Текст книги "Теория и история политических институтов"

Контрольные вопросы и задания

1. В чем специфика понятий «общество политическое» и «общество гражданское»?

2. С какой эпохой связывают становление гражданского общества?

3. На основе каких принципов отношения государства и общества противопоставляются Запад и Восток?

4. В чем смысл понятий «демократия», «правовое государство» и «гражданское общество»?

5. Какие формы иерархии государственных учреждений и институтов гражданского общества существуют?

6. Какие определения категории «глобальное гражданское общество» сформировались в политической науке?

7. Каковы основные методологические подходы к пониманию сущности глобального гражданского общества?

8. Каково содержание категорий «самоуправление» и «местное самоуправление»?

9. Почему местное сообщество является социальной основой МСУ?

10. Каковы основные принципы местного самоуправления?

11. Какие основные модели местного самоуправления предлагаются в научной литературе?

12. В чем заключается принципиальное различие моделей организации местного самоуправления?

13. Какие теории местного самоуправления и гражданского общества применимы для описания ситуации в современной России?

Основная рекомендуемая литература

Гайнутдинова Л. А. Гражданское общество и процесс глобализации / Л. А. Гайнутдинова. – СПб.: Изд-во РХГА, 2009. – 359 с.

Модин Н. А. К вопросу о сущности местного самоуправления / Н. А. Модин. – М.: Юридическая литература, 2012. – 119 с.

Серватинский В. В. Формирование инновационных технологий управления муниципалитетом: теория и методология / В. В. Серватинский. – Крас ноярск: Изд-во Сибирского гос. технол. ун-та, 2012. – 375 с.

Civil society and international governance: the role of non-state actors in global and regional regulatory frameworks / ed. by D. Armstrong… [et al.]. – Milton Park, Abingdon, Oxon [England]; NY: Routledge, 2011. – 204 p.

Civil society under strain: counter-terrorism policy, civil society, and aid post-9/11 / ed. by J. Howell, J. Lind. – Sterling, VA: Kumarian Press, 2010. – 308 p.

Engaging civil society: emerging trends in democratic governance / ed. by G. Sh. Cheema, V. Popovski. – Tokyo; NY: United Nations University, 2010. – 322 p.

Globality, democracy and civil society / ed. by T. Carver, J. Bartelson. – Lon don; NY: Routledge, 2011. – 224 p.

Дополнительная рекомендуемая литература

Балыхин А. Г. Противоречия правового обеспечения функционирования местного самоуправления в России в условиях модернизации политической системы / А. Г. Балыхин, Д. Е. Слизовский. – М.: Российский ун-т дружбы народов, 2012. – 240 с.

Джагарян А. А. Российское местное самоуправление и его роль в системе социальной государственности: конституционно-правовые аспекты / А. А. Джагарян. – Ростов н/Д: Изд-во Южного федерального ун-та, 2012. – 224 с.

Корсакова С. В. Муниципально-правовая политика в России / С. В. Корсакова; под ред. А. В. Малько. – М.: Юрлитинформ, 2012. – 344 с.

Костюков А. Н. Российская муниципально-правовая политика / А. Н. Костюков. – М.: Юрлитинформ, 2012. – 320 с.

Рогачева Л. И. Развитие гражданского общества в России в начале XXI в. трудности и перспективы / Л. И. Рогачева // Власть. – 2010. – № 2. – С. 19–22.

Скалон В. А. Местное самоуправление: теория и практика с точки зрения институционального подхода / В. А. Скалон // Вопросы государственного и муниципального управления. – 2011. – № 1. – С. 37–52.

Anderson K. The Ottawa Convention Banning Landmines, the Role of Inter national Non-Governmental Organisations and the Idea of International Civil So ciety / K. Anderson // Ejil. – 2000. – N 1. – P. 91–120.

Global Civil Society 2001 / ed. by H. Anheier, G. Marlies, M. Kaldor. – Ox ford: Oxford University Press, 2001. – 348 p.

