Текст книги "Хроники образовательной политики: 1991–2011"

Глава X
«Перезагрузка»

Одновременно с реализацией нацпроекта «Образование» Минобрнауки постепенно совершенствовало систему управления во вверенных отраслях. Как и в большой политике, в политике образовательной во время второго срока пребывания у власти президента Путина был проведен ряд весьма существенных изменений, суть которых – усиление влияния государства не только в системе управления, но даже в содержании образования. В сфере образования государство последовательно укрепляло властную вертикаль и совершенствовало механизмы контроля, продолжая политику поддержки и стимулирования лидеров. При этом оно вовсе не отказывалось от демократических процедур, всячески поощряя общественное участие в обсуждении своей политики.

Общественность

Несмотря на попытки властей вовлечь общественность в работу системы образования через нацпроект, количество активно действующих организаций, заинтересованных в образовании, оставалось крайне малым. За исключением Профсоюза работников народного образования и науки, заботившегося прежде всего об учительском кошельке, и «союзов красных директоров» (Российского союза ректоров, Союза директоров ссузов), интересы работников образования никто не представлял. Так и не сформировались устойчивые объединения учителей по специальностям, студентов, профессоров вузов, ассоциаций родителей и проч. Попытка Минобрнауки создать ассоциацию лучших школ России, костяк которой должны были составить школы – победители одноименного конкурса и школы-«миллионеры», отобранные в рамках нацпроекта, также не увенчалась успехом. Ассоциация была учреждена, ее возглавил директор лицея из Томска, но, как политическая сила, она о себе не заявила.

На этом фоне явно выделялся Российский общественный совет по развитию образования, пик активности которого пришелся на середину 2000-х годов. А в начале 2006 года в России была создана Общественная палата – собрание экспертов, подсказывающих пути решения проблем тем, кто должен искать такие пути. Эксперт, в нашей стране традиционно выполнявший функции «ученого еврея при губернаторе», всегда работал на определенного заказчика, и это касается даже формально независимых институтов. А Общественная палата стала публичной площадкой, где эксперты могли объединиться без заказчиков, спорить, представлять свои аргументы общественности и власти.

«Сегодня наша страна имеет очень консолидированную систему власти. Но власть консолидировалась до такой степени, что у нее один за другим стали отказывать механизмы обратной связи. И это опасное состояние для власти. Оно может только кризисом разрешиться. Общественная палата есть попытка президента найти инструменты для нового диалога, для дополнительной обратной связи. В данном случае это взаимодействие власти с независимыми экспертами, многие из которых представляют общественные движения, общественные организации», – пояснял Ярослав Кузьминов.

Вопросы образования в Общественной палате находились в ведении Комиссии по развитию интеллектуального потенциала нации. Ее председателем стал Ярослав Кузьминов, наибольшую активность также проявляли другие члены палаты от образовательного сообщества – ректор Института проблем образовательной политики «Эврика» Александр Адамский и директор частной школы «Наследник» Любовь Духанина (ее делегировала в Общественную палату Ассоциация негосударственных образовательных организаций России). Комиссии предстояло создать «механизм обратной связи» с федеральными органами управления образования и законодателями, поставить ряд болезненных вопросов и предложить конкретные решения проблем в сфере образования. Одной из функций нового органа стало проведение экспертизы всех законопроектов. Лоббирование интересов образования, которым в предшествующие годы активно занимался РОСРО, переместилось в Общественную палату, где начались профессиональные обсуждения, в том числе с участием людей не из образовательного сообщества.

Комиссия по развитию интеллектуального потенциала нации занималась не только вопросами образования, его взаимодействия с общественностью, но и библиотеками, системой формирования профессиональных квалификаций, поддержкой талантов, восстановлением системы просветительства (общество «Знание», популярные журналы и проч.), причем повестку формировали сами ее члены. «Оказалось, что мы друг друга понимаем и можем достигать даже большего консенсуса, чем, скажем, в РОСРО», – резюмировал Ярослав Кузьминов.

