Текст книги "Теория и история политических институтов"

Европейский парламент (ЕП) был создан в 1957 г. и первоначально назывался Парламентская Ассамблея (переименован в 1962 г.). До 1979 г. состоял из представителей легислатур стран – членов ЕЭС и был однопалатным. Использование с 1979 г. прямого всеобщего голосования при избрании членов Европарламента значительно повысило степень легитимности этого органа. Народы и государства – члены ЕС имеют собственных представителей в зависимости от отданных ими голосов. Мнение народов государств-членов может быть действительно услышанным. Сегодня 736 депутатов Европарламента напрямую избираются гражданами государств – членов ЕС по пропорциональной системе сроком на пять лет. Для различных стран количество мест в Европарламенте варьируется в зависимости от численности населения: от 99 мест у ФРГ до 5 мест у Мальты.

Структура и организация работы Европарламента. Основным руководящим органом ЕП является председатель Европарламента, который избирается членами парламента на 2,5 года, и бюро, включающее председателя, его 14 заместителей и квесторов (с правом совещательного голоса). Коллегия квесторов выполняет административные функции (решает такие вопросы, как нормы суточных расходов при переездах депутатов из страны в страну, оплата их секретариата, социальное страхование депутатов, эксплуатация и гарантии безопасности помещений парламента, создание необходимых для парламентариев удобств).

Комиссии – постоянные рабочие органы, компетентные в определенной сфере, формирование которых происходит в начале первой сессии нового состава парламента сроком на 2,5 года. Каждый депутат имеет право участвовать в работе той или иной комиссии в качестве ее полномочного члена.

Генеральный секретариат – госслужащие секретариата являются чиновниками ЕС и должны отказаться от какой-либо другой работы по совместительству. Им запрещено получать инструкции от правительств, организаций или частных лиц.

Пленарные заседания ЕП проводятся каждый месяц, т. е. Европарламент собирается 12 раз в год с продолжительностью работы пять дней.

Состав и внутренняя организация Европарламента все больше напоминают черты национального парламента с его руководящими органами, постоянными и временными комиссиями, транснациональными политическими фракциями, сессиями. В этой европейской ассамблее представлены все основные политические тенденции европейского пространства. Члены Европейского парламента объединяются не по национальному признаку, а в соответствии с политической и идейной ориентацией. Европейский парламентаризм отличается многопартийностью, которая имеет умеренный характер благодаря присутствию двух крупных политических течений: христианских демократов и консерваторов, представленных Европейской народной партией и партией европейских социалистов. В соответствии со статусом Европарламента фракция должна насчитывать как минимум 25 депутатов из 7 стран.

Основные задачи Европарламента – утверждение бюджета ЕС (с 1970 г. участвует в обсуждении и принятии всех финансовых документов), назначение на ряд важных постов (председатель Еврокомиссии) и контроль над деятельностью Еврокомиссии (Комиссия обязана давать устные и письменные ответы на вопросы, задаваемые парламентариями). Парламент делит законодательную власть с Советом министров ЕС, поскольку практически любое решение Совета ЕС требует одобрения Европарламента. Одобрение парламента требуется и при принятии в Союз новых членов, при заключении соглашений об ассоциированном членстве и торговых договоренностей с третьими странами.

Во взаимоотношениях парламента с другими институтами ЕС применяются следующие процедуры.

1. Процедура консультации с Европарламентом обязательна при принятии правил о свободе передвижения товаров внутри ЕС через границы государств-членов, о совместной сельскохозяйственной политике, при издании правовых норм, имеющих целью экономическое и социальное сближение, проведение совместной политики в области научных исследований, при выработке норм по охране окружающей среды. Переданные Советом ЕС и Комиссией проекты правовых норм рассматриваются соответствующей профильной комиссией ЕП, которая может одобрить текст, внести поправки (которые затем согласуются), отклонить законопроектное предложение (работа над ним может быть продолжена дальше). Мнение Европарламента не связывает Совет ЕС в принятии решения.

