Текст книги "Теория и история политических институтов"

В реальной модели и бюрократия, и политики разрабатывают и принимают решения, но за бюрократией закрепляется функция нейтрального эксперта, а за политиками – четкой стратегической направленности решений. Политика все более профессионализируется, а администрация нередко выражает частные и групповые интересы. В конвергирующей модели политики агрегируют интересы неорганизованных и не связанных между собой групп людей, а чиновники выражают ясно обозначенные интересы организованных образований. В гибридной модели видимая граница между политической и бюрократической властью размывается [Цит. по: Timsit, 1987, p. 134–135].

Английский ученый К. Сикстон, изучая опыт Великобритании, выявил четыре типа взаимоотношений бюрократов и политиков:

1) формально-конституционный;

2) бюрократический;

3) политико-административный;

4) экономический.

При формально-конституционном типе политикам, ответственным перед парламентом и народом, принадлежит исполнительная высшая власть, а задача чиновника – быть экспертом и эффективно реализовывать принятые правительством решения.

Бюрократический тип выступает контробразцом официального подхода. Всевластие бюрократии, которая подчиняет законно избранных политиков, обусловлено объективным положением чиновника в политической системе, неограниченным доступом к информации, экспертно-консультативными функциями и т. д.

Политико-административный тип предполагает, что между политиком и чиновником отсутствуют конфликты, они способны договориться между собой. Чиновники предпочитают «сильных» министров, способных обеспечить достойное бюджетное финансирование ведомства, а министры подбирают «сильных» подчиненных, способных профессионалов. Процесс принятия решений находится в русле конструктивного взаимного дополнения политической и бюрократической власти.

Экономический тип определяется детерминированностью логики поведения чиновничества данными законом гарантиями занятости, продвижения по службе и т. д. Когда политики способны контролировать чиновников, бюрократия корректно осуществляет эту власть без необходимости прямого давления со стороны политиков.

Ф. Риггс различает две модели связи органов политического руководства и бюрократии: а) «партийно ориентируемая» – модель, при которой рекрутирование и продвижение по службе зависят от поддержки партии, поэтому в профессиональной деятельности чиновник учитывает позицию своей партии, а принимаемые им решения носят элементы фаворитизма; б) «собственно политизированная» – модель, в которой бюрократия стремится к исполнению самостоятельной политической роли, прямо или скрыто отвергая исполнение решений, принятых высшими органами государственной власти. Риггс выделяет четыре возможные ситуации:

• служба может быть и партийной, и политизированной (Гана при К. Нкруме);

• служба не партийная, но политизированная (Таиланд);

• служба партийна, но не политизирована (Израиль);

• служба не партийна и не политизирована (Великобритания)[26]26
  Термин «политизированность» в данном случае означает, что бюрократическая элита стремится самостоятельно разрабатывать и принимать решения, а не выполнять решения, принятые правительством [Политико-административное управление, 2004, с. 87].


[Закрыть].

В реальной политической жизни бывает достаточно сложно определить, кто же – бюрократия или политики – занимает лидирующую позицию (см. подр. об этом: [Вайнгаст, 1999, с. 199; Василенко, 2000, с. 3]).

Типология бюрократии Т. Бернсона и Д. Сталкера основана на оценке быстроты реакции чиновников на изменения в социальной среде. Они предложили две модели такой реакции: механистическую и органическую [Burns, Stalker, 1961]. В одних условиях более эффективное управление обеспечивает механистическая модель, а в других – органическая или их возможные вариации.

Чиновники располагают широким кругом полномочий. Важно понять, как используется эта власть. По мнению Дж. Уилсона, существуют четыре критерия, объясняющие поведение официальных лиц:

1) порядок назначения и вознаграждения (интервал: неформальная – формальная система назначения);

2) личные качества, профессионализм, базовый социальный и материальный статус (интервал: профессионализм – непрофессионализм);

3) оценка характера работы (интервал: престижная – непрестижная сфера управленческой деятельности);

4) степень влияния на деятельность чиновников вышестоящих политических руководителей, законодателей, заинтересованных групп и журналистов (интервал: контролируемая – неконтролируемая административная власть).