Killingsworth M. Civil society in Communist Eastern Europe: opposition and dissent in totalitarian regimes / M. Killingsworth. – Colchester: ECPR Press, 2012. – 192 p.

Whiteley P. Political participation in Britain: the decline and revival of ci vic culture / P. Whiteley. – NY: Palgrave Macmillan, 2012. – 216 p.

Глава 10. Партийные и избирательные системы в политическом процессе

В главе рассмотрены партии и партийные системы, их содержание и развитие. Описаны различные партийные модели, роль парламентских и непарламентских партий, их возможности и ресурсы оказания влияния на иные политические институты и неформальные политические практики. Проанализированы институт выборов, его история и основные принципы, а также избирательные системы, их основные элементы и влияние на формирование политических предпочтений. Рассмотрены история института выборов, основные принципы избирательного права, связь выборов с легитимностью политической системы в целом. Проанализированы сложившиеся в русле институционального подхода представления о воздействии избирательных норм на политические предпочтения граждан, а также основополагающие элементы электорального дизайна.

Ключевые слова: Партия, партийные системы, парламентские партии, «партия власти», становление партийной системы, выборы, избирательные системы, партийные системы, голосование, избиратели.

В результате освоения данной главы студент должен:

знать определения, виды и функции партий, партийных систем, выборов и избирательных систем;

уметь правильно классифицировать партии и выборы, анализировать политические особенности партий, партийных систем, выборов и избирательных систем в различных странах;

владеть навыками интерпретации роли определенных политических партий в политическом процессе в различных странах, определения типа выборов и степени их демократичности, прогнозирования долгосрочности и эффективности существования партийных коалиций.

10.1. Социальная природа, виды, структура и функции партийных организаций

Политическая партия (от. лат. pars (parties) – часть) – организованная группа единомышленников, представляющая интересы части народа и ставящая целью завоевание государственной власти или участие в ее осуществлении [Теория и история…, 2008, с. 249].

Партии – «это общественные организации, конкурирующие между собой на выборах во имя достижения власти» (К. фон Бейме). К функциям партий относятся следующие:

• легитимация политического действия и поиск консенсуса;

• рекрутирование и отбор политического руководства;

• формулирование политических принципов и представление альтернативных решений;

• организация электоральных процессов;

• артикуляция, агрегация и интеграция интересов;

• формирование правительства и контроль за его деятельностью (в парламентских системах).

Для анализа партий важны следующие параметры:

• институционализация – процесс приобретения партиями устойчивости и политической значимости (продолжительность существования, количество расколов и слияний, электоральные показатели);

• идеологическая и/или проблемная ориентация, которая может характеризоваться как в системе шкалы «левые – правые» (М. Дюверже, например, оценивал коммунистические, социалистические, центристские, консервативные и фашистские как «отрезки» праволевой шкалы), так и многомерной, учитывающей так называемые «мировоззренческие» и проблемно ориентированные партии (экологические, феминистские, антиевропейские, «пиратские» и т. д.);

• характер социальной поддержки определенной социальной группой и/или группами, представительство интересов этой группы и/или групп;

• внутренние организационные характеристики (устойчивость, структура, степень централизации/децентрализации, уровень сплоченности и согласованности действий структурных подразделений партии) и зависимость от среды, в которой действует партия;

• уровень автономии от других организаций и институтов внутри страны или за ее пределами (в том числе финансовые и человеческие ресурсы, зависимость при принятии решений от органов власти или зарубежных организаций);

• коалиционное и межпартийное сотрудничество, предвыборные и правительственные альянсы;

• согласованность (степень соответствия между установками и поведением членов партии, характер голосования, внутрипартийные фракции, уровень сплоченности сторонников партии);

• вовлеченность (отношение партии с ее членами и сторонниками, устойчивость идентификации сторонников с партией, строгость требований к членам со стороны самой партии);

• стратегия и тактика (состязательная или подрывная);

• правительственный статус (электоральный успех, влияние на формирование правительства или участие в его работе).

В научной литературе сформировался ряд подходов к оценке влияния различных факторов на уровень институционализации партий.

