Текст книги "Теория и история политических институтов"

12.6. «Новые» институты в мировой политике XXI в.

Институциональный ландшафт мировой политики в начале XXI в. претерпел определенные изменения. Если во второй половине и в конце XX в. многие исследователи международных отношений обращали особое внимание на возрастание роли неправительственных организаций, то в последние годы речь чаще идет о таких субъектах мировой политики, как «Большая восьмерка» и «Большая двадцатка», группа БРИКС. Институциональная природа данных международных объединений до сих пор однозначно не определена, среди экспертов и специалистов в области теории международных отношений нет единого мнения по этому вопросу, но все сходятся на том, что ни одно из этих образований не является международной организацией в классическом виде. Весьма часто их определяют как своеобразные неформальные клубы, в рамках которых участвующие государства обсуждают и согласовывают подходы к интересующим их проблемам. Возникновение таких неформальных клубов во многом обусловлено прогрессом в развитии транспортных и информационных коммуникаций. Главам государств и правительств, высокопоставленным чиновникам теперь легче обмениваться мнениями и проводить личные встречи.

Первым из подобных «новых институтов» в мировой политике оформилась «Группа семи», ставшая впоследствии «Группой восьми», или «Большой восьмеркой». В середине 1970-х гг. обострились отношения между тремя важнейшими центрами мировой экономики – США, Японией и Западной Европой. Решать возникавшие вопросы на уровне регулярных встреч министров финансов ведущих индустриально развитых стран не удавалось, поэтому по инициативе тогдашнего президента Франции Валери Жискар д’Эстена в 1975 г. прошла первая встреча глав государств и правительств Великобритании, Италии, США, Франции, ФРГ и Японии. На следующей встрече в 1996 г. к ним присоединился премьер-министр Канады. С этого момента саммиты «Большой семерки» стали проводиться ежегодно. На них помимо экономических и финансовых вопросов обсуждался широкий спектр вопросов международной политики.

С 1992 г. на саммиты «Большой семерки» регулярно приглашается президент России, но долгое время он принимал участие только в обсуждении политических вопросов, но не экономических проблем. Только в начале XXI в. G7 превратилась в «Большую восьмерку». Помимо ежегодных саммитов, участниками которых являются главы государств и правительств, в рамках «Большой восьмерки» проходят встречи министров финансов и других высокопоставленных государственных должностных лиц. В работе саммитов «Большой восьмерки» участвуют представители Европейского союза, а также специально приглашенные главы государств и правительств других стран мира. Поскольку «Большая восьмерка» не является международной организацией, ее решения не обладают обязательной силой. На саммитах G8 фиксируется намерение ее участников придерживаться определенной линии в международных делах, даются рекомендации относительно путей решения тех или иных глобальных и региональных проблем. В результате расхождений между Россией и странами Запада по поводу кризиса на Украине в 2014 г. «Большая восьмерка» вновь трансформировалась в «Большую семерку».

«Большая семерка» возникла как привилегированный клуб наиболее экономически развитых государств мира. Перемены в мировой политике и экономике на рубеже XX–XXI вв. стали причиной рождения еще одного нового института глобального управления – «Большой двадцатки», начало существования которой было положено регулярными встречами министров финансов. В декабре 1999 г. в Берлине прошла конференция с участием министров финансов развитых и развивающихся стран, где было принято решение сделать встречи такого формата регулярными.

В 2008 г. разразился мировой финансово-экономический кризис. Для обсуждения возможных путей выхода из сложной ситуации в мировой экономике президентом Франции и премьер-министром Великобритании было предложено повысить уровень уже сложившегося формата обсуждения мировых финансово-экономических проблем. Первый саммит G20 прошел в ноябре 2008 г. в Вашингтоне и с тех пор стал ежегодным. В «Большую двадцатку», наряду с членами «Большой восьмерки» (США, Россией, Великобританией, ФРГ, Францией, Италией, Канадой и Японией), вошли Аргентина, Австралия, Бразилия, Индия, Индонезия, Китай, Мексика, Саудовская Аравия, Турция, ЮАР, Южная Корея и Япония. Поскольку G20 объединяет не государства, а экономики, полноправным участником «Большой двадцатки» является Европейский союз. В мероприятиях, проводимых в рамках G20, принимают участие представители Международного валютного фонда и Всемирного банка. Для «Большой двадцатки», как и для «Большой восьмерки», характерно постепенное расширение повестки дня. От узких, исключительно экономических проблем внимание этих сообществ все более сосредоточивается на вопросах содействия международному развитию, обеспечения продовольственной безопасности, защиты окружающей среды, на социальных вопросах.

