Текст книги "Теория и история политических институтов"

6.5. Роль судебных структур международного уровня в политических процессах

Современные международные отношения характеризуются усложнением процесса их регулирования, поскольку многие вопросы, ранее входившие в сферу регулирования национального права, на сегодняшний день регулируются международно-правовыми нормами. Причиной усиления международно-правового регулирования процессуальных отношений и поиска способов воздействия на процесс разработки норм, регулирующих судопроизводство, явилось осознание государствами того факта, что применение данных норм может затрагивать их политические интересы.

Расширение сферы сотрудничества государств и действия международных организаций обусловили необходимость создания определенного механизма осуществления международного судопроизводства, посредством которого государства выполняют свои обязательства по мирному разрешению международных споров, привлечению к ответственности лиц, виновных в совершении международных преступлений, а также защите прав и свобод человека.

Международное право выделяет различные международные судебные институты: Международный суд ООН, Комитет ООН по правам человека, Трибунал ООН по морскому праву, Европейский суд по правам человека, Межамериканский суд по правам человека, Орган по разрешению споров ВТО, Трибуналы adhoc по бывшей Югославии и Руанде, Международный уголовный суд[22]22
  В структуре Международного уголовного суда был создан специальный орган, представляющий интересы государств – Ассамблею государств-участников, на который была возложена правотворческая функция по принятию решений международной организации, ограниченная процессуальными нормами, согласованными государствами в Римском статуте 1998 г.


[Закрыть] и др. Анализ данных судебных институтов позволяет выявить существующие подходы к восполнению пробелов в международно-правовом регулировании процессуальных отношений. В настоящем параграфе будут рассматриваться только некоторые институты, где в наибольшей степени проявляется взаимосвязь с политическими процессами.

Первым универсальным международным судебным органом общей компетенции стала Постоянная палата международного правосудия при Лиге Наций. Создание в 1920 г. Постоянной палаты международного правосудия, предусмотренной ст. 14 Статута Лиги Наций, ознаменовало большой шаг вперед в области судебного разрешения международных споров. Первое заседание Постоянной палаты международного право судия состоялось в 1922 г. Деятельность этого судебного органа была прервана во время Второй мировой войны, а в 1946 г. Постоянная палата международного правосудия была распущена в связи с прекращением деятельности Лиги Наций.

Международный суд Организации Объединенных Наций. В соответствии с Уставом ООН в 1945 г. был учрежден новый судебный орган – Международный суд. Согласно ст. 92 Устава ООН, Международный суд является главным судебным органом Организации Объединенных Наций. Его учреждение означало реализацию п. 1 ст. 33 Устава ООН в той части, которая предусмотрела в качестве одного из мирных средств разрешения международных споров возможность организации судебного разбирательства.

Юрисдикция Суда ООН по спорным делам. Имеется большое количество договоров и конвенций, в соответствии с которыми государства обязались признавать в будущем юрисдикцию Суда. К ним относятся: двусторонние договоры, касающиеся всех или некоторых категорий споров, могущих возникнуть между двумя государствами, многосторонние конвенции, касающиеся одного или более категорий споров и т. д. (п. 1 ст. 36, 37 Статута). Суд с определенными ограничениями может осуществлять косвенный контроль за законностью решений международных организаций, выступать в роли апелляционной инстанции и выносить заключения о пересмотре решений международных административных трибуналов [Теория и история…, 2008, с. 189]. Случаев реализации Судом указанных полномочий достаточно много.

Международные военные трибуналы. Идея о том, чтобы пресечь действия агрессоров, принудить их уважать общепризнанные нормы международного права, появилась давно, но международное право (до появления в Уставе ООН ст. 39 и Утверждения впоследствии определения агрессии резолюцией 3314 (XXIX) Генеральной Ассамблеи ООН от 14 декабря 1974 г.) не запрещало агрессивную борьбу и не предусматривало индивидуальной уголовной ответственности физических лиц, совершивших преступления против человечности. Юристы международники длительное время обсуждали возможность создать международный уголовный суд. Было несколько шансов реализовать ее, в том числе уже после Первой мировой войны, когда создавалась Постоянная палата международного правосудия.

