Текст книги "Теория и история политических институтов"

Контрольные вопросы

1. Дайте определение понятию «конституционализм».

2. Почему возможно расхождение между юридической и фактической конституциями?

3. Каково соотношение понятий «конституционная поправка» и «пересмотр конституции»?

4. Что означает суверенитет народа?

5. В чем заключаются особенности конституционного развития восточноевропейских стран?

6. Какое место занимает государство в механизме народовластия?

7. Расскажите о развитии конституционализма в исламских странах.

8. Чем отличаются конституции США и Великобритании?

9. Почему необходимо очерчивать границы конституционного регулирования?

10. Почему парламент является институтом представительной власти и носителем верховной законодательной власти?

11. Каков порядок формирования парламентов?

12. Назовите основные властные функции парламента.

13. Как осуществляется законодательный процесс?

14. В чем суть современной иерархии представительных структур различных уровней (центр – регионы)?

15. Как классифицируются парламенты?

Основная рекомендуемая литература

Бехруз Х. Исламское государство: классическая модель и современная интерпретация / Х. Бехруз // Российский юридический журнал. – 2012. – № 2. – С. 62–68.

Гагаева Е. А. Влияние европейского права на конституционное законодательство государств Восточной Европы: автореф. дис. … канд. юрид. наук. – Челябинск, 2010. – 26 с.

Керимов Г. М. Шариат: Закон жизни мусульман. Ответы шариата на проблемы современности / Г. М. Керимов. – СПб.: ДИЛЯ, 2009. – 408 с.

Комкова Г. Н. Конституционное право зарубежных стран / Г. Н. Комкова, Е. В. Колесников, О. В. Афанасьева. – М.: Юрайт, 2013. – 403 с.

Ланцов С. А. Политология: учеб. пособие / С. А. Ланцов. – СПб.: Питер, 2011. – 536 с.

Тарасов И. Н. Политические институты и практики посткоммунизма в Центрально-Восточной Европе / И. Н. Тарасов; под ред. А. Н. Николаева. – Саратов: Саратовский гос. социально-экономический ун-т, 2009. – 420 с.

Юридический словарь. – М.: Институт новой экономики, 2009. – 1152 с.

Congleton R. D. Perfecting parliament: constitutional reform, liberalism, and the rise of Western democracy / R. D. Congleton. – Cambridge; NY: Cambridge University Press, 2011. – 668 p.

Skottowe B. C. A short history of parliament / B. C. Skottowe. – Holmes Beach, FL: Gaunt, inc., 2011. – 339 p.

Дополнительная рекомендуемая литература

Карпов В. А. Российский парламентаризм / А. В. Карпов. – М.: Белый берег, 2012. – 60 с.

Колесников В. Н. Парламентаризм и политическая стабильность в современной России / В. Н. Колесников. – СПб.: Герда, 2010. – 176 с.

Усанов В. Е. Становление и развитие парламентаризма в России: историко-правовое и критическое исследование: монография / В. Е. Усанов. – М.: Элит, 2008. – 895 с.

Cohen J. L. Globalization and sovereignty: rethinking legality, legitimacy and constitutionalism / J. L. Cohen. – Cambridge: Cambridge University Press, 2012. – 403 p.

Comparative constitutional design / ed. by T. Ginsburg. – NY: Cambridge Uni versity Press, 2012. – 393 p.

Constitutionalism in Islamic countries: between upheaval and continuity / ed. by R. Grote, T. J. Rö der. – Oxford; NY: Oxford University Press, 2012. – 768 p.

Europe’s constitutional mosaic / ed. by N. Walker, J. Shaw, S. Tierney. – Ox ford: Portland, OR: Hart Pub., 2011. – 404 p.

New constitutionalism in Latin America: promises and practices / ed. by D. Nolte, A. Schilling-Vacafl or. – Farnham, Surrey; Burlington, VT: Ashgate Pub., 2012. – 430 p.

Глава 5. Институт президентства и исполнительная власть

В главе показаны принципы формирования правительства и роль главы государства в республиках, основные формы взаимодействия президента с управленческими структурами в ряде современных государств. Обсуждена проблема дискреционных прав главы государства и причин, ведущих к дисбалансу системы «сдержек и противовесов», проанализирован феномен так называемого «имперского президентства». Рассмотрены различные точки зрения на типы президентских систем, описаны механизмы президентских выборов. Правительство анализируется как компонент исполнительной ветви государственной власти, который формируется под влиянием не только модели разделения властей, но и изменяющихся взаимоотношений институтов главы государства и высшего представительного органа. Представлена информация о структуре и функциях правительства.

