Текст книги "Теория и история политических институтов"

9.3. Глобальное гражданское общество

В современной политической науке появившийся термин «глобальное гражданское общество» («транснациональное гражданское общество») имеет различные, подчас противоречащие друг другу формулировки. Глобальное гражданское общество не сводимо к сумме национальных гражданских обществ, оно имеет особые характеристики. Корни концепции глобального гражданского общества можно найти в работах Г. Гроция «О праве войны и мира» и И. Канта «К вечному миру», которые считали возможным создание универсального гражданского общества, сферой действия которого являлся бы весь разумный (т. е. европейский, в понимании ученых того периода) мир. Полноценное развитие концепция глобального гражданского общества получила во второй половине ХХ в. – в 1970–1980-х гг. в связи с третьей волной демократизации сначала в Латинской Америке, а затем в странах Восточной Европы. Кроме того, колоссальное влияние на формирование глобального гражданского общества оказали процессы глобализации и развития новых технологий СМИ. До сих пор многие исследователи убеждены, что функционирование гражданского общества осуществляется на локальном, а не на глобальном уровне, несмотря на постепенное разрушение рамок европоцентрического понимания гражданского общества.

Одними из первых акторов глобального гражданского общества можно считать антисоветские движения реформистского типа в восточноевропейских странах и борющиеся за демократизацию политических режимов группы в странах Южной Америки. За первую половину 1990-х гг. число мировых НКО удвоилось; в 2002 г. число таких организаций более чем в четыре раза превышало число организаций, ведущих международную деятельность в конце 1989 г. Хотя организации типа Общества международного Красного Креста и Красного Полумесяца, Организации по борьбе с рабством существовали и ранее, общемировое распространение НКО, а также НМПО (международные неправительственные организации, которые строятся преимущественно по сетевому принципу) получили в конце ХХ в. В настоящее время направления деятельности институтов международного гражданского общества многообразны: интересы лиц наемного труда, работающих в ТНК; экологические движения (Гринпис, «Друзья Земли»); гражданские права и права человека («Международная амнистия»); движение против бедности («Мировое движение развития»); просветительская деятельность («Международная открытость») и т. д.

Существует несколько определений термина «глобальное гражданское общество». В «Международной энциклопедии гражданского общества» этот феномен определяется как:

• сфера идей, ценностей, институтов, организаций, сетей и индивидов, расположенная между семьей, государством и рынком и ведущая деятельность по ту сторону национальных обществ, политических систем и экономик;

• современное состояние всеобъемлющего усиления сетей социально-экономических институтов, обнаруживаемое по всей планете и организованное таким образом, что мирные, а также гражданские проявления деятельности негосударственных сетей ощущаются повсеместно, путем расширения регионов до общепланетного уровня;

• центральный и жизненно важный элемент в расширении глобального либерального режима управления, который создается из социальных отношений в рамках этого режима и который, по большей степени, служит для его же легитимизации;

• сфера, в которой социальный контракт обсуждается повсеместно, тем самым устанавливается набор универсальных правил, обязательных к исполнению как для государств, так и для любых иных международных институтов;

• структура, направляющая гражданскую активность, которая занимается вопросами общемирового значения, вовлекает трансграничную коммуникацию, имеет характер глобальной организации, ведет свою деятельность на основании предпосылок надтерриториальной солидарности.

В настоящее время сформировались три базовых подхода к пониманию глобального гражданского общества.

Первый подход – активистский – основан на понимании глобального гражданского общества как совокупности «новых социальных движений» (интернациональное пацифистское движение; феминистское движение; движение в защиту прав и свобод граждан; движение в защиту окружающей среды), позволяющих трансформировать общество без радикальных социальных и политических потрясений. Особенность этих движений – ориентация на интересы рядовых граждан и решение конкретных задач, но отдельные направления их деятельности являются политически ориентированными. С начала 1990-х гг. формируются новые группы и движения (например, против климатических изменений; за запрет противопехотных мин; за ограничение строительства плотин; за введение в бизнесе стандартов социальной ответственности; за защиту прав ВИЧ-положительных людей и др.) на надгосударственном уровне, поскольку в локальном пространстве их деятельность малоэффективна. Международные преступные группы, революционные, террористические и другие подобные типы объединений в число акторов глобального гражданского общества не включаются; их считают проявлением «антигражданского общества» [Kegley, Wittkope, 2000, p. 237]. С позиции сторонников активистского подхода, члены таких организаций являются одним из подмножеств гражданского общества. Остается открытым вопрос, должны ли группы, прибегающие к насилию, включаться в состав глобального гражданского общества.