2. Процедура согласования применяется при согласовании бюджета ЕС на начальных стадиях, а также правовых норм, относящихся к сфере финансов.

3. Процедура сотрудничества дает возможность оказывать большее влияние на принятие правовых норм, относящихся к внутреннему рынку ЕС, социальной политике, экономической и социальной интеграции, исследовательской деятельности и техническому развитию. Юридически эта процедура закреплена ст. 252 Договора о Европейском союзе. При рассмотрении этих норм в парламенте проводится два чтения, в результате чего легче найти компромисс.

4. Процедура соучастия – предполагает участие Европарламента в заключении договоров о принятии новых членов ЕС и соглашений об ассоциированном членстве.

Парламент вправе рассматривать наиболее значимые международные соглашения, заключаемые от имени Евросоюза. Комиссия и Совет ЕС обязаны информировать парламент, который высказывает мнение по поводу таких соглашений.

Полномочия Европарламента постепенно расширяются в процессе последовательных изменений и дополнений, которые вносятся в учредительные договоры. Являясь изначально сугубо консультативным органом, он постепенно включается в процесс принятия решений. Европарламент проводит пленарные заседания в Страсбурге, которые проходят ежемесячно в течение одной недели. Парламентские постоянные комитеты (их около 20) заседают в Брюсселе. Там же проходят дополнительные пленарные сессии – по 4–5 в год. В Люксембурге расположен секретариат – администрация Европарламента.

Выборы в Европарламент летом 2009 г. показали рост индифферентного отношения европейцев к одному из пяти руководящих органов Евросоюза и рост в Старом Свете популярности ультраправых партий, большинство из которых являются «евроскептиками» и строят свою программу на претензиях к многочисленным иммигрантам из стран третьего мира, проживающим на территории государств ЕС. Радикальные националисты увеличили число депутатских мест в Европарламенте в 10 странах ЕС. Средние цифры явки по 27 странам ЕС составили 43,39 % против 45,4 % на выборах 2004 г.; наиболее низкая явка зафиксирована в новых государствах-членах – Словакии, Литве, Польше – около 30 %. Большинство граждан ЕС, пришедших на избирательные участки, отдали свои голоса за консервативную центристскую «Европейскую народную партию» (ЕНП). Она получила более трети мест в Европарламенте (272 мандата). На вторую позицию вышли социалисты (201 мандат против почти 250 мест в предыдущий срок). У либералов – 66 мест, у «зеленых» – 42, у объединенных левых – 36 мест. Остальные мандаты распределены между мелкими партиями, значительную часть которых составляют радикальные и ультраправые движения (28 депутатов).

Согласно положениям Лиссабонского договора, «Европейский парламент осуществляет законодательные функции и функции, связанные с бюджетом ЕС, совместно с Советом ЕС» (ст. 9а). Европарламент получает большую полноту власти, поскольку его вес как законодательного органа приравнивается к весу Совета ЕС. Процедура совместного принятия решений будет применяться примерно в 80 областях вместо прежних 37. Он также получает равный статус с Советом в отношении вопросов бюджета, так как дифференциация на «обязательные» и «необязательные» расходы теперь не проводится. Европарламент так и не получил права законодательной инициативы, которого он настойчиво добивался в последние годы.

С 2009 г. введена новая система распределения мест в парламенте. Число членов ограничивается 750 + 1 (председатель парламента); места распределяются по принципу «снижающейся пропорциональности»: минимум – 6 представителей от государства, максимум – 96. Эта система распределения мест вступит в силу в 2014 г., до этого времени предусмотрен переходный период (ст. 9 Договора о ЕС).