Ключевые слова: Институт президентства; полномочия главы государства, «сильные» и иные президенты в парламентских, президентских и смешанных республиках, правительство, однопартийное, двухпартийное, коалиционное правительство, правительство меньшинства; англосаксонская и континентальная структуры правительства.

В результате освоения данной главы студент должен:

знать роль главы государства и правительства, модели избрания президента и формирования правительства, принципы их взаимодействия;

уметь охарактеризовать особенности функционирования института главы государства и правительства в различных странах, избрания президента и формирования правительства различных стран;

владеть навыками проведения анализа институтов президента и правительства в реальной политической практике.

5.1. Выборы, полномочия президента, типы президентских систем

В странах с республиканской формой правления главой государства является президент (от лат. praesidens – «сидящий впереди», т. е. председательствующий на собрании). Институт президентуры является сравнительно «молодым» политическим институтом. Впервые его правовое закрепление произошло в США (Конституция 1787 г.). Утверждение института президентства в США стимулировало этот процесс в странах Латинской Америки. В Европе юридическое оформление института президентства произошло в 1848 г. во Франции и Швейцарии. В XX в. этот институт получил распространение в Европе, Азии, Африке. Президент является выборным главой государства, который может возглавлять исполнительную власть или быть арбитром в системе разделения властей.

В организационном аспекте президент никакому органу не подчинен и обладает высокой степенью независимости от других государственных институтов. Пост президента имеет ярко выраженный политический характер. Ему принадлежит значительная роль в формировании политики и имиджа государства, верховного политического руководителя государственными делами. Институт президентства требует учета следующих обстоятельств: место президента во властных структурах; взаимоотношения президента с законодательной и исполнительной ветвями власти в условиях парламентской и президентской систем[13]13
  Даже в президентских системах соотношение между законодательной и исполнительной ветвями власти обусловлено принципами, положенными в основу институционализации разделения властей.


[Закрыть]; его компетенция, «весомость» самой должности.

Полномочия главы государства в республиках достаточно велики и касаются действий в области государственного управления (право участия в формировании правительства, право назначения гражданских и военных чиновников и др.), в законодательной области (право законодательной инициативы, право вето и др.), в области внешней политики и военных делах (представитель страны, право объявления войны и заключения мира и др.).

В ряде государств законопроект вступает в силу лишь тогда, когда он санкционируется главой государства. Отказ президента дать положительную санкцию, т. е. наложение вето, ведет за собой определенные правовые последствия.

Исследователи выделяют три вида вето – абсолютное (резолютивное), относительное (отлагательное), выборочное, при котором отказ главы государства подписать или утвердить принятый законопроект является окончательным и преодолеть его невозможно. Такой тип вето допускается в государствах с монархической формой правления (Бельгия, Англия и др.).

Относительное вето – это запрет, который налагается главой государства на соответствующий закон и который может быть преодолен парламентом (Россия, США).

При выборочном вето главе государства предоставляется право отклонять только те части (статьи) законопроекта, с которыми он не согласен, одобряя в целом законопроект (Франция). В США таким правом обладают губернаторы некоторых штатов.

В политической практике с середины XX в. получили распространение так называемые дискреционные (лат. discretio – решение по своему усмотрению) полномочия главы государства [Кузнецов, 2010, с. 55–70]. Этот феномен понимается как потенциальное (скрытое) полномочие должностного лица, проявляющееся, как правило, в силу умолчания закона (подзаконного акта). Особенно актуальными подобные полномочия становятся в периоды кризиса и связаны с практической неизбежностью персонализации и персонификации власти в подобных ситуациях. Считается, что, хотя дискреционная власть, проявляющаяся обычно в процедурно-процессуальных нарушениях, типична именно для тоталитарных и авторитарных политических режимов, ее значение в демократических обществах также велико (например, период маккартистской «охоты на ведьм» рубежа 1940–1950-х гг., использование возможностей уголовной юстиции в интересах текущей политики в сомнительных конституционных параметрах во времена президента Р. Никсона и т. д.). Причины этого заключаются в том, что законодательство, даже детально разработанное, не может регулировать все общественные отношения. Высокая правовая культура и профессионализм носителей дискреционной власти позволяют полностью снять риски негативных эффектов ее использования.

