Текст книги "Хроники образовательной политики: 1991–2011"

Фокус № 2: новый бакалавриат и новое ГИФО

Основная проблема, названная разработчиками Стратегии-2020 в сфере профессионального образования, – разрыв образовательных установок с реалиями рынка труда. Этот разрыв настолько велик, что его нужно ликвидировать нетрадиционными способами, один из которых – внедрение прикладного бакалавриата.

Идея прикладного бакалавриата как программ подготовки квалифицированных исполнителей возникла довольно давно (на страницах этой книги она уже упоминалась неоднократно), ее детально рассматривали при обсуждении «Современной модели образования», и именно тогда Минобрнауки приняло решение о проведении эксперимента по прикладному бакалавриату. Была разработана нормативная база, отобраны участники – более 50 вузов и образовательных консорциумов (вузы + колледжи). Осенью 2010 года эксперимент начался. Однако уже на этапе разработки идея эксперимента была выхолощена: ничего нового ни в формат высшего бакалаврского образования, включая четырехлетний срок обучения, ни в его содержание не вносилось. Просто половину учебного времени, наполнение которой (и перечень дисциплин, и формируемые компетенции) стандарты третьего поколения оставляют на усмотрение вузов, было решено посвятить практике-ориентированным курсам. Эксперимент шел отнюдь не гладко (поскольку он не давал отсрочки от армии, на таких «мужских» направлениях, как ИТ-технологии, служить забрали едва ли не всех студентов), но даже при идеальных промежуточных результатах было бы неясно, какой цели стремится достичь министерство. Фактически программу прикладного бакалавриата мог реализовывать любой вуз, не участвовавший в данном проекте.

При обсуждении проекта стратегии, а также ЕГЭ-рейтингов 2010 и 2011 годов эксперты стали обращать внимание на произошедшую подмену понятий. Прикладной бакалавриат превратился в практико-ориентированное высшее образование, хотя изначально его суть сводилась к тому, чтобы предоставить человеку возможность выбора: он поступает в вуз, но одновременно имеет возможность выучиться на слесаря. С учетом того что все родители хотят для своих детей только высшего образования, можно сколько угодно предлагать им ПТУ, выбор рабочей профессии может осуществляться уже после того, как человек начал получать высшее образование. Кто-то на втором или третьем курсе поймет, что хочет доучиться в традиционной вузовской колее и получить диплом бакалавра, а кому-то станет на этом этапе ясно, что лучше получить год или полгода прикладной подготовки, пойти работать, а к академическому высшему образованию вернуться потом, если возникнет такое желание. Но, так или иначе, прикладной бакалавриат должен реализовываться на базе вузов: только вузовская среда позволит готовить квалифицированных исполнителей более высокого качества, чем ПТУ и техникумы.

В связи с этим возникал вопрос: как дальше, в условиях отказа от начального профессионального образования в новом законе «Об образовании», будет проходить реформа среднего профессионального образования? Ведь, по большому счету, техникумы выполняют столь же негативную социальную функцию, как и ПТУ: они не «оберегают детей от улицы», как это часто говорится, а, наоборот, являются местом, где организуются неформальные коллективы подростков с асоциальным поведением. Дать этим подросткам рабочую специальность в максимально короткие сроки вплоть до полугода и возможность зарабатывать на производстве – единственный шанс обеспечить их нормальное общественное поведение. А обязательное общее среднее образование им нужно давать в школе, где лучше социальная среда и где проще реализовать социализирующую функцию. У ПТУ и техникумов в этой ситуации есть два пути развития: или войти в состав вузов, участвуя в реализации программ прикладного бакалавриата, или превратиться в учебно-производственные центры, где учат профессии, но не имитируют общее образование.

В ситуации, когда высшее образование получает около 85 % возрастной когорты, 30 % со временем могут перейти в прикладной бакалавриат. А остальные 55 % все равно пойдут в академический бакалавриат, который не имеет никакого отношения к профессии, давая человеку общую картину мира через призму укрупненного направления подготовки.

В конце 2011 года были опубликованы очередные исследования (рейтинги) Высшей школы экономики и РИА Новости, показывающие ситуацию с набором в вузы по итогам ЕГЭ и олимпиад. Основной вывод, обсуждавшийся на заседаниях рабочих групп Стратегии-2020, заключался в том, что серьезное высшее образование в России дают лишь несколько десятков вузов, и население начало это понимать. Туда идут обладатели самых высоких баллов ЕГЭ и победители олимпиад, там сохраняется большой платный набор: в вузах, где есть бренд, есть и все остальное. Оставшаяся же часть высшей школы находится в сложном положении: треть государственных вузов попросту умирает, не говоря уже о негосударственном секторе, где качественное образование дают лишь 10–15 вузов на всю страну.