Общественная палата стала одной из дискуссионных площадок, где обсуждался вопрос о формате дальнейшего проведения ЕГЭ в России. Самые бурные дебаты проходили во второй половине 2006 года, накануне второго чтения соответствующего законопроекта. Противники единого экзамена пытались заблокировать законопроект или, по крайней мере, включить в него поправки, снимающие фактически монопольное (если не считать олимпиады) положение ЕГЭ при зачислении в вузы. Но слаженных действий у оппозиции не получалось, поскольку каждая группа преследовала свои цели, зачастую весьма далекие от интересов детей и родителей.

Одним из наиболее «громких» противников ЕГЭ стал спикер Совета Федерации Сергей Миронов, голосовавший против окончательной версии законопроекта: «Наших выпускников отличают широта кругозора, глубина знаний и наличие собственного отношения к изучаемому предмету. Введение ЕГЭ по всей стране с 2009 года я считаю преждевременным и ошибочным решением». Примечательно, что рядовые представители педагогического сообщества нередко тоже возражали против ЕГЭ: выступления директоров школ, учителей «от имени народа», «от лица своих коллег и учеников» на всевозможных парламентских слушаниях были обычным явлением. Аргументы раз за разом приводились одни и те же: что ЕГЭ «обезличивает ученика», направляет все силы учителей на зубрежку и натаскивание в ущерб развитию и воспитанию, что школьники психологически не готовы к выполнению заданий в форме тестов (при этом обычно забывалось, что в КИМах задания с выбором ответа – это лишь часть А, а основную содержательную нагрузку при оценке работы несут части В и С). Говорилось и о том, что КИМы составлялись без учета многообразия школ и уровня изучения предметов, в том числе национальных (были предложения о сдаче ЕГЭ на национальных языках, при этом было совершенно непонятно, при поступлении в какие вузы их можно учитывать, если речь не идет, конечно, о национальных языках и литературе).

При подготовке законопроекта о ЕГЭ ко второму чтению при думском Комитете по образованию и науке была создана рабочая группа, в состав которой, помимо депутатов, вошли представители Общественной палаты и Минобрнауки. Группа предложила более 40 поправок, в том числе увеличение срока действия свидетельства о сдаче ЕГЭ (до 31 мая следующего года), об утверждении правительством списка дополнительных вступительных испытаний до 1 февраля каждого года на основании предложений вузов, о зачислении победителей и призеров заключительного этапа всероссийских олимпиад на профильные направления без экзаменов.

«Проведение эксперимента по созданию единой системы государственного экзамена уже более пяти лет постоянно находится в центре внимания, – говорил председатель думского Комитета по образованию и науке Николай Булаев. – Действительно, вокруг законопроекта о едином государственном экзамене разгорелось много споров. Но число сторонников значительно превышает число оппонентов. В эксперименте по введению ЕГЭ участвуют более 80 регионов России, и ни один не прекратил свое участие. Наоборот, эксперимент набирает обороты, количество предметов, по которым можно сдавать единый госэкзамен, расширяется. Все это позволяет говорить о том, что необходимо закрепить положительный опыт на законодательном уровне. Законопроект непрост. На мой взгляд, это один из самых сложных – если не самый сложный – из законопроектов, рассматриваемых нами в комитете. Уверен, что поправки, предложенные нами, позволят создать в России систему, оценивающую подготовку выпускников, и, кроме того, эта система будет являться социально направленной системой, позволяющей сегодня поступать в вузы не по конкурсу кошельков родителей, а по конкурсу знаний».

В начале 2007 года законопроект о ЕГЭ был принят в третьем чтении и подписан президентом. Первоначальная идея закона, с которой министр Андрей Фурсенко выступил в 2004 году, – необязательность ЕГЭ для выпускников школ и право всех вузов проводить дополнительные испытания – была радикально переосмыслена в ходе обсуждений. В законе записали, что ЕГЭ обязателен и для всех выпускников школ, и для абитуриентов вузов. Именно о таком формате единого экзамена образовательные реформаторы мечтали в 2001 году, когда эксперимент только начинался.

