Текст книги "Теория и история политических институтов"

5.2. Понятие, структура и функции правительства

В отношении ведения общих и повседневных дел в государстве основная роль принадлежит правительству и исполнительным аппаратам различных уровней[17]17
  Понятие «государственный аппарат» употребляется в широком смысле – в качестве совокупности государственных органов, включая главу государства, парламент, правительство, территориальные органы власти и управления, силовые институты и т. д. В узком смысле – это аппарат исполнительной власти, которым руководят центральные и региональные органы власти, т. е. чиновники, служащие, управленцы или бюрократы.


[Закрыть].

Правительство – это орган государственной власти, возглавляющий исполнительную ветвь власти и контролирующий систему управления. Этот термин включает в себя все государственные институты: главу государства, представительные и исполнительные органы, суды, бюрократию.

Правительство выступает в качестве исполнительного органа представительной власти или главы государства. Этот орган способен противостоять этой власти, взаимодействовать с ней, дополнять зако нодательное собрание, исполнять решения главы государства или действовать самостоятельно. Данный институт в идеально типическом современном значении призван воплощать в жизнь общества принятые главой государства или парламентом законы на основе писаной или неписаной конституции.

Правительство является одним из центральных элементов исполнительной власти: кабинет, кабинет министров, совет министров, принимающий политические решения по различным вопросам жизни общества.

В кабинет обычно входят руководители департаментов (руководителей называют министрами или государственными секретарями) – министерства исполнительной власти. Этот институт принимает решения и их контролирует (наряду с институтом главы государства или парламентом). В современном значении понятие «исполнительная власть» характеризуется рядом особенностей:

• правительственные органы власти представляют собой самостоятельную, относительную независимую от других властей ветвь власти;

• объем предметов ведения правительства наибольший в сравнении с представительной и судебной властью. Последнее связано с разветвленной сетью соответствующих структур и институтов (государственные аппараты различных уровней или бюрократии), которые призваны осуществлять решения, принятые политиками;

• в реальной, повседневной политике государства правительство и аппаратные структуры этого института если не самая эффективная, то самая действенная структура. В эту структуру входят такие элементы государства, как армия, милиция (полиция) и другие силовые институты;

• правительство как институт государственной власти призвано выступать в качестве коллегиального органа, который может возглавляться монархом, президентом, премьер-министром, канцлером, председателем правительства.

Р. Хейг выделяет следующие основные функции исполнительной власти (правительства):

• определение основных направлений политики;

• осуществление основных направлений политики;

• мобилизация поддержки проводимой политики;

• церемониальное (формальное) руководство как символ единства национального государства;

• руководство в период кризисов в силу того, что исполнительная власть имеет очень широкие узаконенные полномочия.

По своему политическому составу правительство бывает:

1) однопартийным;

2) двухпартийным;

3) коалиционным;

4) правительством меньшинства;

5) беспартийным.

При парламентской форме правления (монархия или республика), а также смешанной однопартийные правительства формируются в том случае, когда одна из политических партий получает абсолютное большинство мест в парламенте (Великобритания, Франция, Япония, Канада). В президентских республиках формируются, как правило, однопартийные правительства (США). Но и в первом, и во втором случаях могут быть исключения.

Двухпартийное правительство создается при условии, если ни одна из партий не получает большинства голосов, необходимых для формирования правительства. Ведущие партии вынуждены подкреплять свои позиции другой, менее влиятельной партией, чтобы обеспечить большинство в парламенте (Швеция, ФРГ).

Коалиционное правительство – это результат компромисса между несколькими партиями. Коалиционные правительства возникают тогда, когда целый ряд партий имеют примерно одинаковые возможности, но не в состоянии в союзе с одной или даже двумя партиями добиться парламентского большинства (Бельгия, Нидерланды, Италия).

Возможны случаи формирования правительства меньшинства. Такая парламентская практика складывается, если не удается создать коалиционное правительство (Дания, Норвегия, Швеция).

Если партиям в парламенте не удается договориться о создании коалиции или правительства меньшинства (Италия, Нидерланды, Португалия, Бразилия), если в стране нет партий (Саудовская Аравия, Кувейт, Аман), если в стране господствует военный режим, то формируется беспартийное (служебное, чиновничье, бюрократическое, бюрократически-политическое, политбюрократическое, военно-бюрократическое) правительство.

Важным аспектом, характеризующим правительство, является его структура. Внутреннюю структуру правительств можно свести к двум разновидностям: англосаксонской и континентальной, различающихся принципами определения состава правительства и способом образования вспомогательных органов, обслуживающих правительство.