Считается, что проблема использования дискреционной власти особенно актуальна для президентских республик, где глава государства одновременно возглавляет правительство, и полупрезидентских систем, где глава государства не возглавляет кабинет министров, но тесно взаимодействует с премьер-министром. В любом случае сохраняется тесная взаимосвязь полномочий главы государства и руководства исполнительной ветвью власти. Исполнительная власть функционирует достаточно оперативно, имея реальные рычаги оперативного реагирования, на социально-экономические и политические изменения в стране; она укрепляется. Аналитики отмечают, что постепенно сокращаются полномочия представительной власти, несмотря на то что формально конституционных изменений может и не происходить. В XX в. наблюдается усиление исполнительной власти, хотя процесс этот не носит явно линейного характера. Тем не менее политологи говорят о том, что к началу Первой мировой войны формируется принцип ответственности правительства перед парламентом, затем до начала Второй мировой войны оформляется институт чрезвычайного положения и делегированного законодательства, с начала 1950-х гг. идет процесс закрепления конституционных норм ответственности правительства.

С 1970-х гг., наряду с усилением исполнительной власти, детализируются и формы ответственности правительства, что связано не только с конституционными изменениями, но и с развитием вненормативных традиций и соглашений. Появляется институт согласительных процедур, специальных комиссий по расследованию дел, совместные совещания и т. д. Популярный в 1970-х гг. в США тезис о наступлении «имперского президентства» явился следствием активного обсуждения дискреционных прав главы государства в законодательных и даже судебных органах власти. Наконец, с начала XXI в. термин «имперское президентство» стали использовать для характеристики конкретно периода президентства Р. Рейгана и Дж. Буша-младшего. Так, Комитетом по судебной системе был подготовлен 486-страничный доклад с анализом предполагаемых нарушений администрации Буша-младшего и рекомендаций по их устранению.

К проявлениям «имперского президентства» относят:

• увеличение числа сотрудников президентской администрации, которые подчиняются только главе государства, по личному распоряжению президента без согласования с другими структурами власти;

• появление разветвленной системы консультативных советов непосредственно при главе государства и увеличение их политического «веса» (Совет национальной безопасности, Служба управления и бюджета);

• фактическую неподконтрольность парламенту работы сотрудников администрации, что создает возможности использования различных спецслужб для подчас сомнительных операций, особенно в области финансирования различных специализированных подразделений (в научном политическом дискурсе достаточно активно используется термин «королевский двор» для обозначения персон, которые занимаются такой деятельностью).

Безусловно, причины «имперского президентства» могут быть связаны с целым комплексом субъективных факторов: стилем политического лидерства главы государства, отношением к манипулятивным технологиям, предпочтительными способами работы с информацией, определением степени доступности информации активной общественности и т. д. Эффекты «имперского президентства» носят достаточно негативный характер и связаны с утратой доверия президенту со стороны общества, снижением его авторитета, ослаблением контроля за финансовой деятельностью исполнительной власти, ростом влияния корпоративных лоббистов и т. д.

В политической истории XX в. немало примеров сходных кризисов. Так, например, в 1969 г. Президент Франции Ш. де Голль был вынужден уйти в отставку, когда по итогам референдума граждане отвергли президентский вариант реформы сената, который фактически мог превратить эту структуру представительной власти в консультативный орган. Опыт де Голля оказался полезен французским президентам. Так, в 1986 г. социалист Ф. Миттеран при «правом» парламенте без изменения Конституции разделил преимущественные направления деятельности главы государства, сосредоточившись на вопросах обороны, внешней политики и сохранив за собой роль «арбитра» нации, и правительства, которое занималось преимущественно проблемами внутренней политики.

В ситуации, когда президент и премьер-министр опираются на парламентское большинство, опасность роста влиятельности исполнительной власти очевидна. Однако активизация деятельности оппозиционных партий, функционирование структур, которые регулируют компетенции властей по решению тех или иных политических вопросов (в США – это Конституционный совет), в целом решает задачу.