Почему сложилась такая ситуация? Главной причиной в ходе обсуждения Стратегии-2020 было названо сохранение контрольных цифр приема, которые Минобрнауки распределяет между всеми государственными вузами. И снова, как десять лет назад, выходом из сложившейся ситуации было названо нормальное подушевое финансирование в высшей школе – возврат к идее ГИФО. Речь идет о разных вариантах нормативного подушевого финансирования вузов, но это уже ГИФО не в том смысле, который вкладывали в это понятие изначально. ГИФО образца 2002 года предполагало соплатежи со стороны семей, а нормативное финансирование их не предполагает – в сфере высшего образования сейчас достаточно денег, а студентов становится все меньше, к тому же идею софинансирования было бы сложно реализовать при действующем Бюджетном кодексе. Теперь более уместной представляется дуальная система: если человек набрал на ЕГЭ достаточное количество баллов (например, 55), у него есть право на бюджетный грант на получение высшего образования, если набрал меньше – значит, учится за свои средства. Гранты для ряда университетов с высоким качеством подготовки, в том числе национальных исследовательских, должны рассчитываться с повышающим коэффициентом.

Идея нового ГИФО была одобрена не только экспертами, готовящими проект Стратегии-2020, но и политиками: фактически ее провозгласил в своей программе «Общероссийский народный фронт» (пусть даже опоздав при этом на 10 лет). На новом витке началось обсуждение, казалось бы, давно известного тезиса: государство не может радикально изменить структуру высшего образования, действуя административными методами, это по силам только самим абитуриентам и их родителям. Как и в ситуации с учительскими зарплатами, добиваться эффективного контракта для преподавателей вузов (около 200 % от средней по экономике региона) можно лишь после проведения основных элементов структурной реформы.

«Мы не готовим план развития системы образования, мы описываем возможные пути ее развития, «развилки», из которых можно выбирать оптимальную стратегию, – сказал мне в интервью Ярослав Кузьминов. – В каких-то секторах такая стратегия уже выбрана, в других, пусть их даже немного, наблюдается низкая корреляция изначально заложенных идей и последующих действий. И тут проблема не в чьей-то злой воле. Просто даже если исполнительная власть разделяет наши воззрения, на каком-то этапе они искажаются теми, кто отвечает за конкретные участки работы. Я думаю, что в сфере образования есть большая вероятность реализации предложенных нами идей. Просто нужно более жестко и ответственно проводить их в жизнь».

Послесловие
Бренды, тренды и смыслы

«Пересмотрел все это строго, противоречий очень много, но их исправить не хочу» – этой цитатой из классика, наверное, лучше всего характеризуются ощущения автора перед сдачей данной книги в типографию.

Прежде всего, готов признать, что в тексте не освещаются довольно важные для описываемого периода события. Я почти ничего не рассказываю, например, о 83-м законе (о разделении всех образовательных учреждений на автономные, бюджетные, казенные) и о практике его реализации, или об эксперименте по основам религиозных культур и светской этики, или об особенностях эффективного контракта в высшей школе. Одних политиков от образования упоминаю чуть ли не в каждом абзаце, а про других, не менее достойных, забываю напрочь. Да и вообще, основное внимание уделено дискуссиям, а не практикам.

Что сказать на это? Так получилось. Для книги я отбирал факты и оценки, которые ложились в русло единой линии повествования и на которые я обращал внимание на своем журналистском пути, оказываясь на совещании региональных министров, или на семинаре в Высшей школе экономики, или в отдаленном регионе, или в кабинете какого-нибудь образовательного начальника. Как любую тему в школьном или университетском курсе истории, образовательную политику 1991–2011 годов можно рассматривать с разной степенью детализации, и я с трудом преодолевал соблазн разогнать объем книги до плюс бесконечности. В расстановке акцентов приходилось полностью полагаться на собственную интуицию, и мои обращения с вопросами к тем или иным экспертам («нужно ли посвящать целую главу «Современной модели образования»?», «не слишком ли очевидна моя симпатия к Владимиру Михайловичу Филиппову?» и проч.), как правило, оставались без однозначного ответа. На разных этапах работы над текстом от друзей и коллег я получал самые разные отзывы – например, один профессор упрекнул меня в том, что на страницах книги не ощущается негодования автора по поводу низких зарплат работников образования на протяжении описываемого периода.