Общая задача борьбы с агрессором объединила в антигитлеровскую коалицию три державы – СССР, США и Великобританию. В Московской декларации глав трех держав «Об ответственности гитлеровцев за совершенные зверства» от 30 октября 1943 г. указывалось на то, что военные преступники должны быть разысканы и переданы в руки правосудия. Союзные державы решили вопрос о наказании военных преступников и определяли судебную процедуру. 8 августа 1946 г. в Лондоне состоялось заключение Соглашения между СССР, США, Великобританией и Францией о судебном преследовании и наказании главных военных преступников, об организации Международного военного трибунала. Через три с половиной месяца, 20 ноября 1945 г., на основе Лондонского соглашения, к которому присоединились 12 государств, в соответствии с уставом в Нюрнберге начался первый в истории судебный процесс над германскими военными преступникам. Нюрнбергские принципы были положены в основу создания 19 января 1946 г. Международного военного трибунала для Дальнего Востока. Результатом Нюрнбергского и Токийского процессов явилась Конвенция о предупреждении преступления геноцида и наказания за него, которая вступила в силу 12 января 1951 г.

В ст. 2 Конвенции[23]23
  См.: Конвенция о предупреждении преступления геноцида и наказания за него // http://www.un.org/ru/documents/decl_conv/conventions/genocide.shtml


[Закрыть] геноцид определяется как действия, совершенные с намерением уничтожить полностью или частично какую-либо национальную, этническую, расовую или религиозную группу как таковую.

Для судебного преследования лиц, ответственных за совершенные на территории бывшей Югославии с 1991 г. серьезные нарушения международного гуманитарного права, на основе принятого Советом Безопасности ООН Устава в Гааге был образован Международный трибунал по бывшей Югославии (МТБЮ). Согласно ст. 15 Устава, трибуналу была вменена в обязанность полузаконодательная функция по подготовке «уголовно-процессуального кодекса». 11 февраля 1994 г. трибунал принял Правила процедуры и доказывания, а 5 мая 1994 г. – Правила содержания под стражей.

Далее был создан Международный уголовный трибунал для судебного преследования лиц, ответственных за геноцид и другие серьезные нарушения международного гуманитарного права, совершенные на территории Руанды, и граждан Руанды, ответственных за геноцид и подобные нарушения, совершенные на территории соседних государств в период с 1 января 1994 г. по 31 декабря 1994 г., – на основе Устава, принятого Советом Безопасности ООН в 1995 г.[24]24
  В научном сообществе идут споры о возможности исследовать международные события, в которых были задействованы международные военные силы. Например, вторжение коалиционных сил в Ирак – военная операция США и стран-союзников против Ирака, предпринятая в 2003 г. с целью свержения правительства Саддама Хусейна и ставшая первой фазой в затяжной иракской войне (2003–2011). Операция проводилась без санкции ООН. Накануне вторжения официальная позиция США заключалась в том, что Ирак нарушает основные положения резолюции СБ ООН 1441 и занимается разработкой оружия массового поражения. Впоследствии выяснилось, что не было достаточных доказательств наличия в Ираке биологического или химического оружия массового поражения. Поднимается вопрос об исследовании действий США, Великобритании и других присоединившихся к ним государств против суверенного государства Югославии; организации расследования истинных причин развала СССР, в рамках которого должны быть проанализированы все «объективные» и «субъективные» причины распада Советского Союза; обстоятельства, послужившие массовой гибели гражданских лиц в Камбодже, Ливии и т. п.


[Закрыть]

Пункт 7 Устава ООН гласит, что статус международной организации «ни в коей мере не дает Организации Объединенных Наций права на вмешательство в дела, по существу входящие во внутреннюю компетенцию любого государства, и не требует от Членов Организации Объединенных Наций представлять такие дела на разрешение в порядке настоящего Устава; однако этот принцип не затрагивает применения принудительных мер на основании Главы VII». Глава 7 Устава ООН касается случаев, когда налицо «существование любой угрозы миру, любого нарушения мира или акта агрессии», т. е. межгосударственных, а не внутригосударственных отношений.

Международный уголовный суд (МУС) был учрежден в соответствии с принятым 17 июля 1998 г. на дипломатической конференции в Риме Статутом международного уголовного суда. Документ был принят 120 государствами 17 июля 1998 г. и вступил в силу после ратификации половиной из них в июле 2002 г. В преамбуле Статута говорится о том, что «наиболее серьезные преступления, вызывающие озабоченность международного сообщества, не должны оставаться безнаказанными». Соответственно, в документе перечисляются виды правонарушений, подпадающих под юрисдикцию суда: геноцид, военные преступления, преступления против человечности. Примечательно, что изначально в этом списке значилась также агрессия, однако до недавнего времени статус этого вида преступления оставался неопределенным. Ясность появилась лишь в 2010 г., когда после встречи в городе Кампала (Уганда) была принята резолюция о внесении изменений в Римский статут с целью дать определение агрессии и создать условия для распространения юрисдикции МУС и на этот вид преступления. Согласно обнародованным после встречи в Кампале официальным документам, государства, чьи голоса предопределили будущее резолюции, должны принять решение о расширении юрисдикции МУС после 1 января 2017 г.