Кроме того, чиновников делят на следующие пары:

• гражданские чиновники и офицеры армии;

• карьерные служащие и служащие, временно занимающие посты (временщики);

• выслужившие чины личными заслугами и назначенцы через покровителей;

• служащие среднего ранга и высокопоставленные чиновники;

• «функционеры» и «мандарины».

Большинство исследователей ставят вопрос об институциональном и нормативном ограничении власти чиновничества. В различных странах ситуации различаются существенно. Например, для США более типична ситуация, когда политики принимают решения, а чиновники их осуществляют. Во Франции бюрократия контролирует большинство сфер жизнедеятельности общества и управляет в качестве экспертов, обеспечивая стабильность и преемственность управления. В Японии ведущую роль играет бюрократия. В ряде других зарубежных стран имеют место различные формы кооперации политиков и чиновников. Для характеристики ситуации в России ученые используют различные модели (конфликтную, конвергирующую, гибридную, бюрократическую) взаимоотношений носителей политической и административной власти.

Часто чиновники выступают как самостоятельные субъекты принятия решений, активные и инициативные партнеры правительственных и выборных институтов. Это касается выработки административными учреждениями собственных ведомственных норм, информационно-аналитического обеспечения процесса принятия решений, использования профессиональных знаний как ресурса власти и собственно власти, делегируемой аппарату «политическими назначенцами», прямого участия государственных служащих высшего звена в принятии политических решений, самостоятельной интерпретации законодательных актов и политических решений и др.

Сращивание интересов чиновничества с интересами отдельных групп неизбежно ведет к групповой унии промышленно-финансовой и политико-административной элит, к олигархизации политической системы [Теория и история…, 2008]. Функционирование бюрократии как самостоятельного политического субъекта предполагает: самостоятельную интерпретацию законодательных актов и политических решений; артикуляцию корпоративных бюрократических интересов, интересов организованных групп и связанные с этими интересами лоббирование, фаворитизм, коррупцию; артикуляция интересов нелегальных структур и сращивание чиновничества с мафиозными структурами; конверсию административной власти в политическую, «приватизацию» государства чиновниками; установление бюрократической власти; личную и групповую унию административной, политической и промышленно финансовой элит; олигархизацию политической системы [Морозова, 1999, с. 52–53; Волков, Привалов, 2000, с. 23–29].

Сводить деятельность бюрократии только к одной из сторон функционирования политико-административных структур – управлению, неполитическому сообществу, политической элитарности или формализму – неверно. Без бюрократии не может существовать ни один современный режим. Иное дело, что в определенных условиях чиновники начинают играть основную политическую роль (в некоторых странах Латинской Америки, Африки, Азии). Бюрократически-политическая монополия на власть незначительно отличается от власти политически-бюрократической. Последняя также предполагает единство администрации и политики, но политика поглощает административный сектор, а базовая административная роль находится в руках политиков (пример СССР, восточной социалистической Европы). В этом случае появляются явления, которые обозначают терминами «бюрократический произвол», «бюрократический абсолютизм», «бюрократическое правление», «бюрократическое господство», «политбюрократия», «номенклатура».

Советская номенклатура (от лат. nomenclatura означает буквально перечень имен или наименований; перечень наиболее важных должностей, замещение которых производит не руководитель данного ведомства или структуры, а вышестоящий орган; перечень лиц, которые эти должности замещают или находятся в резерве для замещения) – перечень наиболее важных должностей, кандидатуры на замещение которых предварительно рассматривались и утверждались соответствующим партийным комитетом (райкомом, горкомом, обкомом КПСС и т. д.). Входящие в номенклатуру лица освобождались от занимаемой должности только с согласия вышестоящих партийных органов. Советская номенклатура обладала строго ранжированной системой льгот и привилегий для среднего и высшего звена чиновников (льготное предоставление комфортабельного жилья, спецдач, обеспечение дефицитным продовольствием, одеждой, льготными путевками в спецсанатории и дома отдыха и т. д.).