Аббревиатура БРИКС появилась раньше, чем возник соответствующий институт. Впервые аббревиатура БРИК (Бразилия, Россия, Индия, Китай) была использована в аналитической записке банка «Голдман Сакс» в ноябре 2001 г. Автор аббревиатуры, американский экономист Дж. О’Нейл, высказал предположение, что эти четыре страны будут играть все большую роль в мировой экономике и к середине XXI в. по своему потенциалу превзойдут группу самых высокоразвитых государств мира. Аббревиатура БРИК вошла в лексикон не только специалистов, но и журналистов. Первоначально не предполагалось, что Бразилия, Россия, Индия и Китай создадут реальный блок или ассоциацию; речь шла о крупных по территории и населению государствах с богатыми природными ресурсами и большим потенциалом экономического роста. Очень быстро прогнозы относительно высоких темпов роста экономик группы БРИК стали сбываться. Менее ожидаемым стало стремление этих государств к реальному объединению и взаимодействию на международной арене. В 2008 г. министры иностранных дел Бразилии, России, Индии, Китая провели в Екатеринбурге первую встречу в четырехстороннем формате. Через год там же прошел первый саммит группы БРИК, с тех пор они стали ежегодными.

На III саммите, проходившем 13–14 апреля 2011 г. на китайском острове Хайнань, к группе БРИК присоединилась Южно-Африканская Республика, после чего группа стала именоваться БРИКС. Внимание БРИКС обращено на целый ряд важных вопросов политического, социального и экономического характера, во многом схожих с теми, которые обсуждаются в рамках G8 и G20. Но подходы БРИКС к их решению имеют специфику; более активно рассматриваются проблемы формирования нового мирового порядка, отражающего современную структуру международных политических и экономических отношений. Координируя свои позиции в рамках G20, странам БРИКС удалось добиться успехов в реформировании МВФ и Всемирного банка.

В системе новых институтов в мировой политике Российская Федерация занимала уникальное место: только Россия входила одновременно в «Группу восьми», «Группу двадцати» и БРИКС. У российской дипломатии имелись возможности координировать деятельность этих институтов глобального управления и их взаимодействие с другими глобальными и региональными структурами для повышения эффективности решения многообразных экономических и социальных проблем современного мира.

12.7. Институциональная система Европейского союза

Европа – самый институционально насыщенный регион современного мира, здесь находятся штаб-квартиры многих авторитетных международных организаций, учреждены и действуют многочисленные общеевропейские (Организация по безопасности и сотрудничеству в Европе, Совет Европы, Европейская комиссия по правам человека и др.) и субрегиональные институты (Северный совет, Совет государств Балтийского моря и др.). Наиболее авторитетным международным институтом континента, несомненно, является Европейский союз.

Вопрос об институциональной системе ЕС – это вопрос о балансе сил между Союзом и государствами-членами, а также о влиянии отдельных государств на принимаемые решения. Реформа институтов спровоцировала многолетнюю напряженную дискуссию в ЕС, поскольку еще в 1990-е гг. стала очевидной для дальнейшего развития Евросоюза необходимость упрощения структуры коллективных органов ЕС, принципов и алгоритма их функционирования и принятия решений, а также формирования у рядовых европейцев точного понимания деятельности этой организации. Лиссабонский договор призван был решить эти задачи. Создание новых институтов – это не самоцель, а средство для достижения главной цели – обеспечения единства Европы. 13 ноября 2009 г. Лиссабонский договор вступил в силу, завершив глубокий, почти двадцатилетний институциональный кризис ЕС. Как констатировал Европейский совет, подписание и ратификация Лиссабонского договора «обеспечивает Союз стабильным и прочным институциональным каркасом и позволяет ему полностью сосредоточиться на стоящих перед ним вызовах» [Борко, 2009, с. 5].