Согласно социетальному подходу, представленному в работах С. Липсета и С. Роккана, действия партий зависят от социального контекста, особенностей построения национальной государственности, социетальных конфликтов (cleavages) (центр против периферии и государство против церкви, город против села и собственники против рабочих) [Голосов, 2001]. Идея Липсета и Роккана была дополнена Джандой, предложившим такие измерения, как экономический статус, религия, этническая принадлежность, уровень урбанизации и образования. В некоторых случаях, согласно К. Бейме, важен конфликт «центр – периферия». Ряд авторов, например Т. Кичельт, Р. Штесс и Д. Зегерт, подчеркивают значимость исторических, социально-экономических и социально-культурных конф ликтов.

В рамках институционального подхода акцент делается на широту полномочий парламента, закрепленных в конституции (считается, что парламентские системы укрепляют, а президентские ослабляют роль партий; уровень консолидированности партий, проявляющийся при формировании парламентского большинства, существенным образом влияет на стабильность и эффективность деятельности правительства в парламентских системах; в президентских системах характер деятельности парламента ограничен законодательной сферой, в политической конкуренции личность политиков оказывается важнее, чем занимаемые ими идеологические позиции, поэтому задачи партий концентрируются вокруг проблемы оказания влияния на законодательство и выдвижение кандидатов, процедуры выборов (так называемая электоральная формула), а также уровня формализации, централизации и характера членства в партии.

Подход с точки зрения экономических теорий при объяснении развития партий делает акцент на степени соревновательности, а идеологические позиции и реальное положение организаций рассматривает как следствие борьбы друг с другом за голоса избирателей.

Неоинституциональный подход делает акцент на возникновении новых институтов и степени соответствия эффектов их реальной деятельности ожиданиям создателей. В условиях трансформации невозможно рассчитать все точно, результат зависит от предыдущих решений, институтов и организаций, а также от социокультурного контекста. В начале изменений акторы оценивают возможную пользу при определении форматов новых институтов, учитывая стратегии и ограничения ключевых акторов и характер конфликтов между ними.

В XIX в. в связи с развитием избирательного права стали формироваться и политические партии в их современном понимании. Этот институт стал важным связующим звеном между правящей элитой и гражданами, обществом и государством. Партии – важнейший институт интеграции широких слоев населения в политическую систему. Как тонко заметил М. Вебер, это «дети демократии и массового избирательного права» [Вебер, 1990, с. 674–675].

В научной литературе представлено множество классификаций политических партий.

В соответствии с общепринятым критерием – идеологической ориентацией – партии делят на радикальные (партийные организации, которые поддерживают идею немедленного упразднения существующего общественно-политического строя и замены его новым образованием), либеральные (соответствуют идеям постепенного обновления существующего строя), консервативные (отстаивают сохранение существующего порядка). Иногда в данной типологии выделяют реакционнные партии, обосновывающие необходимость восстановления прежних социальных отношений и государственного порядка.

По политическим/идейным ориентациям партии делят на левые (обосновывают необходимость социального равенства), правые (подчеркивают неизбежность социального неравенства) и центристские (занимают промежуточное положение в интерпретации социальной справедливости).

Среди приверженцев определенной идейной ориентации есть умеренные и экстремисты (от лат. extremus – крайний). Первые склонны к компромиссам с партиями других ориентаций, вторые – к непримиримой борьбе с ними. Партии подчас сочетают элементы различных идейных ориентаций. Во многих западных странах появляются левоцентристские (например, Социал-демократическая партия Германии (СДПГ)) и правоцентристские (Христианско-демократический союз (ХДС)) партии либеральной или консервативной ориентации.

По принципам организации обычно выделяют кадровые (объединяют в своих рядах небольшое число обладающих значительным влиянием профессиональных политиков и опираются на финансовую поддержку элитарных слоев общества) и массовые (ориентируются на вовлечение в свои ряды широких слоев населения с целью получения финансовой поддержки за счет членских взносов) партии.