О. В. Гаман-Голутвина определяет советскую номенклатуру как элиту мобилизационного типа, функционирование которой определялось жесткой регламентацией и обязательной последовательностью карьерного продвижения по иерархической лестнице власти в течение строго определенного количества лет. Существенные характеристики советской номенклатуры – клановость и включеность в патрон-клиентские отношения. Ключевое противоречие существования этого типа бюрократии – между безусловным правом распоряжения государственной собственностью и отсутствием права владения тем, чем она распоряжалась.

Для сталинского периода правления характерна высокая скорость ротации кадров по горизонтальному (территориальному и ведомственному) и вертикальному принципу («чистки»; возможность быстро сделать карьеру при высоких рисках стать узником ГУЛАГа). Со времен правления Н. С. Хрущева наблюдается тенденция нахождения в одной должности номенклатурного лица в течение длительного времени, которая во времена правления Л. И. Брежнева и последующих генеральных секретарей КПСС заметно усилилась. Привилегированность положения в иерархии занимаемых должностей в совокупности с практической несменяемостью, гарантированным продвижением по службе в зависимости от формальных заслуг, а затем и получением повышенной пенсии требовала членства в КПСС и безусловной демонстрации преданности существующей идеологической системе. Наиболее привилегированной группой в советской номенклатуре были члены ЦК РКП(б) – ВКП(б) – КПСС, в которую входили высшие руководители центральных, отраслевых и региональных органов власти.

Социальная структура советского общества зарубежными исследователями (Х. Арендт, Р. Арон, Дж. Бернхем, З. Бжезинский, М. Восленский, М. Джилас, Б. Рицци, К. Фридман, С. Хантингтон и др.) описывалась как бинарная: всевластная советская номенклатура господствовала над бесправными массами трудящихся. Дж. Бернхем для всех индустриальных стран, в том числе СССР, Германии и США, выделил «новый менеджериальный слой». Л. Троцкий характеризовал бюрократию советского образца как «паразитическую», устанавливающую «диктатуру над пролетариатом». М. Джилас и М. Восленский определяли правящий слой советского общества как «новый класс», «номенклатуру», «политбюрократию», который, обеспечив монополию на свою власть и подчинив общество средствами насилия, распоряжается коллективной/государственной собственностью в своих интересах. По мнению этих исследователей, власть и привилегии возникают в данном случае не из факта владения собственностью, а, наоборот, монопольная власть позволяет группе претендовать на распоряжение коллективной/государственной собственностью. В результате новый класс становится классом эксплуататоров, попирая нормы человеческой морали и поддерживая свою власть методами тотального идеологического контроля и террора. М. Джилас различал в советской номенклатуре административный аппарат, осуществляющий необходимые управленческие функции, и собственно политическую бюрократию, обладающую реальной властью.

При анализе негативных аспектов деятельности государственных служащих обычно используют термин «бюрократизм» для обозначения безразличия к государственным интересам, непорядочности, нечестности, неразборчивости в средствах, стремления к легкой наживе, неуважения к людям, безжалостности. Атрибутика бюрократизма – канцелярщина, волокита, формализм, чинопочитание, многоначалие, многописание и т. д. В реальном управлении чиновники редко проявляют себя как беспристрастные исполнители, наоборот, многие из них склонны использовать свое служебное положение для получения выгоды. Система организации работы чиновников толкает их к представлениям о якобы их безусловной монополии на компетентность в области управления. Согласно закону Паркинсона, бюрократия стремится к расширению своего влияния и росту численности, что отнюдь не ведет автоматически к повышению ответственности, результативности и эффективности в делах.