В англосаксонской системе (Великобритания, Австралия, Индия, Канада и др.) кабинет действует на основе конституционного соглашения или обычая. В соответствии с конституционным соглашением реально функционирующий высший исполнительный институт власти не имеет правового статуса – это собирательное наименование группы политиков, назначаемых премьер-министром. Они составляют совет главы правительства по делам государственного управления.

Понятия «кабинет» и «правительство» не совпадают. В состав кабинета входят не все главы центральных ведомств, а лишь ведущие. Правительство – это совокупность всех высших должностных лиц в структурах исполнительной власти, подразделяющаяся на несколько рангов. Кабинет не разрабатывает правовых актов, но решающая роль в реальной политике принадлежит именно ему. Он предлагает директивы, которые реализуются в законах, принимаемых парламентом, и практических делах отдельных департаментов. Функциями кабинета являются:

• разработка основных вопросов внутренней и внешней политики;

• координация и согласование деятельности различных государственных ведомств;

• контроль над функционированием исполнительной власти.

В континентальную структуру правительства входят руководители ведомств, департаментов или министерств с общенациональным территориальным подчинением, общегосударственной юрисдикцией. Министры, главы департаментов, возглавляемые премьер-министром, представляют собой единый коллегиальный орган. Все должностные лица, возглавляющие общегосударственные исполнительные ведомства, составляют правительство. Из-за громоздкости такого состава и сложности с оперативным управлением создается более узкий, компактный и мобильный орган. Во Франции в состав правительства входят Совет министров и Совет кабинета, хотя правительством в собственном смысле слова выступает коллегия во главе с президентом (организационно такая структура не фиксируется). Полномочия президента, его реальная власть компенсируют отсутствие нормативных рычагов. В Италии таким образованием является президиум Совета министров, в ФРГ – федеральные министры, которые возглавляются канцлером. Правительство в виде более узкого совета при главе правительства или внутри правительственной коллегии не формируется.

В США понятие «кабинет» не упоминается в Конституции, хотя практически он существует. В состав кабинета по конституционному соглашению входят главы департаментов и ведомств. Президент назначает глав департаментов с согласия Сената, но его власть над ними ограниченна. Причина слабости кабинета состоит в том, что главы ведомств стремятся защитить и оправдать их целесообразность и необходимость, соперничая друг с другом. Члены кабинета редко способны дать президенту значимый коллективный совет, поэтому особую роль в системе высшей исполнительной власти в США играет аппарат Белого дома и Исполнительное управление президента (ИУП).

Канцелярия Белого дома состоит из помощников, т. е. личного штата президента. Президент нанимает и увольняет помощников по своему усмотрению. Их назначение не требует одобрения Сенатом. В систему ИУП входят различные подразделения – Административно-бюджетное управление (АБУ), Экономический совет (ЭС), Центральное разведывательное управление (ЦРУ), Управление представителя США на торговых переговорах, Совет по качеству окружающей среды, Управление по вопросам политики в области науки и техники, Управление кадров. Некоторые из этих агентств представляют собой крупные бюрократические организации, руководителей которых назначает президент.

Структура правительства США напоминает британскую модель, но и отличается от структур правительств других стран Европы. Российскую модель правительства также нельзя свести к англосаксонской или континентальной системам. Правительство как вершина исполнительной ветви государственной власти в любой стране имеет общие элементы и признаки, так как решает однотипные задачи, но в каждом суверенном государстве его статус, компетенция, структура имеют свои особенности.

Заметные различия в систему взаимодействия политики и управления может вносить политический режим. Состав, структура, а также источники рекрутирования правительства имеют свои различия, связанные с принятыми конституционными нормами и конституционными обычаями.

В парламентских странах правительства по отношению к парламенту занимают сильные позиции, хотя в этих странах правительство несет политическую ответственность перед парламентом, формируется парламентским путем и обязано уйти в отставку в случае выражения ему вотума недоверия [Теория и история…, 2008, с. 147]. Правительство формируется из лидеров партий. Парламентское большинство также связывается партийной дисциплиной. Такой вариант проявляется в странах с однопартийными правительствами (Великобритания).

В странах, где исполнительную власть возглавляют коалиционные правительства, парламенты обладают большей самостоятельностью по отношению к правительству. Чем сложнее парламентская коалиция, тем она менее устойчива и в большей степени зависит от соотношения сил в законодательном органе. Но правительство во всех политических ситуациях играет основную роль в практическом осуществлении политики государства.