О роли профильной комиссии Общественной палаты в продвижении именно такой версии законопроекта было хорошо известно: ее члены и привлеченные ими эксперты вели переговоры и с Российским союзом ректоров, и с депутатами, и с представителями регионов – вообще, со всеми, кто заинтересован в развитии образования. Дискуссия о ЕГЭ – тот замечательный случай, когда на защиту ЕГЭ поднялась общественность, и в результате в профессиональном сообществе было достигнуто полное единство, руководители министерства согласились с ее доводами: статс-секретарь – заместитель министра Дмитрий Ливанов, позже ставший ректором МИСиСа, приложил немало усилий для продвижения законопроекта через парламентские структуры. Удалось найти формат, в котором идея единого экзамена как основной формы измерения была сохранена, но в то же время были определены принципы проведения всероссийской и межвузовских олимпиад, по результатам которых в вузы могут поступать 5 % абитуриентов. Это та самая форма альтернативного поступления, о важности которой много говорил Андрей Фурсенко. В утвержденном формате ЕГЭ недостатком было, пожалуй, лишь то, что сдавать его можно только один раз в год, – абитуриенты не были застрахованы от случайностей.

С участием Общественной палаты был значительно переработан закон «Об автономных учреждениях». Комиссия по развитию интеллектуального потенциала нации возражала против его принятия в первоначальной редакции, где вся деятельность автономного учреждения сводилась к выполнению текущих заданий учредителя. Для вузов, которые захотели бы стать автономными учреждениями, это означало бы отсутствие программы развития, долгосрочных научных исследований, социальных мер поддержки студентов. Была даже организована деловая игра с участием нескольких вузов, в которой поучаствовали Николай Булаев, глава Федерального казначейства Татьяна Нестеренко, руководители Экспертного управления администрации президента. В результате за два дня появились согласованные поправки к этому законопроекту, включая инструменты, необходимые вузам для развития.

Летом 2007 года был принят закон о переходе на всеобщее обязательное среднее образование. С соответствующей инициативой Владимир Путин выступил еще в 2005 году, и в первой версии законопроекта появились довольно странные пассажи – например, учиться в школе было разрешено до 20 лет, двоечников разрешено переводить в следующий класс условно или оставлять на второй год. Когда законопроект обсуждался в Общественной палате, возник резонный вопрос о том, что в Конституции речь по-прежнему идет об обязательном основном общем образовании, да и как можно заставить человека идти в 10-й класс, если его даже нельзя за отказ привлечь к ответственности? По мнению Ярослава Кузьминова, первоначальная версия законопроекта была декларативной и не отвечала на многие вопросы. С ним соглашался даже Олег Смолин: «Необходимо сместить акцент: не ученик обязан получать полное среднее образование, а государство должно предоставить ему такую возможность».

В сентябре 2007 года Общественная палата на пленарном заседании одобрила доклад «Образование и общество: готова ли Россия инвестировать в свое будущее» – итог почти двухлетней работы Комиссии по развитию интеллектуального потенциала нации. В документе снова говорилось о необходимости увеличения инвестиций в систему образования и о том, что, не проведя ее трансформации для новой экономики и новых общественных процессов, мы обрекаем себя на цивилизационное отставание. В докладе были подробно описаны ситуация на всех уровнях системы образования, интересы и действия всех, кто участвует в ее развитии, в главе «Что делать» намечены пути дальнейшей реформы.

«Когда мне предложили стать членом Общественной палаты, я отнесся к этому так: вот еще одна площадка для пропаганды наших идей, – говорил Ярослав Кузьминов в декабре 2007 года, когда завершился срок его полномочий. – Но за полтора года работы в палате я сделал вывод, что ОП неожиданно для всех стала одним из самых эффективных органов нашего общества. Ведь ее члены наиболее свободны в выражении своего мнения. Проблема не в том, что депутаты Государственной думы – какие-то неправильные люди, а в том, что они – члены различных партий и вынуждены подчиняться партийной дисциплине. Партийная же система в России только складывается. Так что теперь, когда мой двухлетний мандат завершается, у меня есть чувство удовлетворения от сделанного».

Вертикаль

Одним из нововведений периода «раннего Фурсенко» стало изменение системы назначения ректоров вузов. Если раньше на вузовских конференциях ректора выбирали без какого-либо участия государства, то теперь в процедуру внесли изменения: сначала кандидатов в ректоры утверждает специальная аттестационная комиссия Минобрнауки, и только потом вуз может выбирать себе начальника из утвержденных кандидатур. Одновременно законодатели сделали приятное ректорам-отставникам – специально для них вводился пост президента вуза, выполняющего преимущественно представительские функции – эдакой «английской королевы». В последующие годы постаревшие ректоры, покидавшие свои посты, все как один становились президентами.