Современная институциональная система ЕС напоминает государственную, но сохраняет целый ряд серьезных отличий. Распределение функций, казалось бы, аналогично государственному, однако традиционное для государств жесткое и однозначное разделение на законодательные, исполнительные и судебные органы для институтов ЕС не характерно. Судебным органом Евросоюза является Суд ЕС. Законодательные функции выполняют одновременно несколько структур – Совет ЕС, Европейская комиссия, Европарламент, а исполнительные – Еврокомиссия и Евросовет.

Представительство государств-членов и их правительств обеспечено на нескольких уровнях, в частности, посредством Европейского совета и Совета Евросоюза. Представительство народов обеспечено в Европейском парламенте, члены которого избираются (с 1979 г.) путем прямых всеобщих выборов каждые 5 лет. Административно-территориальные единицы государств-членов – регионы и субъекты федераций, а также неправительственные акторы – организованные группы интересов представлены в Комитете регионов и в Экономическом и Социальном комитетах. Европейская комиссия призвана выражать общие европейские интересы. Европейское право охраняется Судом ЕС. Эти органы и институты могут считаться в разной степени «интегрированными» в зависимости от того, стремятся они защищать интересы сообществ и Евросоюза или отдают предпочтение интересам государств-членов. Наиболее интегрированными на сегодняшний день являются Еврокомиссия и Европарламент.

Европейский совет. Квазипрезидентские функции в ЕС и политическое лидерство в союзе осуществляются Европейским советом. Его существование де-юре закреплено «Единым Европейским актом» 1986 г. (ст. 4) и Маастрихтским договором о ЕС (1992 г.). Впервые де-факто Евросовет учрежден на саммите глав государств и правительств ЕЭС в Париже (1974 г.) взамен эпизодических встреч на высшем уровне. Согласно ст. 4 «Договора об Европейском союзе», Евросовет как высший политический орган ЕС «объединяет глав государств и глав правительств стран-членов, а также председателя Европейской комиссии. Они сопровождаются министрами иностранных дел государств-членов и одним членом комиссии… Европейский совет придает союзу необходимый для его развития импульс и определяет его общие ориентации». «Европейский совет определяет принципы и общую направленность внешней политики и политики безопасности, в том числе в вопросах, касающихся обороны. Он выбирает общие стратегии развития ЕС в областях, в которых страны-члены имеют значительные общие интересы» (ст. 13 ДЕС). Главная задача Европейского совета – формирование генеральной линии политической интеграции европейских стран. Заседаниями этой структуры, которые проходят не менее четырех раз в год в Брюсселе или в председательствующем государстве, руководит глава государства или правительства страны, председательствующей в ЕС.

Решения Евросовета обязательны для поддержавших их государств. Европейский совет ранее формально не входил в структуру институтов Евросоюза. Практики работы Евросовета связаны с так называемым «церемониальным» руководством, поскольку сам факт присутствия на его заседаниях политиков самого высокого государственного ранга автоматически делает в глазах общественности любое принятое решение легитимным и значимым. Будучи задуманным в качестве инстанции, придающей импульс интеграционному процессу, Евросовет успел доказать свою пригодность, не ставя под вопрос методы принятия решений, используемые в Евросоюзе. Европейский совет и Совет ЕС, будучи ключевыми институтами в системе ЕС, не несут формальной ответственности ни перед кем. Коллегиально они никому не подотчетны. Именно поэтому институциональную систему ЕС нередко обвиняют в «демократическом дефиците», что не лишено оснований.

Согласно Лиссабонскому договору, Евросовет становится полноценным институтом Союза, его решения из политических деклараций превращаются в нормативные акты и подпадают под контроль Суда ЕС. Изменены процедура и срок полномочий председателя Евросовета. Согласно предыдущему регламенту, председатель назначался только на полгода, в настоящее время в Евросовете он будет избираться квалифицированным большинством на срок 2,5 года. Основная задача председателя Евросовета – представление Союза во внешней политике в рамках своих полномочий по вопросам общей внешней политики и политики безопасности (ст. 9b Договора о ЕС).