«Во всех вопросах внутренней европейской политики Европарламент расширил свои компетенции… вне сферы его полномочий остаются вопросы внешней политики и политики безопасности – в этих областях… решающее слово остается за государствами… трудности возникают у Европарламента при решении вопросов налоговой и финансовой политики. Здесь по-прежнему требуется единогласие, так что последнее слово остается за Европейским советом» [Кюнхардт, 2010, с. 34]. В адрес институтов ЕС по-прежнему звучат упреки по поводу дефицита демократической легитимации, что связывают со слабостью Европарламента; Европарламент не является реальным демократически легитимированным парламентом; «европейские партии» не являются реальными партиями, поскольку в Европе нет «европейского народа», а есть народы национальных государств – членов ЕС. Европарламент состоит из «представителей народов государств, составляющих сообщество». Лиссабонский договор представляет его как представительство «гражданок и граждан» на общеевропейском уровне, т. е. пытается ввести понятие «европейский народ».

У Европарламента нет права законодательной инициативы. Он может воспрепятствовать принятию законов, однако лишен возможности их выдвигать. Поскольку «европейского народа» нет, то и «парламент выбирается не напрямую, не по принципу равенства голосов, а на основании предусмотренного для государств числа мандатов… европейская интеграция оказывается не продуктом воли народов Европы, а результатом работы Комиссии и судебной власти» [Погорельская, 2010, с. 23].

Населением стран – членов ЕС Европарламент по-прежнему воспринимается как второстепенный институт по сравнению с Еврокомиссией и межгосударственными механизмами принятия решений, поэтому к выборам в Европарламент граждане стран – членов ЕС относятся менее ответственно, чем к выборам национальных парламентов. Они не верят, что ЕП способен защитить их от «Брюссельского молоха», которым пугают их некоторые национальные и региональные политики.

Европейский парламент пытается расширить сферу своего ведения. Депутаты в последнее время нередко блокировали принятие решений, вынуждая Совет министров идти на компромисс и учитывать их взгляды (например, в регулировании финансового сектора, в ужесточении бюджетной дисциплины стран-членов; по параметрам Европейской службы внешних связей, в защите конфиденциальности личной информации и т. д.). Они активно использовали бюджетный шантаж (угрожали, что не примут бюджет на следующий год, если их взгляды не будут приняты во внимание).

Умножил ЕП и свое влияние на ЕК. Депутаты получили право требовать отставки отдельных комиссаров, что может поставить под угрозу один из базовых принципов деятельности ЕК – коллегиальность, согласно которой комиссары несут общую ответственность за все действия Комиссии. Председатель ЕП получил право посещать еженедельные собрания коллегии Комиссии, а последняя обязалась по настоянию ЕП в течение 3 месяцев предоставлять законопроекты на интересные депутатам темы, что ставит под вопрос исключительное право законодательной инициативы ЕП. ЕП выстроил диалог с национальными законодательными собраниями, которые, по Лиссабонскому договору, получили возможность блокировать законопроекты ЕС, если не соблюден принцип разделения полномочий (принцип субсидиарности) между ЕС и странами-членами [Романова, 2013].

Суд Европейского союза. Уже в учредительных договорах (1957 г.) содержался проект создания Суда европейских сообществ для обеспечения выполнения норм европейского права. Суд ЕС избирается на 6 лет с общего согласия государств – членов ЕС (срок пребывания в составе Суда может быть продлен); состав суда обновляется наполовину каждые три года. Европейский суд насчитывает в своем составе 27 судей, 9 Верховных адвокатов и проводит свои заседания в Люксембурге. Являясь судебным органом ЕС высшей инстанции, суд обладает очень широкими полномочиями. Он схож с конституционным судом, действующим в рамках федеративной системы, поскольку принимает решения о распределении полномочий в случае поступления жалоб о несостоятельности или уклонении от исполнения принятых обязательств в рамках реализации принципа субсидиарности.