В большинстве, но не во всех западноевропейских странах существуют следующие нормы взаимосвязи правительства и парламента:

1) совместимость депутатского мандата с министерской должностью (компатибилитет);

2) право правительства выступать с законодательными инициативами;

3) возможность роспуска парламента с согласия главы государства;

4) право парламента отправить правительство в отставку путем выражения вотума недоверия.

Абсолютным исключением из правил является Швейцария из-за относительно слабой центральной власти. Швеция, Норвегия и Исландия не допускают роспуска парламента правительством; в ФРГ, Финляндии, Франции и Португалии такое право принадлежит президенту. В Финляндии и Исландии президенты, а не правительства наделены правом внесения законодательных инициатив. В отличие от большинства стран, во Франции, Нидерландах и Норвегии не существует практики, при которой совмещается парламентский мандат с должностью в правительстве (если член парламента занимает министерскую должность, он должен отказаться от депутатского мандата).

Важная проблема – «вес» главы правительства и коллективной ответственности правительства. Глава правительства – это центральная политическая фигура в системе исполнительной власти в парламентских республиках и парламентских монархиях. К. Зонтхаймер, анализируя особенности германской демократии, использует понятие «канцлеровская демократия», поскольку политическим центром закрепленного Основным законом ФРГ демократического строя является глава правительства – федеральный канцлер [Зонтхаймер, 1996, с. 240]. В Великобритании усиливается влияние премьер-министра. В современной ФРГ исполнительная власть ориентирована на федерального канцлера, которого нельзя сместить, а можно только заменить путем объявления конструктивного вотума недоверия.

Премьер-министр соединяет функции лидера партии или лидера партийной коалиции большинства в парламенте и главы самого «могущественного» органа власти – правительства. От его позиции зависит назначение и смещение членов правительства. Министры должны подчиняться главе правительства. Если кто-то из министров не согласен с решением премьера, то он должен отказаться от своего особого мнения или уйти в отставку.

Любое заявление главы правительства считается официальным и не должно критиковаться членами правительства. Публичные высказывания министрами возможны, но они должны согласовываться с премьер-министром и не конфликтовать с его позицией. При принятии решений точка зрения главы правительства является определяющей. Он играет главную роль в разработке политической линии правительства, располагает правом единолично принимать решения по важнейшим государственным делам.

Глава правительства является центральной политическая фигурой в системе исполнительной власти и в президентских, и в смешанных республиках, в абсолютных и дуалистических монархиях. При смешанной форме правления имеют место некоторые особенности в формировании и осуществлении политики правительства. Так, во Франции президент назначает премьер-министра, а тот с согласия главы государства подбирает членов правительственного кабинета. В президентских республиках, абсолютных и дуалистических монархиях правительство формирует глава государства преимущественно самостоятельно.

Итак, политический «вес» правительства и главы государства может определяться различными факторами. Общепринято представление о президенте как центральной фигуре в системе государственной власти. Глава государства в парламентских странах осуществляет деятельность, опираясь на правительство или действуя с его санкции. Право роспуска парламента, право вето и другие подобные права реализуются по рекомендации (указанию) правительства. Правило, закон или принцип контрасигнатуры или конституционное соглашение нейтрализуют полномочия главы государства. Абсолютные и дуалистические монархии приспособили традиционные институты к требованиям времени.

Контрольные вопросы

1. Какие существуют различия между юридическим и фактическим статусом главы государства?

2. Чем различается компетенция сильного и слабого главы государства?

3. В чем заключается «общее» и «особенное» в статусе глав государств различных форм правления?

4. Какова роль президента в парламентских, президентских и смешанных республиках?

5. В чем «плюсы» и «минусы» института президентства?

6. Каковы особенности института президентства в России?

7. В каких смыслах используется понятие «правительство»?

8. Какую роль играет правительство в системе государственных органов?

9. В чем проявляется суть политики и управления в структуре исполнительной власти?

10. Какой может быть порядок взаимосвязи правительства и главы государства?

11. Как могут взаимодействовать правительство и парламент?

12. Какую роль могут играть политические партии в различных политических режимах при отборе членов правительства?

13. Какие имеются способы формирования правительств?

14. Какие существуют модели правительств?

15. Что такое дискреционные права президента?

16. Чем отличаются англосаксонская и континентальная структуры правительств?