7.2. Классические и современные теории элит

Несмотря на активное включение термина «элита» в научный оборот, среди ученых существуют значительные расхождения в определении этого понятия. В отечественной и зарубежной литературе используются различные толкования дихотомии «элита – масса» и «элита – правящий класс»; существуют расхождения в описании способов отбора в элиты и их структуры в современном обществе. Сложность изучения политической элиты заключается в множественности возможных подходов к изучению элит.

В конце XIX в. термин «элита» (от лат. eligere – выбирать) ввел в социальные науки В. Парето. Выделяются следующие определения элиты: наиболее активные в политическом отношении люди, ориентированные на власть, организованное меньшинство, осуществляющее управление неорганизованным большинством (Г. Моска); лица, обладающие в обществе наибольшим престижем, статусом, богатством; лица, обладающие наибольшей властью (Г. Лассуэлл); люди с наивысшим чувством ответственности (Х. Ортега-и-Гасет); лица, обладающие позициями власти (А. Этциони), формальной властью в организациях и институтах, определяющих социальную жизнь (Т. Дай); меньшинство, осуществляющее наиболее важные функции в обществе, имеющие наибольший вес и влияние (С. Келлер); харизматические личности (М. Вебер); творческое меньшинство общества, противостоящее нетворческому большинству (А. Тойнби) и т. д. Некоторые авторы делают акцент на возможности членов элиты осуществлять более или менее постоянное воздействие на масштабные стратегические политические решения. В отечественной литературе такой подход использует О. В. Гаман-Голутвина, которая рассматривает политическую элиту «как внутренне сплоченную, составляющую меньшинство общества социальную группу, являющуюся субъектом подготовки и принятие (или влияния на принятие/непринятие) важнейших стратегических решений и обладающую необходимым для этого ресурсным потенциалом» [Гаман-Голутвина, 2006, с. 103].

В научной литературе традиционно выделяются два основных подхода в определении элиты: ценностный (меритократический) и структурно-функциональный (альтиметрический). Сторонники меритократического подхода объясняют существование элиты «превосходством» (прежде всего интеллектуальным, моральным и т. д.) одних людей над другими. Сторонники второго подхода – исключительной важностью функций управления для общества, которые определяют особенность роли людей, выполняющих эти функции.

Однако еще в начале XX в. под влиянием экономической теории сформировался институциональный подход, в котором элита рассматривалась как один из значимых политических субъектов, чья роль возрастала в периоды политических трансформаций. Важными показателями элиты в институциональном подходе являются стратегические позиции во властных институтах, а также способность регулярно и устойчиво оказывать влияние на принятие политических решений и политические результаты.

Исторически первым сформировался так называемый ценностный, или нормативный, подход, который ставит во главу угла качественные характеристики элиты. Принадлежность к элите связывается с моральным и интеллектуальным превосходством одних людей (составляющих меньшинство) по отношению к другим. Еще Конфуций, Платон и Аристотель делали акцент на нравственных и интеллектуальных характеристиках правителей и правящих групп. К сторонникам ценностного подхода относятся А. Тойнби, Х. Ортега-и-Гасет и др.

Другим направлением изучения элиты является структурно-функциональный подход, основанный на правиле решающего влияния на принятие решений. В рамках этого подхода элита – это сообщество, занимающее высшие позиции в системе ключевых социальных институтов и оказывающее приоритетное влияние на принятие важнейших решений. В контексте современных политических исследований операциональным является понимание элиты как категории лиц, занимающих высшие позиции в социальной структуре общества.

В рамках институционального и неоинституционального подходов элиты рассматривались, с одной стороны, как институт, так как в рамках классического институционализма понятие «институт» включает в себя распространенный стиль мышления, образ действия, который укоренился и стал привычным, фиксацию устоявшихся процедур. В этом смысле элиты воспринимались как институты, поскольку их постоянная деятельность, осуществляемая в соответствии с определенным устоявшимся набором правил, предполагает группу лиц, которая ее воспроизводит и фиксирует.

