”


[Закрыть]. Деньги лились гигантским потоком, и в этом процессе проявились, несомненно, новые аспекты. Модель укороченного рабочего дня, которая впервые использовалась в Германии и Дании, оказалась вполне жизнеспособной и в таких странах, как Великобритания, Испания и Италия. Теперь сохранение прежних трудовых отношений стало иметь беспрецедентно важное значение. Распространение привилегии сокращенных рабочих часов на «нестандартные» профессии привело к значительному расширению системы социальной поддержки, пусть даже эта поддержка не была полноценной и касалась неравнозначных трудовых отношений. В странах, входящих в Организацию экономического сотрудничества и развития (ОЭСР), в целом схемы по сохранению рабочих мест в самых разных профессиональных областях позволили сохранить около 50 млн рабочих мест, что было в 10 раз больше, чем при глобальном финансовом кризисе 2008–2009 гг.[489]489
  “Job Retention Schemes During the COVID-19 Lockdown and Beyond,” OECD, October 12, 2020.


[Закрыть] В Японии, Канаде и Австралии были разработаны новые схемы. В Новой Зеландии запросы о поддержке в рамках схем сохранения рабочих мест поступили практически от ⅔ всей рабочей силы.

Хотя американская программа поддержки CARES Act оказалась краткосрочной мерой борьбы с экстремальной ситуацией и ее реализацию сдерживали ограничения, введенные государственной администрацией США, она имела весьма драматические последствия. Хотя она и смогла создать новые структуры и укрепить хрупкие институты американского рынка труда, объем выделенных средств был впечатляющим[490]490
  M. Konczal, “Unemployment Insurance Is a Vital Part of Economic Freedom,” The Nation, June 15/22, 2020.


[Закрыть]. Главным фактором, который создает огромное неравенство в доходах, отличающее США от других богатых стран, является излишняя скупость системы социального обеспечения. В 2020 г. на недолгое время ситуация изменилась.

Располагаемый доход домохозяйств в США

Источник: На основе Mizuho Securities, BEA.

Благодаря стимулирующим выплатам при одновременном повышении размера пособий по безработице, доходы миллионов американцев, потерявших работу, увеличились. Несмотря на то что уровень безработицы резко вырос, объем располагаемых доходов жителей США увеличился[491]491
  “Income Has Risen Trough the COVID Recession but Tat May Soon Change,” Committee for a Responsible Federal Budget, July 20, 2020.


[Закрыть]. Без преувеличения можно сказать, что с помощью программы CARES Act в США впервые с 1960-х гг. попытались вывести размеры выплат пособия по безработице на уровень, соответствующий статусу богатой страны. Консерваторы пришли бы в ужас от такого утверждения. Причину всех бед они искали в том, что была утрачена мотивация к работе. А это имело непосредственное отношение к увеличению выплат пособий по безработице. С другой стороны, стимулирующие выплаты в рамках программы CARES Act могли бы легко стать поводом для празднования победы в лагере консерваторов: ведь помимо того, что на стимулирующих чеках красовалось имя их президента-консерватора, США уже не были той страной всеобщего благосостояния, какой они являлись в прошлом. Поскольку чек мог получить любой житель США, у которого доходы были ниже определенного уровня, это было обеспечением «благосостояния без общества всеобщего благосостояния» – денежной поддержкой, которая не зависела от бюрократического патерналистского государственного аппарата, навязывающего свои правила игры[492]492
  A. Jäger and D. Zamora, “‘Welfare Without the Welfare State’: The Death of the Postwar Welfarist Consensus,” New Statesman, February 9, 2021.


[Закрыть]. Это было создание такого благосостояния, которое, наверное, приветствовал бы Милтон Фридман. Это был своего рода мост для перехода к универсальному базовому доходу – такую идею поддерживал, среди других, и Эндрю Ян, кандидат в президенты США от Демократической партии. Стимулирующий чек можно было потратить на все что угодно. У людей была свобода выбора.

Однако, несмотря на некоторые элементы новизны, никто и не скрывал того факта, что основной посыл, лежащий в основе финансово-кредитной интервенции 2020 г., был сформулирован в духе консерватизма. Вряд ли кто-то из политиков, голосовавших за такие безумные расходы, в начале года планировал изменить существующее общество. Когда размышляешь на тему фискальной политики, появляется соблазн уподобить ее социальной инженерии, главная задача которой состоит в перераспределении и преобразованиях. Говоря в целом, любая страна надеется, что взаимодействие систем налогообложения и социального обеспечения позволит ей хотя бы в какой-то степени сократить имеющееся неравенство. Однако система социального обеспечения может служить и консервативным целям. Действительно, именно в этом и состояла историческая миссия государства всеобщего благоденствия, появившегося в 1880-е гг. в Германии Бисмарка, – сохранить иерархию социального статуса в группах социально обездоленных людей, например больных, старых и, наконец, безработных[493]493
  P. Baldwin, The Politics of Social Solidarity: Class Bases of the European Welfare State, 1875–1975 (Cambridge University Press, 1990).