Второй подход к определению глобального гражданского общества – неолиберальный – рассматривает глобальное гражданское общество как расширенно трактуемое гражданское общество, сфера деятельности которого охватывает значительное количество регионов. Ключевыми агентами влияния глобального гражданского общества, по мнению сторонников этого подхода, являются не социальные движения, а конкретные независимые НКО. Они имеют программу, четко сформулированные цели и задачи, поддержку социальных групп, возможность представлять интересы граждан в качестве полноценных акторов международных отношений. Институционализация и материализация интересов людей в конкретных НКО, осуществляющих деятельность на общемировом уровне, составляет основу глобального гражданского общества.

Третий подход – постмодернистский – был сформирован в рамках социальной антропологии и культурологического понимания социальных отношений. Глобальное гражданское общество, по мнению его сторонников, состоит из национальных гражданских обществ разных стран, а также представляющих институты различных культур. В научный оборот введен термин «Civil Society Organizations» – CSOs (организации гражданского общества), содержание которого шире, чем НКО, НГО и др. Гражданские процессы в странах исламской культуры, согласно позиции постмодернистского подхода, существенно отличаются от классических моделей гражданского общества, распространенных на Западе. В странах исламской культуры как элементы гражданского общества выступают такие неоднозначные культурные проявления, как религиозный способ организации жизни, главенствующая роль общины, институт восточного базара и т. д., а также новые религии, этнические движения и даже террористические формирования и радикальные организации, поскольку гражданское общество не может состоять только из «милых, добрых движений» [Kaldor, 2003, p. 590]. Разнообразные проявления деятельности гражданских обществ в разных странах задают содержание термина «глобальное гражданское общество», которое не является неким универсумом, оптимальным для поддержания демократического вектора развития в рамках любого из обществ.

Критике подвергаются многие аспекты деятельности международных НКО, в том числе прямая зависимость от политической воли государств, осуществляющих их финансирование, выдавливание формально структурированными общественными организациями иных типов общественной кооперации, фактическое перерастание международных общественных организаций, действующих в некоторых странах Ближнего Востока, Латинской Америки, Азии и Африки, в «паразитические придатки» программ, деятельности которых изначально они были привержены, невозможность для международных НКО действовать без поддержки коммерческих структур, что ставит их в двойную зависимость. Скептики указывают, что существование невозможно, поскольку «во многих частях мира богатство и порядок ценятся много более высоко, нежели чем свобода» [Brown, 2000, p. 20–21]. Кроме того, глобальное гражданское общество агрегирует интересы меньшей части жителей Земли, а остальные вынуждены следовать решениям, принимаемым меньшинством.

9.4. Классические и современные теории самоуправления

Политика производится и реализуется на различных уровнях, в том числе и на местном – в локальных сообществах. Феномен локальности как пространственная ограниченность сообщества актуализирует проблемы институтов местного самоуправления. Сообщественный и субъектный характер местных локальностей связан с принципом демократичности власти. Местные сообщества получают институциональную форму для реализации своего политического потенциала в виде органов местного самоуправления. В самоуправлении объект и субъект управления совпадают.

Местную власть на определенных территориях выбирает население соответствующих муниципальных образований. Это население является социальной популяцией, именуемой «местным сообществом». Оно выступает источником и социальной основой муниципальной власти.

Местное сообщество является как объектом, так и субъектом всех видов муниципальной политики института местного самоуправления, которая находится под сильным влиянием государственной политики.