Основная рекомендуемая литература

Мишин А. А. Конституционное (государственное) право зарубежных стран / А. А. Мишин. – М.: Юстицинформ, 2006. – 560 с.

Germany after the grand coalition: governance and politics in a tur bu lent en vironment / ed. by S. Bolgherini, F. Grotz. – NY: Palgrave Mac mil lan, 2010. – 250 p.

Germany and Japan after 1989: reform pressures and political system dynamics / ed. by R. Czada, K. Hirashima. – Tokyo: Institute of Social Science, University of Tokyo, 2009. – 250 p.

Newell J. The politics of Italy: governance in a normal country / J. Newell. – Cambridge, UK; NY: Cambridge University Press, 2010. – 416 p.

The presidency and the political system / ed. by M. Nelson. – Washington, DC: CQ Press, 2010. – 536 p.

Дополнительная рекомендуемая литература

Акопов Л. В. Российское правительство: история, теория, конституционный статус / Л. В. Акопов, Д. С. Выголовский. – Ростов н/Д: Книга, 2011. – 189 с.

Баглай М. В. Президенты Российской Федерации и Соединенных Штатов Америки: роль, порядок выборов, полномочия / М. В. Баглай. – 2-е изд., перераб. и доп. – М.: Норма: ИНФРА-М, 2012. – 142 с.

Исаев Б. А. Современная российская политика: учеб. пособие / Б. А. Исаев, Н. А. Баранов. – СПб.: Питер, 2012. – 448 с.

Кучеренко П. А. Парламент и правительство в теории конституционного права Франции / П. А. Кучеренко. – М.: Европеец, 2011. – 316 с.

Ланцов С. А. Политология: учеб. пособие / С. А. Ланцов. – СПб.: Питер, 2011. – 544 с.

Серегин А. В. Эволюция учения о монархической форме правления в истории политико-правовой мысли / А. В. Серегин. – Ростов н/Д: ИПО ПИ ЮФУ, 2010. – 192 с.

Глава 6. Судебная власть

В главе на основе теории разделения властей показана роль судебной ветви власти в современном мире. Охарактеризованы современные представления о судебных органах, а также их взаимосвязи с иными акторами политического процесса как внутригосударственного, так и международного уровней. Даны представления об основных категориях судебной системы, описаны формальные практики судопроизводства, в рамках методологии неоинституционализма поставлена проблема эффектов неформальных практик судебной ветви власти, описаны основные модели организации зарубежных судебных систем, формы участия граждан государства в отправлении правосудия, а также различные виды международных судов. Проанализированы основные формы взаимодействия политических институтов, групп давления и активной общественности с судебной ветвью власти.

Ключевые слова: Судебная власть, правосудие, судебная система, суд, судопроизводство, суд присяжных, формальные и неформальные практики судопроизводства, международные судебные институты.

В результате освоения данной главы студент должен:

знать особенности исторических традиций судопроизводства, базовые категории, имеющие отношение к судебной ветви власти, важнейшие механизмы взаимодействия судебной власти в различных государствах;

уметь объяснить значение основных категорий, имеющих отношение к судебной ветви власти; описать политические эффекты формальных и неформальных практик судопроизводства, проводить сравнительный анализ моделей организации судебных систем в различных странах;

владеть навыками использования теоретических моделей для объяснения тенденций развития судебной ветви власти, а также анализа отношений между национальными, региональными, международными властными уровнями судебной власти.

6.1. Суд как институт судебной власти

Суд, наряду с законодательной и исполнительной властью, является третьим, относительно самостоятельным государственным институтом. Наиболее полно сущность современного государства, общеобязательный для всех режим права воплощается в судебной ветви власти, усилиями которой соблюдается обязательность исполнения закона, единообразие его интерпретации и применения. Самостоятельность судебной власти во многих странах основана на классической теории разделения властей[18]18
  Например, в Великобритании, где и в профессиональном, и в массовом сознании укоренены представления о независимости суда, не действует в классическом виде принцип разделения властей: лорд-канцлер является одновременно членом кабинета министров, спикером палаты лордов и председателем Апелляционного суда. В свою очередь, палата лордов является не только второй палатой парламента, но и судом высшей апелляционной инстанции.


[Закрыть].

Судебная власть представляет собой систему судебных органов государства, осуществляющих правосудие. Она призвана охранять право, правовые устои государства. Независимость и законность правосудия являются гарантиями прав и свобод граждан.