[Закрыть]. Такой же была и социальная логика расходов в 2020 г. Кризис затронул всю экономику, и виноватых в этом не было. Каждый должен был получить свою компенсацию. Поэтому число потенциальных претендентов на государственную финансовую поддержку росло не по дням, а по часам. В ЕС были временно отменены нормативы по получению государственной помощи, хотя в обычной ситуации они являются достаточно жесткими[494]494
  “State Aid: Commission Adopts Temporary Framework to Enable Member States to Further Support the Economy in the COVID-19 Outbreak,” European Commission, March 19, 2020. D. Bofey, “Von der Leyen Warns State Aid ‘Unlevelling the Playing Field’ in Europe,” Guardian, May 13, 2020.


[Закрыть]. Разные организации, в том числе ОЭСР, прилагали все усилия, чтобы отследить, что происходит со смягчением налогообложения, с кредитованием и распределением субсидий – в этих сферах царила полная неразбериха[495]495
  OECD Economic Outlook, Volume 2020, Issue 1.


[Закрыть].

Малый бизнес был главным объектом для выделения субсидий, смягчения налогообложения и кредитования. В Канаде государственные гарантии распространялись на все кредиты малого бизнеса, а 80 % гарантий охватывали банковские кредиты размером до 6,25 млн канадских долларов, полученные более крупными компаниями. В Южной Корее размер налогов был уменьшен для небольших компаний, которые вели свою деятельность в областях, наиболее сильно пострадавших от пандемии. Кроме того, были уменьшены выплаты НДС. Для других налогов были объявлены каникулы. Норвегия предоставляла субсидии для покрытия операционных издержек всем компаниям, кроме тех, которые заняты в области энергетики и финансов, а также в коммунально-бытовой отрасли. В США из 2,7 трлн долл., выделенных конгрессом в рамках программы CARES Act, на выплаты по безработице и на стимулирующие выплаты домохозяйствам пошло только 610 млрд, то есть меньше трети. 525 млрд долл. предназначались для поддержки крупного бизнеса во всех отраслях промышленности, а 185 млрд были выделены для учреждений и специалистов, обеспечивающих медицинское обслуживание. Для поддержки малого бизнеса была зарезервирована квота размером в 600 млрд долл.

Самой дорогостоящей частью CARES Act была программа защиты зарплат (Paycheck Protection Program, PPP), на реализацию которой было выделено 669 млрд долл. Если американские предприятия, имеющие в штате 500 или менее работников, во время кризиса сохраняли рабочие места, то они могли воспользоваться условно-безвозвратными займами. Такая схема больше всего походила на европейскую схему временных сокращений (furlough scheme). Имеются данные о том, что компании, которые подавали заявки на получение условно-безвозвратных займов, знали, что не потеряют своих работников. Таким образом, это было равносильно просто выдаче денег. В целом можно говорить о том, что программа защиты зарплат помогла сохранить 2,4 млн рабочих мест общей стоимостью 224 000 за каждое место[496]496
  D. Autor, D. Cho, L. Crane, et al., “An Evaluation of the Paycheck Protection Program Using Administrative Payroll Microdata,” MIT Department of Economics, July 22, 2020.


[Закрыть]. Главный аргумент защитников этой схемы состоял в том, что с ее помощью в равной степени оказывалась поддержка как владельцам бизнеса, так и их работникам[497]497
  G. Hubbard and M. R. Strain, “Has the Paycheck Protection Program Succeeded?” Brookings Papers on Economic Activity, September 23, 2020.


[Закрыть].

Поскольку вокруг субсидий царила атмосфера полной неразберихи, в процессе их распределения отсутствовала какая-либо четкая стратегическая линия. Звучали призывы к политике активизации экологического движения, но эти призывы были услышаны лишь летом, когда первая волна пандемии была уже позади[498]498
  L. Schalatek, “Urgently Wanted: A US Stimulus Package in Which More Tan the Dollar Bills Are Green,” Heinrich Böll Stiftung, July 2, 2020.


[Закрыть]. Тем временем сотни миллиардов перетекали в авиационную и топливную отрасли. В США на поддержку авиационной промышленности и ее работников было выделено 61 млрд долл.[499]499
  Healey, S. B. Herman, T. J. Lynes, and B. J. Seifarth, “C OV ID -19 Update: US Senate Passes $61 Billion Relief Package for Aviation Industry,” National Law Review 11, no. 72 (March 26, 2020).


[Закрыть] В странах ОЭСД в целом к августу 2020 г. правительственная поддержка авиационной промышленности составила 160 млрд долл., причем четверть из этой суммы пошла на выплату зарплат, а оставшаяся часть была использована на прямые субсидии, пакеты акций и кредиты[500]500
  “COVID-19 and the Aviation Industry: Impact and Policy Responses,” OECD, October 15, 2020.