Новая схема назначения ректоров отчасти напоминала процедуру избрания губернаторов после реформы Совета Федерации (как известно, предложенную президентом страны кандидатуру все-таки утверждало региональное Законодательное собрание) и конечно же укрепляла вертикаль власти. При этом был найден компромисс между звучавшими предложениями перейти к прямому назначению ректора Федеральным агентством по образованию и оставить прежнюю систему, при которой его назначение никак не зависело от учредителя, а отстранение от должности без участия правоохранительных органов фактически было невозможно. Первоначально считалось, что аттестационная комиссия будет в массовом порядке «заворачивать» не подходящие по формату или попросту неугодные кандидатуры – например, политиков средней руки, решивших перейти на пусть непрофильную, но более стабильную и предсказуемую вузовскую работу. Поговаривали и о том, что теперь в России не будет «ректоров-долгожителей», да и к заранее определенным «преемникам» члены аттестационной комиссии будут относиться с подозрением.

Впрочем, эти опасения в большинстве случаев оказались напрасными. Ректорские кресла успешно получали федеральные политики – например, Сергей Бабурин, Рамазан Абдулатипов и Валентина Иванова. Имели место и примеры фактической передачи вуза «по наследству», как, например, Московского госуниверситета экономики, статистики и информатики, где Владимира Тихомирова сменила в ректорском кресле его дочь Наталья. «Ректорам-долгожителям», ранее успешно переизбиравшимся на очередной срок, также не чинили препятствий в массовом порядке. До массовой ротации в ректорском корпусе наподобие той, которая происходила в губернаторском корпусе уже при Дмитрии Медведеве, дело не дошло.

Несмотря на то что в сфере общего образования прерогатива назначения и отстранения от должности региональных министров осталась за губернаторами (федеральное министерство не вмешивалось в ситуацию, даже когда своевольные главы регионов отправляли в отставку вполне эффективных руководителей образования), Федерация сохраняла возможность содержательного влияния на политику, проводимую на местах.

В 2008 году Минобрнауки приступило к реализации масштабной программы переподготовки директоров школ.

Еще в начале 1990-х годов патриарх российской педагогики Симон Соловейчик писал, что одной из основных функций федерального Министерства общего образования (с учетом, разумеется, системы распределений полномочий тех лет) должно быть обеспечение школ хорошими директорами. Ведь именно от директора зависит, какой будет школа. В середине 2000-х годов Исааком Калиной была сформулирована новая миссия директора: он должен быть не старшим учителем, то есть представителем учительского коллектива в государственных органах, а менеджером – представителем государства, выразителем его интересов в конкретной школе. Речь фактически шла о «перезагрузке» отношений, и в этом руководство министерства видело главную цель проекта. Ректор Академии повышения квалификации и профессиональной переподготовки работников образования (АПКиППРО) Эдуард Никитин говорил о необходимости преодоления последствий регионализации образовательных систем в 1990-е годы и выстраивания новой вертикали: «На региональном уровне с директорами школ проводили работу региональные институты повышения квалификации, но акцент делался на региональной составляющей образовательного процесса, а контекст российского образования, российской государственной политики хотя и не был утрачен полностью, но ослабел чрезвычайно. Образно говоря, мы все разбрелись по региональным избам».

Содержание программ повышения квалификации директоров, пособия и рабочие тетради разрабатывались ведущими экспертами федерального уровня. «Мы должны сделать директоров школ не просто сторонниками реформ, а менеджерами, хорошо понимающими эти реформы и переключившимися на новые технологии управления», – поясняла директор Института развития образования ВШЭ Ирина Абанкина. Ректор Курского института повышения квалификации Иван Галкин в интервью мне так рассказывал о постепенной модификации директорских взглядов в ходе обучения: «Например, речь идет о тенденциях экономического развития школьного образования, мы обсуждаем плюсы и минусы перехода на НСОТ. Вначале – полное отрицание. Как можно говорить о новой системе, если не хватает денег и на старую? Но, поработав с документами, самостоятельно вычленив положительные стороны и риски данного проекта, люди начинают понимать те новшества государственной политики, которые они могли отрицать на чисто интуитивном уровне».