Политологи считают, что рост международной террористической угрозы создает реальные предпосылки усиления дискреционных полномочий глав государства. Так, например, после событий 11 сентября 2001 г. администрация США объявила о начале войны с терроризмом; впервые в истории НАТО была задействована ст. 5 Вашингтонского договора о вооруженном нападении на одну из стран – членов Североатлантического блока. Спустя несколько недель Конгресс США принял внесенный президентом Бушем-младшим «Акт 2001 г., сплачивающий и укрепляющий Америку обеспечением надлежащими орудиями, требуемыми для пресечения терроризма и воспрепятствования ему». Последствия принятия этого «патриотического акта» оказались весьма чувствительными для гражданского общества из-за расширения возможностей спецслужб вклиниваться в частную жизнь граждан США. Это касалось получения спецслужбами права на негласный осмотр и обыск без уведомления владельцев помещений, права определения номеров телефонов и т. д. Возникла парадоксальная ситуация. С одной стороны, общественность осознает необходимость развития средств предупреждения террористической опасности, с другой – достаточно негативно оценивает риски для гражданских свобод вследствие решений исполнительной власти.

Американский социолог С. Санстейн выделила 6 причин дисбаланса системы «сдержек и противовесов» в сторону усиления исполнительной власти, которые свидетельствуют о глубинных сдвигах в развитии либерального государства и представляют серьезную угрозу для демократии. К ним относятся:

1) увеличение объема власти определенных государственных агентств вследствие корпоративно-экономической глобализации;

2) лишение законодательных структур наблюдательных полномочий и усиление исполнительной ветви власти интеграций национальных экономик в мировую корпоративную экономику;

3) расширение межправительственных связей за пределы решения вопросов глобальной безопасности и преступности;

4) практика ведения переговоров крупнейших международных регулирующих органов типа МВФ и ВТО исключительно с правительственными структурами;

5) приватизация части государственных функций (в США это – содержание тюрем, набор на контрактную военную службу);

6) ориентация исполнительной власти на глобальную корпоративную службу.

Для большинства демократий сама по себе тенденция усиления исполнительной власти не означает неизбежный «упадок» институтов законодательной власти. Отчасти проблема может быть решена за счет активизации судебных органов власти, которые могут выступить сдерживающим началом по отношению к исполнительной власти.

В президентской и смешанной республиках полномочия главы государства более широки («сильные президенты»), чем в парламентской («слабые президенты»). В парламентских республиках, где глава государства избирается представительными институтами, он выполняет преимущественно церемониальные функции и действует с санкции правительства. Роль президента в парламентской республике обычно описывается такой же формулой, как и в парламентарных монархиях: «царствует, но не управляет». В президентской республике взаимоотношения главы государства, парламента и правительства напоминают отношения в дуалистических монархиях, но место монарха занимает избираемый президент. Президент является и главой государства, и главой исполнительной власти. Поэтому президентскую республику порой называют дуалистической республикой.

Выделяются следующие конституционные признаки, совокупность которых отличает президентскую систему от всех прочих:

• всенародное избрание главы государства;

• сроки полномочий президента и законодательного органа фиксированы и не зависят от доверия сторон друг к другу;

• президент назначает правительство и определяет его состав;

• президент имеет известные, определенные конституцией права в законодательной сфере[14]14
  В Венесуэле президентский режим отвечает первым трем критериям, но не четвертому.


[Закрыть].

А. Н. Сахаров разделял подтипы президентской республики на такие модели:

1) американскую;

2) латиноамериканскую;

3) афро-азиатскую.

Американская (классическая) включает сильную единоличную президентскую власть, которая совмещает в одном лице полномочия главы государства и главы правительства, но власть президента ограничена сильными высшими институтами – законодательной и судебной властью.

Латиноамериканский тип – такой вид президентства, который утверждает доминирование данного должностного лица в политических системах названных стран, а полномочия высших представительных органов и суда значительно уже, нежели в США; наблюдается существенное влияние армии на принятие политических решений, включая принимаемые и утверждаемые президентом.

Афро-азиатская форма президентской власти отличается еще большим авторитаризмом в сравнении с латиноамериканской моделью, и может принимать вид диктатуры.

Президентская власть в Европе, как правило, воплощается в двух ее видах – парламентской и смешанной формах правления (президентские полномочия могут ограничиваться как парламентом, так и правительством). Даже в тех государствах, где сложились институциально схожие модели президентской власти, практика политического управления может существенно отличаться.

Смешанная президентская система предполагает совмещение черт президентской республики, где глава государства избирается без участия парламента и назначает правительство, и парламентской республики: наличие премьера (премьер-министра) и принципа политической ответственности правительства перед нижней палатой парламента. В такой системе президент избирается всенародно, он наделен существенными полномочиями; одновременно с президентом существуют и выполняют функции исполнительной власти премьер-министр и кабинет, ответственные перед законодательным собранием.