В соответствии с положением партий в политической системе их делят на легальные и нелегальные, а также правящие и оппозиционные [Теория и история…, 2008, с. 256–257]. При анализе партий по принципам организации и по степени бюрократической эффективности можно выделить и другие типы:

• минимальные;

• массовые;

• всеохватывающие, или всеохватные;

• элитные;

• картельные;

• антиполитические;

• харизматические;

• клиентелы (большие клиентелы или ассоциации клиентел);

• медиапартии;

• ассоциации интеллигентских клубов единомышленников;

• партии-предприятия;

• ассоциации иерархических структур и др.

Г. Китчельт выделил три типа восточноевропейских партий в период перехода от демократизации к консолидированной демократии:

1) программные, связанные с существующими конфликтными темами, имеющие идеологическую и/или мировоззренческую основу и защищающие интересы определенного слоя населения;

2) харизматические, действующие под руководством харизматичного лидера, который получает от избирателей «карт-бланш», а они не могут предвидеть последствия проводимого им политического курса;

3) клиентелистские, пропагандирующие общезначимые блага, но на практике заботящиеся об обеспечении исключительно группы своих избирателей благодаря распределению ресурсов (субвенций, налоговых льгот, рабочих мест, социальных благ) [Kitschelt, 1995, p. 447–472].

История становления европейских партий включает четыре этапа.

1. Период элитных партий – примерно до 1918 г. Элитные (кадровые) партии объединяли высокопоставленных граждан, обладающих ресурсами и формулирующих политические требования своим представителям в парламентах. Партии, находящиеся у власти, имели характер клик; только оппозиционные партии постепенно становились массовыми. Финансирование избирательных кампаний, не требовавших больших затрат, осуществлялось за счет капитала лидеров партий и при поддержке представителей групп интересов. Контакт со СМИ осуществлялся на основе личных отношений.

2. Время массовых партий (с 1918 г. до конца 1950-х гг.). Массовые партии по сравнению с кадровыми могут лучше представлять общественные интересы, мобилизовывать избирателей, обеспечивать демократическую легитимацию. Роль массовых партий – в артикуляции политических интересов социально гомогенных сторонников, формировании их политических представлений и мобилизации их политической активности. Партии стремятся получить государственные посты, чтобы проводить политику в интересах представляемого ими социального слоя. Наблюдается харизматическая персонализация идеологических принципов, достаточно высокая постоянная активность их членов, наличие иерархических структур в организации и значимость непарламентской части партии. Избирательные кампании носят массовый характер и требуют больших затрат. Финансирование основано прежде всего на партийных взносах. Партии делают ставку на собственные СМИ.

3. Развитие народных партий (catch-all-parties) (с конца 1950-х – начала 1960-х гг.) связано с приспособлением партий к условиям массовой демократии, постепенным размыванием до этого ясно определенных границ социальных групп вследствие мобильности и роста благосостояния в индустриальных обществах, относительного снижения уровня классовых различий и роста численности среднего класса. Значение партийных СМИ снижается вследствие массового использования радио и телевидения. Партии сознательно ищут новых сторонников. Конституции многих стран закрепляют ключевую роль партий в политической жизни, принимаются законы о партиях. Партии становятся «маклером», не имеющим опоры ни в государстве, ни в обществе, как называл их Э. Даунс, – «фирмами по оказанию услуг», которыми руководят политические менеджеры. О. Киршхаймер выделяет следующие особенности народных партий: отказ от идеологического компонента в программе; укрепление позиций партийного руководства; снижение роли рядовых членов партии; отказ от принципа опоры на определенный класс или конфессию; стремление укрепить связи с различными группами интересов.