Термин «местное сообщество» может обозначать группу людей с достаточно развитым (не всегда активным, но явным) общением друг с другом, локализованных географически, политически и социально [Игнатов, Рудой, 2003]. Люди взаимодействуют на определенной территории для достижения совместных целей и удовлетворения их коренных интересов. Местные сообщества, различающиеся по половозрастному, профессиональному признакам и интересам, чаще всего не представляют собой монолитных и консолидированных социальных популяций.

Способность к самоорганизации и самопомощи для цивилизованного общества является политической проблемой. Основанием могут выступать: интересы и цели, единые для этих индивидов, некоторые особенности культуры, общая вера и др.

Сообщества людей могут приобретать не только местный, но и экстраместный характер. Местное сообщество характеризуется главным образом территориальными показателями (место рождения, совместная производственная, потребительская и другие виды деятельности). Оно может быть представлено как микрообщество, характеризующееся наиболее тесными – соседскими связями.

Понятие «самоуправление» было впервые использовано в Англии после Великой английской буржуазной революции в конце XVII в. Этот термин применялся к состоянию «английского народа, самоуправляющегося с помощью парламента и местных представительных органов, не знающих административной опеки со стороны правительственного аппарата и его чиновников» [Таболин, 1997, с. 12].

Но термин «самоуправление» употреблялся и в связи с местным самоуправлением в годы Великой французской революции, фиксируя факт самостоятельности общин по отношению к государству. Немецкие ученые связывают введение данного термина в научный оборот с прусским министром и основоположником теории социального государства Л. фон Штейном, который видел в местном самоуправлении активную форму участия граждан в управлении делами государства [Местное самоуправление, 1995].

В Толковом словаре С. И. Ожегова приводятся следующие два толкования самоуправления: 1. Право на внутреннее управление своими местными силами. 2. Право решать дела внутреннего управления по собственным законам в пределах национально-территориальной единицы или автономии [Ожегов, Шведова, 1995, с. 685]. В современной политической науке термин «самоуправление» используется преимущественно для обозначения публичных форм организации части институтов общества, в том числе муниципальных органов управления. «Самоуправление» в бытовом смысле означает способность управлять собой и своими делами, в политологическом – особую форму публичной политической власти [Игнатов, Бутов, 2005].

В истории западной политической мысли отечественные политологи выделяют четыре основные концепции местного самоуправления: локалистскую, общественного выбора, дуалистическую и школу социальных отношений [Грибанова, 1998, с. 17–39]. Все они имеют длительную историю развития и окончательно оформились лишь во второй половине ХХ в.

Локалистская концепция местного самоуправления берет свое начало в либеральных идеях Дж. Локка, Дж. Ст. Милля и А. де Токвиля, которые видели в этом институте лучший инструмент политического образования и воспитания граждан. Государственная стратегия формирования местного самоуправления в России в определенной мере основывается на локалистской концепции. Эта стратегия сориентирована на положения Европейской хартии местного управления, основывающейся на постулатах локалистской концепции.

Взгляды Локка на государство как на гарант обеспечения естественных, врожденных и неотчуждаемых прав и свобод человека, выполняющего лишь охранительные функции [Локк, 1985], оказали влияние на одну из первых концепций местного самоуправления – «теорию свободной общины». Право на общинное самоуправление рассматривается как неотчуждаемое и естественное право людей, из чего вытекает требование ограничения вмешательства бюрократического аппарата государства в общинную систему жизнедеятельности и ведения хозяйства. Основные положения этой теории были впервые выражены автором законопроекта о реформе местного управления В. Турэ. В докладе в Национальном собрании Франции он сформулировал два основных тезиса о природе местного самоуправления: положение о собственных общинных делах, присущих муниципальному управлению, в отличие от государственных дел; положение о делах государственных, которые передаются (делегируются) местному самоуправлению.