Названные идеально-типические модели не могут отразить все многообразие института президентства, они дополняются разновидностями президентских или смешанных систем. Например, А. В. Кынев предложил семь критериев для классификации систем с институтом президентства. Он выделил: состав избирательного корпуса, способ избрания, совмещение или разделение постов главы государства и главы правительства, механизм формирования правительства, наличие или отсутствие у президента права распустить парламент, наличие или отсутствие ограничений на переизбрание, порядок замещения поста президента (наличие или отсутствие института досрочных выборов). На основе этих критериев Кынев выделяет 14 типов систем, которые включают в себя институт президентства:

1) североамериканский тип (США);

2) латиноамериканский тип (все страны Латинской Америки, кроме Суринама и Перу);

3) французский тип (Франция, Алжир, Шри-Ланка);

4) российский тип (Россия, Казахстан, Киргизия, Белоруссия, Узбекистан, Таджикистан, Азербайджан, Армения);

5) парламентский тип – в него входят две группы. Первая группа включает мягкий тип – это Исландия, Ирландия, Австрия, Германия, Монголия, Сингапур, Эстония и Литва. Вторая группа предполагает жесткий тип – Швейцария, Греция, Израиль, Латвия, Индия, Италия, Молдова;

6) перуанский тип;

7) украинский тип;

8) кипрский тип (Мальдивские и Сейшельские острова, Грузия);

9) южноафриканский тип (ЮАР, Индонезия и Суринам);

10) пакистано-турецкий тип;

11) ливанский тип;

12) индонезийский тип;

13) суринамский тип;

14) португало-финский тип [Кынев, 2002, с. 130–132].

Все современные президентские системы тяготеют к двум исторически сложившимся типологическим моделям: европейской (точнее, западноевропейской) и американской (США). Те государства, которые осуществляют переход от автократии к демократическому правлению, так или иначе заимствуют основные черты одной из моделей или же используют в различных сочетаниях элементы обеих систем[15]15
  Сравнительный анализ полупрезидентских государств Европы и Евразии см.: [Зазнаев, 2007].


[Закрыть].

Механизм выборов президента, сроки его полномочий[16]16
  Сроки полномочий президента: в США – 4 года, в России первоначально был установлен срок полномочий 4 года, в соответствии с изменениями, внесенными в Конституцию России на рубеже 2008–2009 гг., увеличен до 6 лет; в ФРГ – 5 лет, в Финляндии – 6 лет, в Италии – 7 лет. Во Франции после проведения общенационального референдума в 2001 г. президент этой республики избирается на 5 лет вместо 7.


[Закрыть] неодинаковы в различных странах. Выделяют прямые, косвенные, многостепенные выборы президента. Прямые выборы применятся в президентских, смешанных и некоторых парламентских республиках. В этих странах президент занимает свою должность в соответствии с процедурой, которая не предусматривает участия парламента или особых коллегий в процессе его избрания (Франция, Россия, Белоруссия, Узбекистан, Мексика, Парагвай, Венесуэла, Панама, Южная Корея, Коста-Рика, Финляндия, Австрия, Исландия, Ирландия и др.). В выборах принимает участие все население. Результаты голосования за выдвинутых кандидатов определяются по мажоритарной избирательной системе относительного или абсолютного большинства. И в этом случае есть свои модификации (Россия, Франция и др.).

Система косвенных президентских выборов, при которой за кандидата на этот высший пост голосуют не рядовые избиратели, а представители коллегии выборщиков, используется в Аргентине, США, а также применялась в Финляндии до 1991 г.

Многостепенные выборы имеют свои разновидности:

• президент избирается только общенациональным представительным учреждением – парламентом (Израиль, Турция, Ливан, Греция);

• для избрания президента создается специальная коллегия, которая включает депутатов парламента и представителей от местного самоуправления административно-территориальных единиц. Например, в Италии обе палаты парламента (палата депутатов и сенаторы), а также представители от областей (7 % выборщиков) на совместном заседании избирают главу государства;

• в ФРГ для избрания президента также создается коллегия, состоящая из союзного парламента (бундестага) и представителей земель – ландтагов. Земли и бундестаг делегируют равное количество выборщиков главы государства. Подобная система существует в Индии. Но коллегия создается из равного числа выборщиков от обеих палат федерального парламента и нижних палат субъектов федерации – штатов.