При «раннем Фурсенко» государство взялось за реформу учебного книгоиздания. Идеи такой реформы возникли еще при «позднем Филиппове», когда Владимир Михайлович лично потребовал снятия министерского грифа с учебника истории Игоря Долуцкого, где обнаружились изумительные пассажи с предельно жесткой критикой действующей власти. В 1990-е годы в основе системы допуска учебников в школу лежал принцип независимой индивидуальной экспертизы: министерство привлекало экспертов по различным дисциплинам для оценки рукописей, и на основе их заключений Федеральный экспертный совет присваивал учебнику гриф «Допущено» или «Рекомендовано». Неоднократно обсуждалась идея сокращения количества учебников вплоть до трех и даже до одного-единственного, как это было в Советском Союзе, однако федеральные перечни, из которых школа могла выбирать учебники, все равно разбухали как снежный ком.

Ведомство Андрея Фурсенко за два-три года фактически осуществило переход от индивидуальной экспертизы к коллективной. Для получения грифа рукопись учебника теперь направлялась в экспертные организации – прежде всего РАН и РАО. «Большая» академия оценивала научную составляющую, «малая» – психолого-педагогическую, причем экспертное заключение в первом случае подписывал вице-президент РАН Валерий Козлов, во втором – президент РАО Николай Никандров, и оба несли за это персональную ответственность. Академии оказались куда более строгими проверяющими. Так, глава подкомиссии РАН по математике – академик Виктор Васильев с удовольствием рассказывал, что отправляет учебник на доработку после обнаружения 100 фактических ошибок. Основываясь на двух положительных заключениях, Минобрнауки включало учебники в ежегодно обновляемые федеральные перечни. Дискуссия о допустимом количестве учебников для каждой параллели по каждому предмету фактически стала бессмысленной после заявления Исаака Калины: «Не важен размер бочки меда, главное – чтобы туда не попала ложка дегтя».

В сфере учебного книгоиздания министерство совместно с издательством «Просвещение» успешно реализовало еще одну идею – подготовку учебников по истории России и обществознанию для 10-11-х классов, авторы которых смотрели бы на исторический процесс с позиций современной российской государственности. Ни для кого не было секретом, что авторские коллективы – историков во главе с соратником Глеба Павловского Александром Филипповым и обществоведов во главе с профессором Высшей школы экономики Леонидом Поляковым – подбирались и утверждались в администрации президента, а государство выделяло средства на продвижение учебников. В 2007 году во всех федеральных округах под эгидой губернаторов и постпредов президента были проведены масштабные конференции, на которых авторы рассказывали о своих концепциях и собирали мнения школьных учителей, методистов, преподавателей вузов и институтов повышения квалификации для совершенствования учебников. С авторами учебников и делегатами московской конференции в «Ново-Огарево» встречался Владимир Путин.

Дискуссии об авторских подходах, об оценке роли Сталина, о трактовке места России в мире и о прочих материях буквально захлестнули центральные СМИ. «В ряде школьных учебников возникла установка на оправдание государственными интересами любых событий внутренней и внешней политики Российского государства», – беспокоились авторы доклада Общественной палаты. При этом новые учебники никто никому не навязывал – регионы могли их закупать или не закупать, а школы – выбирать или не выбирать. Как выяснилось, далеко не все выбирают то, что предложено свыше, и за это не снимают с должности ни региональных министров, ни губернаторов. Учителя, как правило, восхищались блестяще составленным методическим аппаратом учебников, что неудивительно: эту работу поручили любимцам педагогической аудитории. У историков – Александру Данилову, учебники которого выходили в 1990-е годы огромными тиражами, у обществоведов – Андрею Иоффе, которого в учительской среде называют не иначе как «методистом от Бога». Впрочем, учебники по обществознанию под редакцией Леонида Полякова приходилось зачастую использовать лишь как дополнительную литературу – по какому-то странному недосмотру контрольно-измерительные материалы для ЕГЭ по обществознанию по-прежнему составлялись на основе старых учебников.