Первоначальным источником власти, согласно локалистской теории, являются люди, самостоятельно управляющие своими делами благодаря добровольному объединению с другими людьми на основе врожденных и неотчуждаемых прав и свобод, на которые не может посягать действующее в рамках закона в правовом демократическом государстве правительство. Милль представлял правительство в качестве исключительно сдерживающей инстанции, к которой необходимо прибегать в тех случаях, когда инициатива членов местного сообщества бессильна разрешить возникшие общественные противоречия [Mill, 1974].

Основоположники локалистской концепции рассматривали местное самоуправление и государство как два непересекающихся круга, имеющих разные интересы. Местное самоуправление оценивалось как важный политический институт, гарантирующий «выражение свободы в обществе, т. е. свободы местных сообществ развиваться в соответствии со своими собственными приоритетами» [The Role of the Constitution, 1991, p. 45]. Существование местного самоуправления вызвано необходимостью разделения власти в государстве не только по горизонтали, но и по вертикали. Последнее одновременно ведет к вовлечению большего числа людей из местных сообществ в демократический процесс принятия и реализации политико-управленческих решений. Распределение власти – фундаментальная ценность, а муниципальные власти, будучи выборными органами, представляют собой низший уровень легитимной политической власти в демократическом обществе, где наиболее полно артикулируются и агрегируются интересы, нужды и потребности местных сообществ.

Демократия характеризуется разнообразием диалога властей с гражданами, а местное самоуправление представляет наилучшие возможности для этого. Местное самоуправление, в отличие от других институтов, более восприимчиво к инновациям и социальным экспериментам. Поскольку в границах муниципальных образований, где свобода не препятствует гражданской инициативе, возможны разнообразные эксперименты, то муниципальные власти, изучая практический опыт соседних образований, могут заимствовать лучшие способы удовлетворения коллективных интересов населения. Локальный характер муниципального управления обеспечивает доступность и быстроту реагирования местного бюрократического аппарата на нужды и потребности населения.

Локалистская концепция основывается на плюралистическом подходе к пониманию государства и политики и не избежала идеализации института самоуправления. Местное самоуправление почитается локалистами как один из основных демократических институтов, потому что именно в местном сообществе формируются необходимые для гражданского общества качества.

Либеральная концепция общественного выбора (Дж. Бьюкеннен, Дж. Таллок, Н. Нисканен и др.), восходящая к теории социального обслуживания, цель деятельности МСУ определяет как благосостояние жителей местного сообщества, а основную задачу – как оказание политико-управленческих услуг своим жителям. «Люди в целом хотят от местных органов управления того, чтобы они обеспечивали предоставление хороших услуг как можно с большей эффективностью» [Stayner, 1980, p. 60–61].

Государственная бюрократия стремится к избыточности используемых ресурсов, институты представительной демократии не обеспечивают эффективности местного самоуправления, а потому не могут должным образом обслуживать местное сообщество. Концепция общественного выбора, несмотря на внешнюю привлекательность, имеет ряд существенных недостатков. Утверждая склонность государственных властей к избыточности ресурсов, авторы не учитывают того, что в основе государственного обеспечения лежит стремление удовлетворить потребности общества в той мере, в какой оно обладает способностью оплатить услуги. Идеализируя рынок, авторы концепции не отдают себе отчета в том, что он нередко вызывает нестабильность не только среди производителей услуг, но и среди их потребителей. Бюрократия стремится к максимизации бюджета и роста своих рядов, на местном уровне это может усложнить проблемы координации и привести к неоправданному дублированию функций.

В основе дуалистической концепции социал-демократической ориентации (П. Саундерс, А. Косон и др.) лежит идея двойственного характера местного самоуправления и природы муниципальной власти. Речь идет о том, что в процессе осуществления своих управленческих функций местные органы неизбежно выходят за рамки сугубо местных интересов и действуют как инструмент государственной политики, поэтому правомерна постановка вопроса о разделении политических функций между государственными и местными органами власти. Понятие «местная автономия» не отражает реальных процессов. Отношения автономии складываются скорее между государством и господствующими в обществе социальными группами, чем между центральными и местными властями, которые принимают непосредственное участие в осуществлении государственной политики.