Европейская комиссия (ЕК) – администрация ЕС и сообществ и высший орган исполнительной власти Европейского союза. Еврокомиссия является наиболее интегрированным и оригинальным органом ЕС. Этот коллегиальный орган состоит сегодня из 27 членов (комиссаров), назначенных на пятилетний срок по одному от каждого государства-члена совместным решением государств-членов и с согласия Европарламента. Комиссары назначаются исходя из их общей компетентности и степени гарантированности их беспристрастности. При исполнении полномочий они независимы, должны действовать только в интересах ЕС, а потому не вправе заниматься какой-либо другой деятельностью. Государства-члены не вправе влиять на членов Еврокомиссии. Государства-члены назначают с общего согласия председателя Еврокомиссии (до 2014 г. это представитель Португалии – Жозе Мануэл Дуран Баррозу); по согласованию с ним назначаются комиссары, кандидатуры которых должны получить одобрение Европарламента и затем быть окончательно назначены государствами – членами ЕС. Еврокомиссия несет ответственность перед Европарламентом, но не перед государствами-членами и Советом Евросоюза. Еврокомиссия в известной степени отделена от институтов национальных государств.

Члены Еврокомиссии присутствуют на всех сессиях Европарламента, где от них требуется прояснение и обоснование проводимой Комиссией политики. Они обязаны регулярно отвечать на письменные и устные вопросы депутатов Европарламента. Каждый член Комиссии отвечает за определенную сферу политики ЕС и возглавляет соответствующее подразделение (так называемый Генеральный Директорат). Важная роль в организации работы Комиссии отведена ее председателю. Он распределяет обязанности между членами комиссии и может потребовать отставки не справившегося со своими обязанностями комиссара. Все члены Комиссии собираются один раз в неделю (по средам) в Брюсселе для принятия коллегиальных решений по всему спектру повестки дня, которую формирует председатель. Докладчиком по каждому вопросу является тот член комиссии, который отвечает за данную сферу политики ЕС.

Комиссия является чем-то средним между правительством как политическим институтом и административным органом, который наделен множеством полномочий. Она, в частности, обладает важной привилегией законодательной инициативы в рамках нормотворческого процесса ЕС. Еврокомиссия следит за надлежащим выполнением учредительных и основополагающих договоров государствами-членами. Она является исполнительным органом по отношению к договорам и актам Евросовета, осуществляет финансовое и административное управление основными направлениями политики Союза. Влияние Еврокомиссии значительно для реализации интеграционной секторальной политики, поскольку она выдвигает инициативы по проведению политики распределения средств из структурных фондов Евросоюза.

Еврокомиссия выполняет четыре основные функции:

1) готовит законопроекты, которые затем поступают на рассмотрение в Совет ЕС и Европарламент, причем монополия на законодательную инициативу в хозяйственных вопросах принадлежит именно Комиссии;

2) проводит в жизнь европейские решения в таких сферах, как сельское хозяйство, торговля, правила конкуренции, функционирование единого внутреннего рынка, региональная политика и др., а также управляет бюджетом и структурными фондами ЕС;

3) следит за тем, чтобы европейские решения не нарушались другими институтами ЕС и национальными правительствами, т. е. является «хранительницей» основополагающих договоров, выполняя данную функцию в сотрудничестве с Европейским судом;

4) в пределах собственной компетенции представляет ЕС на международной арене.

Административный персонал Еврокомиссии является наиболее многочисленным из всех европейских институтов и насчитывает около 40 тыс. сотрудников, распределенных в 27 управлениях общего назначения – генеральных директоратах, которые дополняются вспомогательными подразделениями – «службами» (Правовая служба, Служба переводов и др.). Значительная часть сотрудников Еврокомиссии – переводчики, поскольку документы ЕС переводятся на все языки государств-членов. Место расположения Еврокомиссии – Брюссель.

Число членов Комиссии (27)[30]30
  С июля 2013 г. после официального вступления в ЕС Хорватии членов Еврокомиссии стало 28.