Неотъемлемой характеристикой судебной власти является ее полнота. Никто не может присвоить себе функции правосудия, в своей деятельности суд руководствуется только законом и не зависит от субъективных влияний. Суд не может присваивать себе функции законодательной и исполнительной властей, но осуществляет правовой контроль над нормативными актами этих властей. Судебная власть выступает сдерживающим фактором, предупреждающим нарушение правовых устоев со стороны законодательных и исполнительных органов государственной власти, обеспечивая тем самым реальное разделение властей.

Рассмотрим понятия «судебная власть», «правосудие», «судебная система», «суд». Судебная власть представляет собой совокупность полномочий по осуществлению правосудия, т. е. рассмотрению и разрешению уголовных, гражданских, административных и конституционных дел (споров) в порядке, установленном процессуальным законом, а иногда – полномочий по обязательному толкованию норм права, нормотворческих (создание судебных прецедентов судами в странах англосаксонской системы права), контрольных полномочий (например, проверка законности ареста или задержания) и некоторых других (установление фактов, регистрация корпораций в ряде стран и т. п.), а также систему государственных органов, осуществляющих эти полномочия. Определение данного понятия до сих пор остается дискуссионным и зависит от подхода, используемого автором: структурного, функционального или структурно-функционального.

Правосудие – особый вид государственной деятельности, осуществляемой исключительно органами судебной власти. Никакие другие органы и должностные лица не вправе осуществлять правосудие, пересматривать решения органов судебной власти. Правосудие выступает и как своеобразный посредник между существенным управлением, гражданами и их объединениями, если последние считают, что в процессе управления нарушены их права. Правосудие выполняет двуединую задачу: охрану интересов государства и правопорядка, с одной стороны, членов общества – с другой.

Согласно базовому конституционному принципу, фиксирующему основополагающие начала правосудия и систему отношений гражданина и судебной власти, каждый гражданин имеет право на судебную защиту своих интересов. Право гражданина корреспондирует обязанность государства обеспечить ему судебную защиту – «право на правосудие».

Судебная система – совокупность всех судов данного государства. Каждое из звеньев судебной системы представляет собой совокупность судов одинаковой компетенции.

Суд – орган государства, осуществляющий правосудие в форме рассмотрения и разрешения уголовных, гражданских, административных и некоторых иных категорий дел в установленном законом данного государства процессуальном порядке.

Суды делятся на обычные и чрезвычайные; создание чрезвычайных прямо запрещается почти всеми современными конституциями.

Обычные суды подразделяются на суды общей компетенции и специализированные: военные суды (в России называются военными трибуналами), арбитражные суды (торговые, хозяйственные), таможенные, налоговые (финансовые), по трудовым спорам и т. д. Особыми разновидностями суда являются конституционные и административные суды.

В отдельных странах существуют также религиозные суды (шариатские суды в мусульманских государствах – Иране, Пакистане, Судане и др.) и суды обычного права (например, племенные суды в ряде стран Тропической Африки и Океании) [Теория и история…, 2008, с. 175]. В некоторых государствах с федеративным устройством есть федеральные суды и суды субъектов федерации.

Суды также делятся по инстанциям: первой инстанции, апелляционные, кассационные и надзорные, по территориальному уровню, например: районные (городские), окружные и верховные.

Помимо государственных существуют различные виды общественных судов: третейские суды, арбитражные комиссии, товарищеские суды в бывшем СССР, офицерские суды чести.

В международной правовой системе действуют международные суды самого различного характера: Международный суд ООН, Европейский суд по правам человека, трибуналы международные, постоянные международные третейские суды и т. д.

Судебная практика за длительную историю существования наработала правила и нормы, которые, закрепившись в законодательных актах, стали общепринятыми принципами, положенными в основу судопроизводства как самостоятельной властно-государственной деятельности:

• во-первых, дела о нарушениях закона рассматривает только суд, который руководствуется соответствующими правовыми нормами, специально принятыми (через соответствующий закон) процедурами. Полномочия судебной власти могут включать и другие функции, но они всегда отличают судебную власть от законодательной и исполнительной;

• во-вторых, только суд – и никакая другая властная инстанция – выносит от имени государства решения и приговоры по рассмотренным делам;

• в-третьих, принятые судом решения и вынесенные им приговоры приобретают статус закона, т. е. подлежат неукоснительному исполнению;

• в-четвертых, суд выполняет важную юридическую функцию, имеющую большое социально-политическое значение: стоит на страже прав и свобод граждан. Социальное назначение судебной власти реализуется только в форме судопроизводства.