О многих направлениях реформирования и о многих проектах, растянутых на годы, а то и на десятилетия (условно говоря, о брендах и трендах), в книге говорится по нескольку раз применительно к конкретным историческим периодам. Ведь, по сути, все это время мы обсуждаем одни и те же сюжеты, но это не повод отказаться от лишней пары абзацев, чтобы в очередной раз объяснить суть того или иного явления. Так, нормативно-подушевое финансирование школьного образования возникает еще в связи с указом № 1 Бориса Ельцина, переходит в Концепцию организационно-экономической реформы Александра Тихонова, вновь появляется в стратегии Грефа, культивируется в «филипповский» период, по-своему осмысляется и реализуется в разных регионах и, наконец, воплощается в модельной методике Андрея Фурсенко. Смысл, по большому счету, один и тот же, но значение бренда в определенном контексте образовательной политики, возможности реализации идеи на практике, да и собственно практика, всегда разные.

История образования в России за последние 20 лет – это постоянные подмены значений брендов, приводящие к потере смыслов. Наиболее характерный пример – ЕГЭ. Он задумывался как универсальная форма итоговых экзаменов в школе и вступительных в вузы, в ходе обсуждения в середине 2000-х годов его вдруг попытались превратить в экзамен по выбору, сделать одной из множества альтернатив итоговой аттестации и поступления. Еще один пример – прикладной бакалавриат. Его задумывали как подготовку квалифицированных исполнителей в качестве альтернативы действующей системе НПО-СПО, но в ходе эксперимента он вдруг превратился в разновидность высшего образования, никак не связанную с получением рабочей профессии. В этом вопросе истинный смысл еще предстоит восстановить.

Есть и другие примеры, которые можно назвать эволюцией брендов. Так, на протяжении последнего десятилетия изменилось содержание понятия ГИФО. То, что предлагалось десять лет назад, – государственные обязательства по оплате обучения студента в вузе плюс софинансирование со стороны тех, кто недобрал баллы на ЕГЭ, – сегодня превратилось в государственные обязательства без всякого софинансирования. Возможно, сам термин «ГИФО» со временем уйдет в прошлое, но его смысл – «лучшие вузы для лучших студентов» – так или иначе останется приоритетом образовательной политики.

Нередко случается, что бренд «размывается» и в масштабах страны теряет какое-либо содержание. Здесь наиболее характерный пример – НСОТ в школьном образовании. Поскольку единой системы оплаты труда сегодня нет, в каждом регионе (да и, по большому счету, в каждой школе) – своя методика, под понятием НСОТ каждый подразумевает что-то свое. Когда одним из условий участия региона в «зарплатном» проекте становится наличие новой системы оплаты труда, а главным критерием «новизны» – наличие базовой и стимулирующей частей в фонде оплаты труда, понятно, что ни о каком бренде речи нет. В конце концов, и в самых что ни на есть старых системах оплаты труда на любом уровне образования базовой частью можно было назвать тариф, а стимулирующей – выплаты из надтарифного фонда.

Последняя точка в книге поставлена в январские каникулы 2012 года. Впереди очень интересный год. Только что вице-премьером, курирующим образование, был назначен кремлевский идеолог Владислав Сурков, а министр Андрей Фурсенко на традиционном новогоднем завтраке недвусмысленно заявил журналистам, что устал, что ему надоело быть крайним, что он хочет возглавить какой-нибудь фонд и с радостью примет любое решение вышестоящего руководства о своей дальнейшей судьбе. Еще не представлен окончательный вариант Стратегии-2020, хотя за этот документ вряд ли стоит беспокоиться – точки над «и» в части образования расставлены уже давно. Куда интереснее узнать, как эксперты выполнят президентское поручение о совершенствовании процедуры поступления в вузы, – в частности, какой формат портфолио будет предложен в дополнение к результатам ЕГЭ.

Впрочем, эта книга о прошлом, а не о будущем, и я не пытаюсь делать прогнозы (у журналистов они обычно неудачные). Хотя почти уверен, что в ближайшее время основные направления российской образовательной политики останутся теми же, что и в прошедшие 15–20 лет.

Хроника событий

1991

Принят Указ Президента РСФСР от 11 июля 1991 года № 1 «О первоочередных мерах по развитию образования в РСФСР».

1992

Создан Российский союз ректоров (Распоряжение Президента РФ от 25 ноября 1992 года № 723-рп «О Российском союзе ректоров»).

Принят Закон РФ от 10 июля 1992 года № 3266-1 «Об образовании в Российской Федерации».