[Закрыть] явно превышает потребности интеграционного объединения; полномочия ее комиссаров постоянно пересекаются и дублируют друг друга, что мешает эффективной работе. В Лиссабонском договоре отражено, что действующая с 2009 по 2014 г. Комиссия, согласно требованию Ирландии, должна включать по одному представителю от каждого государства-члена, в том числе и Высокого представителя по внешней политике и политике безопасности. Однако с ноября 2014 г. в Комиссию будут входить 18 представителей от 27 стран, поскольку в соответствии с новыми правилами он будет состоять из числа представителей, равного 2/3 количества стран – членов ЕС, «если Евросовет единогласно не примет иного решения. Члены Комиссии будут избираться на основе системы равной ротации между государствами-членами (по проекту Европейской конституции учреждалось 15 полноправных комиссарских постов и 10 с совещательным голосом).

Согласно Лиссабонскому договору, председатель Комиссии избирается большинством голосов в Европарламенте по предложению от Евросовета. После этого Совет ЕС по предложению избранного председателя одобряет список стран – членов Комиссии. Непосредственно члены Еврокомиссии назначаются путем голосования по принципу квалифицированного большинства в Евросовете (ст. 9d Договора о ЕС).

Совет Европейского союза чем-то напоминает правительство, а не палату парламента Союза, хотя он не обладает всеми его свойствами. Данный орган наделен рядом функций как исполнительной, так и законодательной власти, а потому нередко рассматривается как ключевой институт в процессе принятия решений на уровне Евросоюза. Он постоянно находится в поиске компромиссного решения между национальными интересами и интересами Евросоюза и его институтов. Национальные государства – члены ЕС сохраняют контроль над скоростью и масштабами интеграционных процессов благодаря Совету Евросоюза, который является форумом для достижения договоренностей между национальными правительствами о сферах, представляющих общий интерес. Совет Евросоюза не является интегрированным правительством ЕС, хотя методы голосования при принятии решений постепенно приближают его к выполнению данной функции. Согласно ст. 203 «Договора о ЕЭС» 1957 г., «Совет формируется из представителей каждого государства-члена на ведомственном уровне, задача которого заключается в обеспечении участия правительства данного государства – члена. Функции председателя поочередно выполняются каждым государством – членом Совета в течение шести месяцев». В Совет входят прежде всего министры иностранных дел государств – членов Европейского союза. Но получила развитие практика созыва Совета в составе отраслевых министров: экономики и финансов, юстиции и внутренних дел, сельского хозяйства и т. д. Состав Совета союза варьируется функционально в зависимости от требуемой компетенции при решении конкретных вопросов.

В терминологии структуры Маастрихтского договора можно сказать, что Совет наиболее компетентен в тех вопросах, которые могут быть отнесены ко второй и третьей опорам европейской интеграции. При этом органе ЕС существует постоянная администрация, возглавляемая общим секретариатом и Комитетом постоянных представителей государств-членов. Под эгидой Совета действуют многочисленные рабочие группы по конкретным вопросам. В Совете союза приняты различные типы голосования, от единогласного до голосования квалифицированным большинством или простым большинством. Голосование простым большинством позволяет выявить общую для большинства членов позицию по обсуждаемой проблеме. В этой процедуре присутствуют и элементы действительной интеграции. Практика показала, что на уровне ЕС Совет обладает реальной политической и юридической властью, но разнообразие используемых методов голосования приводит к тому, что государства-члены сохраняют возможность защищать свои собственные национальные интересы в процессе принятия решений. Каждое государство – член сообществ обладает различным числом голосов в Совете Евросоюза в зависимости от численности населения, его экономической мощи и значимости: самые крупные страны Союза имеют 29 голосов каждая, а Мальта как самая маленькая страна ЕС – 3 голоса.

Совет ЕС выполняет следующие основные функции:

• принимает европейские нормативные акты, причем во многих областях занимается этим совместно с Европарламентом;

• координирует макроэкономическую политику государств – членов ЕС;

• заключает международные соглашения между ЕС и третьими странами или международными организациями;

• разрабатывает общую внешнюю политику и политику безопасности Союза;

• координирует сотрудничество в борьбе с нарушениями закона между национальными судебными органами и полицией.