С другой стороны, в рамках данного подхода элиты выделяются как субъект, который задает направление и рамки изменений других институтов, так как обладает властными позициями в обществе и контролирует необходимые ресурсы (С. Хантингтон, П. Бергер, Дж. Сартори).

Систематизированные теории элит конца XIX – начала XX в. формировались такими социологами, как Г. Моска, В. Парето, Р. Михельс, М. Я. Острогорский. Г. Моска в работе «Правящий класс» сформулировал тезис о внеисторическом характере разделения общества на две неравноценные части – управляющих и управляемых. Моска использует понятие «политический класс» и определяет входящих в него людей как наиболее активных в политическом отношении, ориентированных на власть и формирующих организованное меньшинство, осуществляющее управление неорганизованным большинством. Условием господства правящего класса являются высокий интеллектуальный уровень, выдающиеся волевые качества и внутренняя сплоченность [Mosca, 1939, p. 57].

В. Парето, выделяя понятие «элита», делал акцент на личностно-психологическом аспекте людей как «наиболее сильных, энергичных и способных». Он определил элиту как «людей, обладающих самыми высокими показателями в какой-либо деятельности». В обществе не существует единой страты «политическая элита», но есть «различные страты, которые вместе составляют элиту».

Р. Михельс исследовал социальные механизмы, порождающие элитарность общества, в работе «Социология политических партий в условиях демократии» (1911 г.). Ученый был убежден, что общество «не может существовать без господствующего, или политического, класса, хотя элементы его подвергаются обновлению». Наличие такого класса – «постоянно действующий фактор социальной эволюции» [Michels, 1915, p. 340].

В 1930–1940-е гг. было создано несколько основных направлений в элитологических исследованиях. Одним из них стало технократическое направление. Дж. Бернхэм в работе «Менеджерская революция» (1940 г.) писал о революции менеджеров, которая приведет к власти «новый правящий класс» – элиту управляющих. Он считал, что в эпоху сверхсложного производства на смену идеологически оформленным обществам в результате революции менеджеров приходит новый тип общества – «менеджеризм». Управление обществом должно стать прерогативой нового правящего класса менеджеров, к которым он относил не весь научно-технический класс, а его высший слой – топ-менеджеров крупнейших корпораций, президентов компаний, председателей советов, директоров корпораций, а также высших правительственных служащих. В вопросе рекрутирования элиты менеджеров Бернхэм придерживается меритократического критерия. Идеи технократической школы получили развитие в 1960–1980-е гг. в работах Дж. Гэлбрейта, Д. Белла, Г. Кана и др.

Вторым по влиятельности направлением в политологии и социологии в 1950-е гг. стал плюрализм (Р. Арон, Р. Даль, С. Келлер, Дж. Сартори, Т. Дай, Х. Зиглер, Р. Дарендорф). Сторонники этого направления считают, что лидерство в обществе – прерогатива не одной монолитной элиты, а сфера влияния различных элитных групп. Власть строится по принципу полиархии, предполагающей наличие множества центров власти. Сформулированная Р. Далем в 1950–1960-е гг. теория полиархии содержала четкие положения о том, что полиархия как тип политической системы есть правление меньшинств, а основной политический вопрос заключается в том, в какой степени различные меньшинства уравновесят амбиции друг друга при пассивном согласии или безучастном согласии большинства. Выборы и политическая конкуренция увеличивают размеры, число и разнообразие меньшинств, чьи предпочтения должны учитываться в принятии решений.

В 1950 – начале 1960-х гг. сформировалось «леворадикальное» направление (Р. Миллс, Дж. Домхофф, М. Паренти, Р. Ж. Шварценберг, П. Бирнбаум, П. Бахрах, У. Гентсмен, Р. Милибанд и др.). Р. Миллс в работе «Властвующая элита» выделил ключевую проблему власти – участие в принятии решений, указав, что власть принимать решения сосредоточена в нескольких основных институтах: госаппарате, крупных экономических корпорациях и армии. Руководство этих институтов и составляет правящую элиту, а руководители этих трех взаимопроникающих институтов образуют «треугольник власти», «элиту власти», которая принимает решения [Миллс, 2007, с. 148]. Властная элита обладает определенным уровнем групповой сплоченности, так как их объединяет общность интересов, образования, социального статуса, образа жизни.