Суд разрешает возникающие разногласия между государствами-членами; между государствами-членами и самим Европейским союзом; между институтами ЕС; между ЕС и физическими либо юридическими лицами, включая сотрудников его органов (для этой функции недавно был создан Трибунал гражданской службы). Суд дает заключения по международным соглашениям; он выносит предварительные (преюдициальные) постановления по запросам национальных судов о толковании учредительных договоров и нормативно-правовых актов ЕС. Суду предоставлено право толкования учредительных актов и соответствия новых решении и актов ЕС этим учредительным документам. Суд ЕС действует и в сфере административного права при разрешении споров с участием чиновников сообществ, а также при контроле подзаконных актов других органов ЕС на предмет их законности. Он выполняет регулятивные функции, следя за единством интерпретации и применения норм права Евросоюза. Что касается юриспруденции и интерпретационной способности суда, последний успел создать на уровне сообществ богатый по формам арсенал юридической власти.

Решения Суда принимаются большинством голосов и оглашаются на публичных слушаниях. Решения Суда ЕС обязательны для исполнения на территории ЕС. По общему правилу, юрисдикция Суда ЕС распространяется на сферы компетенции ЕС. Если государство – член ЕС отказывается исполнять решение суда, то, согласно Маастрихтскому договору, такое поведение должно быть осуждено, а по требованию Еврокомиссии государство-нарушитель может быть подвергнуто штрафным санкциям или принуждению.

Суд сыграл огромную роль в становлении и развитии системы права ЕС, но стал заложником своего успеха: сумев выстроить единую правовую систему Евросоюза, он столкнулся с тем, что юридические и физические лица, а также страны-члены и национальные судебные инстанции все чаще прибегают к его услугам. В результате решения приходится ждать около 18 месяцев, а Суд вынужден использовать различные ухищрения (заседания в небольших палатах, создание специализированных трибуналов, делегирование части компетенций Общему суду), чтобы справиться с возрастающим потоком дел [Романова, 2013].

Сегодня существует Комитет примирения, созданный для преодоления разногласий между Еврокомиссией, Советом Евросоюза и Европарламентом, правда, деятельность комитета неформальна.

В соответствии с Лиссабонским договором Суд ЕС состоит из Европейского суда, Суда первой инстанции и специализированных судов – судебных палат (появились после принятия Ниццкого договора). От каждого государства в Суде ЕС будет представлен один судья и 11 генеральных адвокатов (на данный момент – 8). Судьи и адвокаты выбираются из числа выдающихся личностей и назначаются с общего согласия правительств стран-членов на 6 лет после консультаций со специальным комитетом (ст. 9f Договора о ЕС).

В состав Суда первой инстанции (он же – Суд общей юрисдикции) вошли только судьи, юридические советники – генеральные адвокаты в его составе не предусмотрены. Решения Суда ЕС окончательны и обжалованию не подлежат. Но в Суде ЕС могут быть обжалованы в кассационном порядке решения Суда первой инстанции, а решения судебных палат могут быть обжалованы в Суде первой инстанции. Публичное выражение несогласия с коллегиальным решением со стороны отдельных судей (особое мнение) не практикуется. Даже после принятия Лиссабонского договора Суд ЕС по-прежнему лишен компетенции в сфере ОВПБ/ЕПБО и существенно ограничен в возможностях контролировать действия государств-членов, вытекающие из коммунитарных обязательств по поддержанию порядка безопасности и законности [Кавешников, 2009].

В центре процессов принятия решения стоят рассмотренные выше пять институтов Евросоюза: Европейская комиссия, структура технократического толка, ответственная за интересы всего Союза; Европейский парламент, представляющий граждан ЕС; Европейский совет и Совет Европейского союза, защищающие интересы стран-членов; Суд ЕС, осуществляющий судебный контроль институтов и стран-членов.

Суд аудиторов (Счетная Палата) создан в 1975 г. для аудиторской проверки исполнения бюджета ЕС его учреждениями. Суд состоит из представителей государств-членов (по одному от каждого государства-члена). Они назначаются Советом ЕС единогласным решением на шестилетний срок и полностью независимы в исполнении своих обязанностей.