4. Период профессионализированных партий избирателей (картельных) (с конца 1970-х гг.). Причины изменений – экономические и социально-культурные изменения в постиндустриальных обществах, ориентация на оказание услуг, секуляризацию, индивидуализацию и укрепление постматериальных ценностей, развитие глобализационных процессов, появление новых социальных групп, изменение политических элит, рост значимости социальных движений. Представители партий все сильнее отрываются от партийной массы. Цели партий теряют идеологическую целостность, становятся фрагментированными. В партийном руководстве преобладают «политические предприниматели». Избирательные кампании становятся профессиональными, требуют больших финансовых затрат, при этом роль активистов снижается. Финансирование партий осуществляется за счет государственной поддержки и поиска ресурсов. Отношения со СМИ коммерциализируются. Люди все реже вступают в партию по идеологическим соображениям, все чаще используют членство в партии в собственных целях некоторое время, а потом выходят из организации.

С 1960-х гг. усиливается не только роль партий в государстве, но и поддержка государством партий, в первую очередь финансовая. Для многих малых партий становится важной не победа на выборах, а участие в них, позволяющее впоследствии существовать на государственные дотации. Связь картельных партий с обществом становится менее тесной, наблюдается интенсивная межпартийная кооперация для укрепления привилегий. Согласно точке зрения Р. Катца и П. Майра, превращению партий в картельные способствовало наличие сильных позиций этих организаций в государственных институтах, а также наличие исторической традиции взаимодействия партий и профессионализация политиков [Katz, Mair, 2009, p. 753–766].

Каждый тип партий существует в определенном историческом контексте, но в пограничные периоды старые и новые виды партий сосуществуют. Изменение основных характеристик партий на каждом из этапов связано с изменениями: отношения депутатов и руководителей партии к партийной массе, наиболее значимых целей организации в отношении политической системы и режима; квалификационных характеристик партийной элиты; структуры членства в партии; особенностей проведения избирательных кампаний; принципов финансирования; характера отношений со СМИ.

Принцип организации большинства партий – территориальный, хотя это и не исключает одновременного существования в рамках партии объединений по профессиональному и социальному признакам. Первичный уровень создают местные организации, над ними надстраиваются местные, окружные, региональные и национальные организации.

Уставы определяют права и обязанности членов, условия и возможности вступления в партию и исключения из нее. Обычно среди условий приема присутствует признание уставных требований и выполнение устава, запрет на членство в других партиях.

Существует и форма коллективного членства в партии, связанная с членством в профсоюзе (встречается в некоторых социалистических партиях и предполагает параллельное членство в партии и профсоюзе). Прием в партии может регулироваться не только уставами, но и государственным правом, которое исходит из принципа свободы членства граждан в партиях, т. е. свободы вступления в организацию и выхода из нее (такие нормы содержатся, например, в конституциях Греции (ст. 29 абз. 1) и Португалии (ст. 51 абз. 1)).

Критерий активности позволяет выделять партийных активистов и рядовых членов партии.

Внутреннее устройство большинства партий имеет схожий алгоритм:

• Съезд (конгресс) делегатов – орган, имеющий самые важные компетенции в большинстве европейских партий (исключение – Великобритания), собирается, как правило, раз в два года или раз в год. Делегатами партийного съезда по должности становятся депутаты парламентских фракций и ведущие партийные функционеры (казначей, управляющий делами, руководители подразделений). Практикуется и «малый съезд», принимающий важные актуальные политические и организационные решения («генеральный совет» в Бельгии, «национальный совет» в Люксембурге, «партийный совет» в Голландии, «исполнительный комитет» в Лейбористской партии и т. д.).

• Правление – коллегиальная структура, выполняющая задачи политического руководства в связи с управлением; обычно он избирается на съезде и включает (по должности) членов правительства, депутатов парламентской фракции, руководителей других организационных единиц (организаций, связанных с партией), руководителей организаций более низкого, например регионального, уровня; собирается в среднем один раз месяц.

• Часто избирается еще один исполнительный орган президиум, отвечающий за решение ежедневных дел. Обычно решения, которыми занимается правление, уже подготовлены президиумом, который собирается не реже одного раза в неделю.

• Председатель партии обычно избирается на съезде (исключение – Великобритания; в некоторых партиях избираются спикеры, не обладающие особыми полномочиями).

• Парламентские фракции партии.

• Партийный суд, который существует во многих партиях и занимается разрешением уставных коллизий и наложением дисциплинарных взысканий.