[Закрыть].

В то же время на фоне массированного законодательного регулирования почти незамеченными остались не столь масштабные, но исключительно важные эпизоды лоббирования законопроектов, отдача от которых была поистине огромной. В 2017 г. администрации Трампа и республиканцам в конгрессе удалось протащить закон о весьма значительном снижении налоговой ставки, который в первую очередь был выгоден гражданам с более высокими доходами. Чтобы получить большинство голосов в конгрессе, республиканцам пришлось пойти на некоторые технические ограничения. Так, например, для крупнейших компаний вводились лимиты на размеры налоговых вычетов за выплаченные проценты по кредитам. Кроме того, ограничивалась величина прироста стоимости ценных бумаг, которая могла сальдироваться с убытками компании. В принятой программе CARES Act 2020 г. эти ограничения были отменены. Для богатых американцев, для частных инвестиционных компаний, для домохозяйств, зарабатывающих более 500 000 долл. в год, а также для компаний с выручкой более 25 млн долл. в год это означало уменьшение налогов на сумму 174 млрд долл.[501]501
  J. Drucker, “The Tax-Break Bonanza Inside the Economic Rescue Package,” New York Times, April 24, 2020.


[Закрыть]

Если сокращение налогов и выплата субсидий облегчала людям жизнь, то программы расходов, принятые в качестве неотложной меры во время пандемии, давали хорошую возможность подзаработать. Совершенно неэффективные системы отслеживания были пустой тратой времени[502]502
  C. Giles, “The Expensive Promise of England’s Covid Test and Trace,” Financial Times, October 15, 2020.


[Закрыть]. В Великобритании существовала «линия для VIP», благодаря которой бизнесмены со связями оказывались первыми в очереди на получение кризисных контрактов. Газета The New York Times провела расследование, в результате которого обнаружилось, что из 1200 контрактов на общую сумму почти в 16 млрд фунтов стерлингов (22 млрд долл.), заключенных правительством Великобритании, половину получили компании, которые возглавляли приятели парламентских представителей от партии консерваторов, или люди, не имеющие достаточной квалификации, или те, о ком деликатно говорили «его не переспоришь». Более мелкие компании ничего от этого не выгадали[503]503
  J. Bradley, S. Gebrekidan, and A. McCann, “Waste, Negligence and Cronyism: Inside Britain’s Pandemic Spending,” New York Times, December 17, 2020.


[Закрыть].

Несмотря на все разговоры о новом социальном контракте и о масштабности программы поддержки, фискальная политика в период коронавирусного кризиса отражала существующие интересы и диспропорции в такой же степени, как и любая другая сфера правительственной деятельности. В конечном счете отсутствие в США адекватной системы социального страхования не было простой случайностью. Не было ничего удивительного в том, что для нелегальных рабочих-мигрантов была недоступна система льгот, предусматривающая предоставление оплачиваемого временного отпуска. Во всех аспектах программы стоимостью в триллионы долларов обнаружилось проявление неравенства. Однако какие бы детали ни раскрылись при таком беспристрастном анализе, для того чтобы осознать политико-экономические особенности мер, принятых для преодоления коронавирусного кризиса, нам придется отступить на шаг назад и задаться вопросом о том, чем пришлось заплатить за эти фискальные мероприятия. Как происходило взаимодействие между бюджетной и монетарной политикой, казначействами и центральными банками, благодаря чему появлялась возможность для реализации программы поддержки?

По мере того как стремительно росли расходы и уменьшались налоговые поступления, правительства самых разных стран в огромном количестве выпускали государственные облигации. В период между январем и маем 2020 г., по оценкам ОЭСД, общая стоимость долговых обязательств развитых стран приближалась к 11 трлн долл. Предполагалось, что к концу года эта цифра вырастет до 18 трлн. В общем объеме этой гигантской эмиссии, осуществленной за пять первых месяцев 2020 г., доля США составляла около 67,5 %, а Японии – 10 %. Остаток приходился на европейские страны[504]504
  “Sovereign Borrowing Outlook for OECD Countries 2020,” Organisation for Economic Co-Operation and Development, 2020.


[Закрыть].

Это был самый мощный всплеск эмиссии государственных облигаций, когда-либо зафиксированный в мирное время. Согласно общепринятому мнению, такое масштабное увеличение государственного долга может серьезно нарушить баланс между сбережениями и инвестициями в частном секторе. Заимствование государством денежных средств приведет к выкачиванию из экономики и без того скудных накоплений, в результате чего возникнет рост процентных ставок и будут вытеснены частные инвестиции. Такая экономическая перспектива дополняла наивное консервативное представление, согласно которому государство всеобщего благоденствия – это структура, существующая для бедного населения, а чиновники-рэкетиры управляют правительством за счет остального населения. Бонусы, которые удастся приобрести с помощью фискальной политики, пропадут в результате возникновения финансовых сложностей.