Комитет постоянных представителей (КОРЕПЕР) играет важную роль в качестве главного форума межгосударственной многосторонней дипломатии. Этот институт является фильтрующим механизмом, представляющим возможность конструктивного сотрудничества в рамках политических курсов государств-членов на уровне ЕС. Постоянным представителем является лицо достаточно высокого дипломатического ранга, которое назначается с согласия главы государства или правительства страны-члена. КОРЕПЕР дает инструкции и консультирует национальные правительства по вопросам, выносимым на переговоры на уровень Евросоюза.

Другие органы и институты также принимают участие в моделировании европейского интеграционного процесса, в частности Европейский социально-экономический комитет. Постоянное динамичное развитие интеграционных процессов и расширение сферы компетенции наднациональных органов ЕС способствуют бурному прогрессированию лоббизма на европейском уровне, что заставило институты ЕС урегулировать их отношения с заинтересованными группами и организациями.

С этой целью в рамках ЕС создан специальный консультативный орган – Экономический и социальный комитет для организации встреч и обсуждения вопросов и выработки рекомендательных решений, затрагивающих интересы предпринимателей, лиц наемного труда и различных групп интересов. Комитет должен вырабатывать единую рекомендацию по определенным вопросам, что способствует согласованию разнообразных интересов. В результате совещательный орган выполняет функции артикуляции и согласования интересов, что принципиально важно для политической системы ЕС, которая выдерживает огромный поток информации «на входе» [Тарасенко, 2007, с. 93].

Комитет регионов – своего рода «коллективный голос» регионов. Маастрихтский договор определил круг вопросов, по которым Комитет обязан высказывать свое мнение (образование, культура, здравоохранение, молодежная политика). Причины слабости Комитета регионов состоят в следующем: а) его состав слишком разнороден, что порождает трудности при выработке консолидированного мнения; б) у него отсутствуют реальные полномочия, ресурсы, право голоса (только совещательный).

Роль института Европейского омбудсмена состоит в защите европейских граждан и организаций от сбоев в функционировании институтов ЕС.

Европейский центральный банк осуществляет эмиссию евро и контролирует объем денежной массы в обращении. Европейский инвестиционный банк занимается финансированием инвестиционных проектов. Специализированные агентства и комитеты (Европейское агентство по окружающей среде; Европол; Комитет по вопросам образования; Постоянный комитет по занятости при Совете, Комитет по социальному обеспечению трудящихся-мигрантов при Еврокомиссии и др.) решают различные задачи, выполняя технические, научно-исследовательские и управленческие функции. Европейская комиссия все больше делегирует свои полномочия в агентства, которые независимы в выполнении своих функций. Первые такие органы появились еще в 1970-е гг., но их расцвет пришелся на период 1990-х гг. На сегодня создано 43 агентства, контроль их действий Европарламентом затруднен, что снижает степень прозрачности принимаемых решений и усугубляет проблему «дефицита демократии».

В ЕС сложилась система институтов, которая позволяет принимать решения без серьезных срывов. Она функционирует в повседневном режиме, но дает сбои, когда необходимо быстро принять решения для предотвращения кризисных ситуаций. Это явно проявляется при решении бюджетных вопросов или в вопросах преодоления нынешнего кризиса экономического и валютного союзов. Как считают многие наблюдатели, при обилии властных и административных структур в ЕС не сложился единый мощный наднациональный центр, нет собственной четкой исполнительной иерархии. Выполнение принятых решений в основном зависит от национальных правительств. Среди наднациональных органов ЕС принципиально отсутствуют инструменты для принуждения национальных правительств к выполнению решений, спускаемых сверху. Властные полномочия Европарламента в сфере законодательства расширяются со временем, но остаются ограниченными по сравнению с национальными легислатурами. Европейская политическая система осталась децентрализованной и представляет собой нечто вроде «управления без правительства».