Издано постановление Правительства РФ от 27 ноября 1992 года «О создании Высшей школы экономики».

Уход Эдуарда Днепрова с поста министра образования РФ. Назначение министром образования РФ Евгения Ткаченко.

1993

Назначение Владимира Кинелева председателем Госкомитета РФ по высшему образованию.

1994

Избрание ректора МГУ Виктора Садовничего президентом Российского союза ректоров.

1995

Опубликован доклад Федеральной службы контрразведки о деятельности фондов Сороса в России.

Создано общественно-политическое движение «Образование – будущее России» (ДОБРО).

1996

Назначение Владимира Кинелева вице-премьером правительства РФ с сохранением функций председателя Госкомитета РФ по высшему образованию.

Объединение Госкомитета РФ по высшему образованию и Министерства образования РФ в Министерство общего и профессионального образования РФ.

Уход в отставку Евгения Ткаченко. Назначение Владимира Кинелева министром общего и профессионального образования РФ.

Принят Федеральный закон от 22 августа 1996 года № 125-ФЗ «О высшем и послевузовском профессиональном образовании».

1997

Разработаны «Основные положения Концепции очередного этапа реформирования системы образования РФ» (авторы: В. Кинелев, Э. Днепров, А. Адамский).

Разработана «Концепция организационно-экономической реформы системы образования РФ» (авторы: А. Асмолов, М. Дмитриев, Т. Клячко, Я. Кузьминов, А. Тихонов).

1998

Отставка Владимира Кинелева. Назначение Александра Тихонова министром общего и профессионального образования (28 февраля).

Подписан Приказ Минобразования РФ от 19 мая 1998 года № 1236 «Об утверждении временных требований к обязательному минимуму содержания основного общего образования».

Издано постановление Правительства РФ от 17 июня 1998 года № 600 «Об утверждении программы экономии государственных расходов».

Отставка Александра Тихонова (30 сентября). Назначение Владимира Филиппова министром общего и профессионального образования РФ.

1999

Проведено всероссийское совещание по вопросам экономики образования в Тюмени.

Создан Центр стратегических разработок – аналитический центр при Правительстве РФ.

Преобразование Министерства общего и профессионального образования РФ в Министерство образования РФ.

2000

Одобрена Национальная доктрина образования постановлением Правительства РФ от 4 октября 2000 года № 751.

Заявление Владимира Путина о перегрузках школьников, сделанное во время посещения школы в деревне Кузькино Самарской области.

Принята «Стратегия социально-экономического развития России на 2000–2010 годы» (Стратегия-2010).

Объявлен конкурс на разработку нового базисного учебного плана (БУП).

2001

Создан Российский общественный совет по развитию образования (РОСРО)

Начат эксперимент по проведению единого государственного экзамена (ЕГЭ) в Марий Эл, Чувашии, Якутии, Мордовии.

Опубликован доклад рабочей группы Госсовета РФ по реформированию образования «Образовательная политика России на современном этапе».

Начат широкомасштабный эксперимент по обновлению структуры и содержания образования.

Принята Федеральная программа развития образования на 2001–2005 годы.

Одобрена Правительством РФ Концепция модернизации российского образования на период до 2010 года (Распоряжение от 29 декабря 2001 года № 1756-р).

2002

Начат эксперимент по внедрению государственных именных финансовых обязательств (ГИФО).

Приказом министра образования РФ № 2783 от 18 июля 2002 года утверждена Концепция профильного обучения на старшей ступени общего образования.

2003

Начат эксперимент по предпрофильной подготовке в 9-х классах.

Подписано Болонское соглашение министром Владимиром Филипповым на берлинской встрече министров образования европейских стран, в результате которого Россия присоединилась к Болонскому процессу.

2004

Подписан Приказ Минобразования России № 1089 от 5 марта 2004 года «Об утверждении федерального компонента государственных стандартов начального общего, основного общего и среднего (полного) общего образования».

Упразднено Министерство образования РФ с передачей функций вновь образованному Министерству образования и науки РФ.

Отставка Владимира Филиппова. Назначение Андрея Фурсенко министром образования и науки РФ.

Созданы Федеральная служба по надзору в сфере образования и науки (Рособрнадзор) и Федеральное агентство по образованию (Рособразование).

На заседании РОСРО рассмотрен доклад ВШЭ «Образование в России: проблемы, ресурсы и возможности».

Начат эксперимент по введению профильного обучения в 10-х классах.

На заседании правительства РФ 9 декабря одобрены «Приоритетные направления развития образовательной системы РФ».