Согласно Лиссабонскому договору, изменения касаются новой системы голосования в Совете ЕС по принципу квалифицированного большинства. Польша потребовала, чтобы с 1 ноября 2014 г. квалифицированным большинством считались голоса как минимум 55 % членов Совета (как минимум 15 стран), которые представляют не менее 65 % населения ЕС. Блокирующим меньшинством становятся четыре государства – члена Союза. Период до 31 октября 2014 г. – переходный, как и период с 1 ноября 2014 г. по 31 марта 2017 г. До 31 октября 2014 г. действуют правила, заложенные в Ниццком договоре, в соответствии с которыми принцип квалифицированного большинства предполагает согласие 255 членов Совета (из 345, т. е. 73,9 %), которые представляют одновременно большинство стран-членов (14 из 27 государств) и 62 % населения ЕС. В течение переходного периода с 1 ноября 2014 г. по 31 марта 2017 г., в соответствии с Ниццким договором, члены Совета имеют возможность принимать решения по определенным вопросам (что определяется в каждом конкретном случае) квалифицированным большинством. В этот период возможна временная отсрочка вынесения решения («компромисс Янина»), что предполагает наличие оппозиции, которая составляет 75 % порога обычного блокирующего меньшинства (т. е. четыре государства, численность населения которых не менее 35 % населения всего ЕС, плюс еще одно государство). Подобный механизм позволяет государствам, которые не могут создать блокирующее меньшинство в Совете, отложить принятие решения по проблемному вопросу на определенный период времени, в течение которого будут предприниматься попытки найти компромисс.

Переходный период был включен в Договор из-за позиции Польши и Великобритании, поскольку у этих стран были преимущества в связи с используемым принципом распределения голосов в зависимости от численности населения.

Новый принцип, заложенный в Договор о реформе, предполагает, что каждое из государств обладает 27 голосами в Совете, но страны ЕС с максимальным количеством населения получают 29 голосов.

По проекту Конституции ЕС 2003 г. единогласное принятие решений предполагалось заменить на принцип «двойного большинства» – 50 % стран, которые должны представлять 60 % населения ЕС, хотя принцип единогласия сохранялся в важнейших сферах – внешней политике, обороне, налоговой и иммиграционной политике.

Председательство в Совете будет осуществляться заранее определенными группами в составе трех государств-членов на протяжении 18 месяцев. Эти группы будут составляться по принципу равной ротации, во внимание будет приниматься и географическая сбалансированность представленных членов ЕС. Члены Совета, в свою очередь, занимают пост председателя каждые 6 месяцев (ст. 9с Договора о ЕС).

В работе Совета ЕС возникают серьезные трудности. Во-первых, постоянное расширение числа членов Союза привело к тому, что встречи министров утратили былую доверительность и эффективность; они должны все больше бюрократизироваться, чтобы иметь возможность принимать решения. Во-вторых, перегружена повестка дня Совета министров: все большее количество вопросов требует не принятия решения на экспертном уровне, а нахождения компромисса на политическом уровне.

Постоянный председатель/президент Европейского совета. Лиссабонским договором вводится пост постоянного председателя Европейского совета, который будет избираться европейскими лидерами сроком на 2,5 года с возможностью переизбрания на второй срок вместо 6-месячной ротации председательства в ЕС (по проекту Конституции ЕС вводился пост президента ЕС). Постоянный председатель Европейского совета будет представлять Союз во внешней политике в рамках своих полномочий и по вопросам Общей внешней политики и политики безопасности, что не умаляет роли Высокого представителя (ст. 9b Договора о ЕС). Это создает потенциал конфликта интересов в отношениях между Постоянным председателем Евросовета и Высоким представителем по ОВБП, который также отвечает за внешнеполитические отношения ЕС «на своем уровне».

Внешняя политика останется прежде всего межгосударственным делом, да и президент Европейского совета будет влиятелен настолько, насколько это позволят члены Европейского совета. Евросоюзу не нужен сильный руководитель, ему нужен опытный посредник между государствами-членами, поскольку сила ЕС – не полномочиях отдельного института, а в единстве составляющих его государств. 19 ноября 2009 г. в ходе неформального саммита ЕС в Брюсселе на этот пост был назначен бывший премьер-министр Бельгии Херман ван Ромпей, «закаленный» сложными реалиями бельгийской политики.