К 2013 г. было открыто и представлено перед судом 18 дел по восьми проблемным ситуациям. Все эти ситуации имеют отношение к Африканскому континенту и касаются Уганды, Демократической Республики Конго, Судана (Дарфура), Центрально-Африканской Республики, Кении, Ливии, Кот-д’Ивуара, Мали. На сайте МУС говорится о том, что предварительные расследования в настоящее время проводятся по фактам в гораздо более широком диапазоне стран, в числе которых Афганистан, Грузия, Гвинея, Колумбия, Гондурас, Корея и Нигерия.

Работа трибуналов по Руанде и бывшей Югославии повлияла на решение о необходимости создания МУС. Ученые и эксперты отмечали излишнюю политизированность международных судов и трибуналов, возлагая надежды на МУС.

Ни один международный орган не существует в политическом вакууме. Учитывая юридическую сложность международного договора, учреждающего суд, требование согласия большого числа государств, негативное отношение к нему со стороны ряда постоянных членов Совета Безопасности ООН (США, Китая, в определенной мере России), финансовые последствия – необходимость уплаты членских взносов, можно прогнозировать, что Международному уголовному суду еще предстоит долгая работа по завоеванию международного доверия и признания.

Европейский суд по правам человека. История создания Европейского суда по правам человека тесно связана с принятием Конвенции о защите прав человека и основных свобод (известной также как Европейская конвенция по правам человека). 4 ноября 1950 г. в Риме десятью государствами – членами Совета Европы (Бельгия, Великобритания, Германия, Дания, Исландия, Италия, Люксембург, Нидерланды, Норвегия, Франция) была принята Конвенция о защите прав человека и основных свобод.

21 января 1959 г. в целях обеспечения соблюдения обязательств по Конвенции был создан Европейский суд по правам человека для рассмотрения жалоб о нарушениях Конвенции. Конвенция предусматривала, что Европейский суд по правам человека будет состоять из числа судей, равному числу государств – членов Совета Европы (независимо от размера государства). Это отличается от Комиссии тем, что Европейский суд по правам человека может включать в себя судей из тех государств, которые не ратифицировали Конвенцию. Одна из причин данной разницы заключается в том, что государства – члены Совета Европы были обязаны работать для целей, закрепленных в ее Уставе (верховенство права, защита прав человека), и, таким образом, имеют право на участие в деятельности Европейского суда по правам человека для достижения этих целей, даже если они не являются участниками Конвенции. Судьи Европейского суда по правам человека, как было закреплено в Конвенции, должны обладать высокими моральными качествами и обладать квалификацией, необходимой при назначении на высокие судебные должности, или быть юристами с признанным авторитетом. Все расходы, связанные с деятельностью Европейского суда по правам человека, несет Совет Европы.

Международное судопроизводство, изначально развиваясь в рамках материальных норм института мирного разрешения международных споров и процессуальных норм, заимствованных в национальном праве, постепенно превратилось в особую сферу сотрудничества государств и международных организаций, в которой государства как основные субъекты международного права реализуют определенные права, защищают свои интересы и выполняют международно-правовые обязательства. Все средства правового регулирования процессуальных отношений, связанных с международным судопроизводством, должны применяться и действовать в рамках правоприменительной деятельности международных судов, ограниченной следующими принципами: принцип согласия государства на юрисдикцию международного судебного органа; принцип независимости международного судебного органа; принцип состязательности; принцип процессуального равноправия.

Конкуренция юрисдикций международных судов с учетом сегодняшнего уровня развития международного права может быть преодолена двумя способами:

1) политический – принятие в рамках международной организации (желательно в рамках ООН) рекомендации по выбору наиболее приемлемой процедуры урегулирования спора с учетом мнения спорящих сторон и международных должностных лиц судов;

2) нормативно-правовой – формулирование в международных договорах регионального характера условий осуществления юрисдикции региональными судами с учетом судов, действующих на универсальном уровне.

Активное участие государства в деятельности международных организаций предполагает возможность его участия в различных видах международного судопроизводства.

Контрольные вопросы и задания

1. Дайте общую характеристику судебной власти и определите ее соотношение с законодательной и исполнительной властью.