Выделяются две обособленные государственные функции: социальное инвестирование и социальное потребление [Sounders, 1990, p. 29]. Целью первой является осуществление производства товаров и услуг в экономике путем поддержания доходности частных фирм, а также обеспечение базовых материалов и услуг, физической инфраструктуры – вплоть до прямой финансовой поддержки в виде займов, справедливого акционирования, субсидий и налоговых льгот. Социальное инвестирование носит замкнутый, корпоративный характер, на практике этот процесс оказывается вне сферы влияния традиционных институтов представительной демократии. Здесь основные решения принимаются госчиновниками, которые консультируются с избранной группой производителей и профессиональных ассоциаций. Этим группам предоставлен привилегированный доступ к государственной власти, и сотрудничество с ними ведет к эффективному проведению социального инвестирования.

Цели социального потребления ориентированы на обеспечение потребительских нужд тех групп населения, которые в силу различных причин не могут удовлетворить свои потребности через рынок. Эта категория услуг включает предоставляет помощь прямых выплат пенсий и пособий, удовлетворение согласно минимальным стандартам потребностей в жилье, образовании и здравоохранении. Процесс социального потребления охватывает более широкую сферу конкуренции и интересов, нежели процесс социального инвестирования, распространяющийся лишь на узкий слой привилегированных. Поэтому для политики социального потребления существенное значение имеют выборы, на которых большую роль играют группы давления, осуществляющие лоббирование.

В подавляющем большинстве случаев государство осуществляет политику социального инвестирования на уровне центрального правительства, а политику социального потребления – на уровне местных властей. Местная политика заключается в создании подвижных объединений потребительских групп на базе идеологии социальных потребностей. Легитимность местных органов самоуправления связана с легитимностью политических структур, обеспечивающих базовые потребности жителей местного сообщества. Деятельность муниципальных органов зависит от налагаемых государством ограничений. Функции социального потребления по отношению к функциям социального инвестирования вторичны, поскольку последние жизненно необходимы для создания условий развития производства, что, в свою очередь, обусловливает вторичность идеологии социальных потребностей по отношению к идеологии частной собственности. Следовательно, подотчетность муниципальных органов местному сообществу всегда ограничена корпоративистской стратегией центра.

Критики этой концепции обращают внимание на то, что невозможно четко развести политику государственного вмешательства и меры социального потребления. Так, сфера образования может рассматриваться и как социальное инвестирование в человеческий капитал, и как коллективное потребление. Вызывают сомнения и положения о том, что открытость/закрытость проводимой государством социальной политики находится в зависимости от выделенных функций государственного вмешательства. Ведь политика социального инвестирования может иметь даже более открытый характер, если осуществляющие ее люди придерживаются демократического стиля управления. Обязательная открытость политики социального потребления также вызывает сомнения, так как авторы дуалистической концепции обходят проблему бюрократизации аппарата местного самоуправления, которая, как правило, ведет к определенной закрытости проводимой политики.

Неомарксистский вариант теории социальных отношений (М. Гудвин, С. Дункан, С. Кокберн, С. Оффе) гласит, что местное самоуправление обладает, по сути, двойным представительством, поскольку представляет местные интересы, но в пределах переданных ему центром полномочий ответственно за общегосударственную политику. Состояние двойного представительства вынуждает местные органы интерпретировать общенациональную политику государственной власти как справедливую и отвечающую требованиям общественного развития, но при этом искать способы представить свою деятельность так, чтобы она отвечала ожиданиям главенствующих групп местных интересов.

Доминирование в действиях муниципальных органов интерпретирующей или представительной функции находится в прямой зависимости от социальной инфраструктуры местных сообществ. В одних муниципалитетах могут одерживать верх местные интересы землевладельцев, в других – общенациональные интересы трудящихся. Как следствие, местное самоуправление может оказаться брошенным в водоворот идеологических сражений, что чревато возникновением противостояния между центром и периферией.

Эта концепция критикуется за непоколебимую убежденность в том, что центральные власти буржуазного государства выражают интересы исключительно крупного финансового и промышленного капиталов. Местная власть хотя и исполняет по необходимости интерпретаторскую функцию, но по самой своей природе вынуждена отражать местные интересы, преимущественно трудящихся масс населения [Basu, 1986, p. 48–49].