Верховный представитель по внешней политике и политике безопасности. Одной из важнейших нерешенных проблем объединенной Европы остается формирование совместной внешней политики и политики безопасности. Евросоюз давно мечтает стать реальной силой мирового политического процесса и «говорить одним голосом», но, несмотря на создание соответствующих институтов, именно в вопросах внешней политики и политики безопасности говорить «одним голосом» не удавалось, поскольку это измерение деятельности Евросоюза не входило в компетенцию Еврокомиссии. Внешнюю политику определяли государства – члены ЕС, поэтому в ответ на внешнеполитические вызовы Евросоюзу вместо одного голоса чаще всего (особенно после расширения на Восток) звучала разноголосица. Лиссабонский договор пытается решить эту проблему путем создания нового института, введя пост Высокого представителя ЕС по внешней политике и политике безопасности, статус которого изменен.

Европейский совет по согласованию с председателем Еврокомиссии квалифицированным большинством назначает Верховного (Высокого) представителя Союза по внешней политике и политике безопасности (ст. 9е Договора о ЕС). Европейский совет может его отозвать в соответствии с той же процедурой. Высокому представителю переданы все функции и полномочия Высокого представителя по ОВПБ и комиссара по внешним связям, поэтому роль институтов ЕС в выработке и осуществлении общей внешней политики может возрасти, тем более что Высокому представителю теперь подчинена служба внешних сношений (в проекте Конституции она называлась дипломатической службой ЕС), включая посольства ЕС в третьих странах и при международных организациях; кроме того, он теперь постоянно председательствует в Совете министров иностранных дел.

Верховный представитель призван осуществлять общую внешнюю политику и политику безопасности Евросоюза путем внесения предложений и реализации уже достигнутых договоренностей. Наиболее существенная новация Лиссабонского договора о реформе ЕС связана с тем, что Верховный представитель будет возглавлять Совет по международным отношениям. Он одновременно будет являться и одним из вице-председателей Еврокомиссии, курируя внешние связи ЕС с миром, что позволит объединить функции комиссара по внешним связям Еврокомиссии и полномочного представителя по внешним сношениям. Положение Высокого представителя по ОВПБ является крайне сложным, поскольку его должность имеет двойной мандат: ответственность за проведение общей внешней политики и политики безопасности и мандат Еврокомиссии в вопросах координации внешнеэкономических связей.

Созданная согласно параграфу 27 Лиссабонского договора, новая Европейская служба внешних сношений, подчиненная Высокому представителю по внешней политике и политике безопасности, пока занимается преимущественно организационными вопросами. Она будет насчитывать 7000 сотрудников и располагать немалыми средствами, что может сделать эту службу эффективным механизмом осуществления внешней политики ЕС. Но уже до ее создания ЕС имел за рубежом 123 делегации и представительства при пяти международных организациях, которыми руководила Объединенная внешняя служба Европейской комиссии (штат – 3720 чел.), которые занимались вопросами торговли, политикой развития и «политикой соседства». Эти «делегации» будут теперь преобразованы в «посольства». Где будут проходить границы между национальными дипломатическими корпусами и общеевропейской дипломатией, пока не ясно.

Можно говорить о том, что полномочия Европейской службы внешних связей не будут пересекаться с компетенцией Еврокомиссии. В сферу ответственности ЕСВС не входят такие вопросы, как расширение, торговля и политика развития. Правительства государств – членов ЕС хотели бы, чтобы эта служба была независима от Комиссии и европейских парламентариев, а те, в свою очередь, хотели бы попытаться подчинить ее своему влиянию и контролю. Дипломаты государств – членов ЕС рассматривают новую службу не как их собственный инструмент, а как новый бюрократический аппарат Брюсселя или даже потенциального конкурента. Если деятельность ЕСВС будет все более заметной и успешной, то это может стать угрозой для министерств иностранных дел государств-членов. Как и раньше, «отсутствует определенность в том, кто говорит от имени Европы и за Европу» (Г. Киссинджер).