Во второй половине ХХ в. американские политологи дискутировали о структуре власти и элиты. Эта полемика развивалась в рамках трех сложившихся направлений: 1) политического плюрализма (власть не моноцентрична и определяется взаимодействием различных групп интересов); 2) элитизма (власть концентрируется в руках небольшого числа людей, которые занимают лидирующие позиции в наиболее значимых социально-политических институтах); 3) леворадикального направления (власть сконцентрирована в руках господствующего класса, который состоит из представителей финансовой олигархии, высших менеджеров и владельцев крупнейших корпораций).

Наиболее острой считается полемика между Р. Миллсом и Д. Рисменом. Первый считал, что власть сосредоточена в руках одной сплоченной группы; второй отстаивал позицию, что никакой «властвующей элиты» не существует, а структура власти складывается из баланса интересов множества групп («вето-групп»), блокирующих в случае угрозы своим интересам действия других групп. Миллс акцентировал внимание на концентрации власти, а его оппонент подчеркивал усиливающуюся плюрализацию политических сил. Миллс акцентировал внимание на высоком уровне сплоченности элит, представляющих разные институциональные порядки, а его оппонент подчеркивал широкий спектр интересов различных групп.

Дискуссию о структуре власти и характере правящих властных групп развернули Ф. Хантер, Р. Даль и У. Домхофф. Каждый провел исследование структур власти на городском уровне, но в зависимости от методологии они пришли к различным выводам. Ф. Хантер изучал структуру власти в г. Атланта, используя так называемый репутационный метод, и пришел к выводу, что основные рычаги влияния сконцентрированы в руках бизнес-элиты, которая в достаточной степени интегрирована, что позволяет ей иметь наибольшее представительство во всех ключевых структурах местной власти, в то время как все прочие группы представлены хуже. При этом муниципальные власти сами по себе слабы и зависят от экономической элиты. Р. Даль исследовал городские элиты в г. Нью-Хэйвене и обнаружил, что власть разделена между несколькими группами, которые находятся приблизительно в равных условиях. Автор пришел к выводу, что более характерной является плюралистическая структура власти.

В 1950–1960-х гг. существовало четкое разделение между плюралистами и элитистами по вопросам методологии исследования элит. Как отмечает В. Г. Ледяев, «использование позиционного и репутационного методов обычно дает элитистскую картину распределения власти, тогда как решенческий метод, как правило, поддерживает плюралистические интерпретации» [Ледяев, 2005, с. 68]. В результате многочисленных эмпирических исследований сформировалось понимание необходимости комбинирования методов. Примером комплексного исследования власти на городском уровне является работа Р. Престуса в двух городках штата Нью-Йорк.

К 1970-м гг. интерес исследователей с муниципального уровня перемещается на региональный. Для изучения связей местных элит на региональном и национальном уровнях исследователи используют сетевой метод. У. Домхофф исследовал Нью-Хэйвен, но, используя сетевой метод, получил иные результаты, чем его предшественник Р. Даль. С 1980-х гг. наибольшую популярность среди западных исследователей власти на городском уровне получили теории «машин роста» и «городских политических режимов».

Еще одним течением в изучении элит с конца 1980-х гг. до настоящего времени можно считать работы, исследующие роль и влияние элитных групп в государствах, находящихся в стадии политической трансформации. В исследовании М. Бартона и Дж. Хигли акцентируется внимание на характере внутриэлитного взаимодействия и влиянии его на политический режим. М. Доган и Дж. Хигли проанализировали роль элит в смене политических режимов и политических и экономических кризисов.