Вышеназванные концепции акцентируют внимание преимущественно на вопросе о характере взаимоотношений местного самоуправления с государственной властью и стремятся обосновать идею необходимости автономии местного самоуправления. Последняя, как показывает политический опыт, не всегда реализуема из-за зависимости местного самоуправления от центральной власти и от государства, определяющих его деятельность нормотворческой и правоприменительной политикой.

В отечественной политической науке существует несколько классификаций теорий МСУ и его взаимодействия с государством. Так, А. А. Воронков выделяет общественно-хозяйственную, государственную, юридическую теории и теорию свободной общины.

Общественно-хозяйственная теория (представители – О. Ресслер, Р. Моль, А. Васильчиков, В. Лешков) подчеркивает негосударственную, преимущественно хозяйственную природу деятельности МСУ, принципиально отличающуюся от характеристик государственной власти.

В государственной теории (представители – Л. Штейн, А. Д. Градовский, В. П. Безобразов) самоуправление определяется как одна из форм государственного управления на локальном уровне, которое осуществляется не государственными чиновниками, а заинтересованными в эффективном решении проблем данной территории местными жителями.

Согласно юридической теории (представители – Г. Еллинек, Б. Чичерин), опирающейся на дуалистический подход, МСУ рассматривается как компонент государственной структуры, но государство передает этим структурам часть своих полномочий, признавая их самостоятельность и неприкосновенность.

Теория свободной общины (представители – А. де Токвиль, Г. Турэ) основана на понимании права управления общиной своими делами как естественного и неотчуждаемого. В этой трактовке община автономна, самостоятельна и независима от государственной власти.

С. В. Самодина признает три группы теорий – общественную, государственную и смешанную (юридическую).

В научной литературе сформировалось несколько различных классификаций систем местного самоуправления в разных странах. Так, В. Е. Чиркин предлагает выделять англо-саксонскую, европейскую и либеральную системы. По мнению А. М. Лимонова, следует выделять англо-саксонскую, континентальную, иберийскую системы и систему советов. Я. Ю. Старцев и другие авторы говорят об англо-саксонской, романской, германской, скандинавской моделях. Дж. Хессе и Л. Шарп выделяют франко-группу, англо-группу, северо– и центрально-европейскую группу.

С учетом критерия степени влияния государственных структур на деятельность органов местного самоуправления можно выделить модели: автономного местного самоуправления и наблюдаемого местного самоуправления. Существует также вариант выделения англо-саксонской, континентальной, смешанной и советской моделей местного самоуправления (А. И. Черкасов, Е. Г. Анимица, А. Т. Тертышная и др.).

В последние годы активно обсуждается проблема издержек деятельности органов местного самоуправления, возникающих в процессе их взаимодействия с политическими институтами.

Выделяются издержки, создаваемые формальными практиками на основе законов о местном самоуправлении, а также издержки, создаваемые неформальными практиками – культурными традициями, связанными с восприятием населения роли местного самоуправления, контактов органов МСУ с другими структурами гражданского общества и предпринимательства, отношением к муниципальной власти как таковой.

К косвенным институциональным издержкам МСУ относят низкий уровень квалификации управляющих кадров, резкое увеличение числа функций органов местного самоуправления при ограниченности возможностей их реализации, в том числе финансовой, а также риски коррупционной составляющей взаимодействия муниципальных властей и органов власти более высокого уровня.

Влияние политических институтов на местное самоуправление во многом обусловливается формальными и неформальными практиками достижения политических целей органов государственной власти в рамках установившегося политического режима. Основные риски связаны с тем, что органами государственной власти делается ставка преимущественно на доминирование нормативной модели, так называемого «институционального каркаса», при явной недооценке гражданского участия. Между тем одной из фундаментальных основ эффективности современного государства является участие граждан в общественной и политической жизни страны, которое должно охватывать все компоненты политической системы и гражданского общества.