• Другие организационные единицы – специально оговариваемые в уставах партийные казначейства или органы управления. Внутри некоторых партий устав позволяет формировать внутрипартийные фракции – организованные группы членов организации с относительно устойчивым составом, имеющие особую позицию, основанную на идеологических различиях, лидерстве или клиентских связях. В старых партиях существовали кокусы – свободные объединения известных людей, способствующих привлечению новых членов и внимания общества к партии.

К совещательным органам партий относятся комиссии, советы, комитеты, которые занимаются конкретными проблемами; обычно эти органы возглавляют члены правления.

Существуют так называемые организации при партиях (партийная пресса или другие партийные СМИ, образовательные учреждения). Организации, объединяющие членов партии по профессиональному или демографическому признаку, действуют практически во всех партиях стран ЕС (во Франции, Великобритании и Испании их роль малозначима).

Определенного внимания заслуживает феномен «малых» партий – организаций, которые в силу ограниченности ресурсов и недостаточной поддержки со стороны элитных групп и населения могут претендовать на участие в политической жизни главным образом на местном уровне. Изменения в партийной системе происходят в результате перемен в стратегическом выборе кандидатов (новых игроков) политической элитой и в поведении избирателей, готовых по причине неэффективности «старых» партий поддержать новые.

При удачном стечении обстоятельств малые партии могут претендовать на роль «малой силы», влияющей на исход голосования по важным вопросам («партий-арбитров»). Чаще всего речь может идти о стратегии демонстрации «нравственной чистоты», когда партия действительно стремится четко реализовывать интересы граждан в предлагаемых ею законопроектах, априори обреченных на неудачу вследствие незначительности числа депутатов фракции от этой партии (ценностью является именно символическая независимость малой политической партии в глазах ее членов и сторонников), либо играть роль сателлита, оттеняющего доктрины и позиции большой партии. Малые партии обычно обладают ограниченными аналитическими возможностями («ограниченной рациональностью»), неполным доступом к информации и ресурсам («информационной и ресурсной асимметрией»), безосновательно завышенными ожиданиями (политическими претензиями).

Лишь немногие из малых партий могут отвечать базовым условиям эффективного функционирования партий. Необходимы: а) название-бренд, делающее партию узнаваемой и вызывающей устойчивые положительные ассоциации у избирателей; б) узнаваемые, яркие, харизматичные партийные лидеры; в) программа, отличающая ее от других партий и привлекательная для большого сегмента активных избирателей. Выбор программы ограничен моделью позиционирования партии в политическом пространстве; г) устойчивые источники финансирования, поскольку ни одна партия не может существовать только за счет членских взносов; д) лояльность к партии со стороны бизнес-групп и органов власти, в том числе силовых структур.

Определяющими условиями для функционирования малых партий выступают конкурентная среда как характеристика политического режима, степень дееспособности и эффективности малых партий в крайне нестабильной и агрессивной ситуации выборов. В зависимости от общих целей малых партий, их размеров и контролируемой ими доли политического рынка можно выделить две возможные стратегии выстраивания отношений между малыми партиями: а) «открытое столкновение» (обмен ударами между двумя или несколькими партиями, равными по силе и статусу); б) «набеги» (постоянное доставление партиям-конкурентам максимальных неудобств; задача партии в этом случае – не завоевание симпатий избирателей, а возбуждение антипатий к противнику: выбираются проблемные зоны (темы, проекты, группы электората), где позиции конкурента наиболее слабы, и тщательно подчеркиваются его промахи и просчеты в этих областях). В отношении крупных парламентских партий эти стратегии будут абсолютно неэффективными.

В малых партиях особое внимание должно быть уделено созданию эффективной системы управления, формированию команды со стратегическим типом мышления, оптимизации организационной структуры партии, привлечению новых членов и активистов. Создав за несколько лет достаточно развитую оргструктуру, они могут играть заметную роль даже на государственном уровне, а на региональном или локальном стать значимыми политическими игроками.