2005

Признание неудачным и завершение эксперимента по внедрению ГИФО.

Передача в Российскую академию образования функций по проведению и сопровождению эксперимента по профильному обучению.

2006

Начата реализация приоритетных национальных проектов, в том числе национального проекта «Образование».

Создана Комиссия по развитию интеллектуального потенциала нации в Общественной палате РФ.

Министром образования и науки РФ утверждены модельные методики введения нормативно-подушевого финансирования и новой системы оплаты труда в учреждениях начального, основного и среднего (полного) общего образования.

2007

Принят Федеральный закон от 9 февраля 2007 года № 17-ФЗ «О введении ЕГЭ».

Начата реализация комплексных проектов модернизации образования (КПМО) в 21 регионе Российской Федерации.

Объявлен конкурс инновационных программ начального и среднего профессионального образования.

Федеральным законом от 1 декабря 2007 года № 309-ФЗ была утверждена новая структура государственного образовательного стандарта.

Опубликован доклад Общественной палаты «Образование и общество: готова ли Россия инвестировать в свое будущее?»

Принят Федеральный закон от 21 июля 2007 года № 194-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с установлением обязательности общего образования».

2008

Продолжена реализация комплексных проектов модернизации образования с включением еще 10 регионов.

Уход в отставку руководителя Рособрнадзора Виктора Болотова, назначение на эту должность Любови Глебовой.

Обсуждение «Современной модели образования» на августовских педагогических совещаниях в регионах РФ.

Опубликовано Послание Президента РФ Федеральному Собранию, в котором содержатся тезисы об образовании.

Осуществлена апробация новых учебников отечественной истории XX века и обществознания.

Начата реализация проекта «Разработка и апробация модели многовекторной системы непрерывного образования (повышения квалификации) директоров школ в системе общего образования Российской Федерации с использованием модульных программ».

2009

Введение ЕГЭ в штатном режиме на основе Приказа Рособрнадзора от 19 января 2009 года № 74 «Об утверждении сроков и единого расписания проведения ЕГЭ…»

Приказом Минобрнауки России от 10 апреля 2009 года № 123 создан Совет по федеральным государственным образовательным стандартам.

Проведено обсуждение проекта национальной образовательной инициативы «Наша новая школа» на августовских педагогических совещаниях в регионах РФ.

Министерством образования и науки проведен первый конкурс на присвоение статуса национального исследовательского университета (подано 110 заявок, статус присвоен 12 университетам).

Принято постановление Правительства РФ от 19 августа 2009 года № 667 «О проведении эксперимента по созданию прикладного бакалавриата в образовательных учреждениях среднего профессионального и высшего профессионального образования».

2010

В соответствии с Указом Президента РФ от 10 марта 2009 года № 259 «О проведении в Российской Федерации Года учителя» объявлен Год учителя.

Принята национальная образовательная инициатива «Наша новая школа».

Начат эксперимент по введению школьного курса «Основы религиозных культур и светской этики» в 4-5-х классах.

Принят Федеральный закон от 8 мая 2010 года № 83-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений».

Проведен второй конкурс на присвоение статуса национального исследовательского университета (подано 128 заявок, статус присвоен 15 университетам)

Приняты постановления Правительства РФ от 9 апреля 2010 года № 218 «О мерах государственной поддержки развития кооперации российских высших учебных заведений и организаций, реализующих комплексные проекты по созданию высокотехнологичного производства», № 219 «О государственной поддержке развития инновационной инфраструктуры в федеральных образовательных учреждениях высшего профессионального образования», № 220 «О мерах по привлечению ведущих ученых в российские образовательные учреждения высшего профессионального образования».

По заказу Общественной палаты РФ начата реализация совместного проекта Высшей школы экономики и РИА Новости «Общественный контроль за процедурами приема в вузы как условие обеспечение равного доступа к образованию».

Упразднено Рособразование.

2011

В блогосфере состоялось спонтанное обсуждение проекта стандарта полного (среднего) общего образования.

Раскрыта афера во «Втором меде» с зачислением студентов.

Проведено обсуждение проекта интегрированного закона «Об образовании», разработанного на базе законов «Об образовании» и «О высшем и послевузовском профессиональном образовании».

Проведена доработка Концепции социально-экономического развития России на период до 2020 года (Стратегии-2020).

Начата реализация проекта модернизации региональных систем образования, рассчитанного на период с сентября 2011 года по май 2013 года (постановление Правительства РФ № 436 от 31 мая 2011 года).