2. Какова общая характеристика принципов правосудия?

3. Определите основные направления деятельности судебных органов.

4. Судебные инстанции: раскройте понятие и дайте общую их характеристику.

5. Судебный контроль: проанализируйте понятие и назовите тенденции развития этой формы контроля.

6. Чем формальные практики судопроизводства отличаются от неформальных?

7. Какую роль играет институт присяжных заседателей?

8. Какова компетенция мирового судьи?

9. Как организована система правосудия в зарубежных странах?

10. Какие формы участия населения в отправлении правосудия предусмотрены в России и за рубежом?

11. Назовите международные судебные органы, существующие в настоящее время.

Основная рекомендуемая литература

Михайловская И. Б. Суды и судьи: независимость и управляемость / И. Б. Михайловская. – М.: Проспект, 2010. – 128 с.

Нарутто С. В. Присяжные и арбитражные заседатели: теория и практика / С. В. Нарутто, В. А. Смирнова. – М.: Проспект, 2011. – 205 с.

Паргачева И. П. Осуществление правосудия непрофессиональными судьями в зарубежных странах / И. П. Паргачева // Аналитический вестник Совета Федерации ФС РФ. – 2009. – № 19 (386).

Pikē s G. Justice and the judiciary / G. Pikē s. – Leiden; Boston: Marti nus Nijhoff Publishers, 2012. – 130 p.

Taavi Annus Courts as Political Institutions // Juridica international. – 2007. – N XIII. – P. 22–30.

Дополнительная рекомендуемая литература

Барсукова С. Ю. Формальные и неформальные практики российского судопроизводства / С. Ю. Барсукова, Н. В. Колесник // Российские властные институты и элиты в трансформации: мат. восьмого всерос. семинара «Социологические проблемы институтов власти в условиях российской трансформации». – СПб.: Интерсоцис, 2011. – С. 183–218.

Малько А. В. Судебная политика и судебно-правовой прогресс / А. В. Малько, Д. С. Семикин, О. В. Люкина. – М.: Юрлитинформ, 2013. – 208 с.

Махниборода И. М. Международное процессуальное право и международное судопроизводство: особенности взаимодействия: автореф. дис. … канд. юрид. наук. – М., 2011. – 25 с.

Саломатин А. Ю. Верховный суд США. Судебная правовая политика от Дж. Джея до Дж. Робертса / А. Ю. Саломатин. – М.: РИОР: ИНФРА-М, 2012. – 142 с.

Одону В. Международное правосудие отдает расизмом? [Электронный ресурс] / В. Одону. – Режим доступа: http://www.inosmi.ru/africa/20110826/173867478.html

Глава 7. Бюрократия и политические элиты

В главе проанализированы сущность и значение бюрократии, выделены значимые научные подходы в изучении проблем бюрократии, раскрыта специфика дисфункций административных структур, исследованы вопросы профессиональной «экспансии» бюрократии в систему власти, олигархический характер современных демократий, различные модели взаимодействия политиков и чиновников, ведущая роль бюрократии в осуществлении реформ. Представлены основные точки зрения ученых в актуальных современных научных дискуссиях о перспективах бюрократии в системе политического управления в современном мире. Рассмотрены основные подходы оте чественных и западных исследователей к изучению элит, их классификации и способам деятельности. Показаны эволюция теорий политической элиты в XX в., современные типологии политических элит, а также влияние корпоративных элит на политические процессы.

Ключевые слова: Патримониальность, теории бюрократии, политика и бюрократия, бюрократизм, бюрократическое общество, русская, советская и российская бюрократии, элита, властные элиты, меритократический подход, институциональный подход, теории элит, формирование элитных групп.

В результате освоения данной главы студент должен:

знать классические и современные подходы к определению категорий и анализу бюрократии и властных элит, системные факторы эволюции бюрократии и властных групп, а также принципы их функционирования;

уметь охарактеризовать по основным показателям группы бюрократии и властные элиты, анализировать основные тенденции развития властных групп в различных обществах;

владеть навыками анализа деятельности основных видов бюрократии, моделей взаимодействия бюрократии и политиков, оценки доминирующей роли бюрократии или публичных политиков в различных государствах.

7.1. Понятие и виды бюрократии

Концепции власти государственной бюрократии[25]25
  В нормативно-правовых документах западных стран отдается предпочтение понятиям «гражданская служба», «публичная служба», в социологических и политологических публикациях – термину «бюрократия».


[Закрыть] – совокупность теорий, комплексно отражающих научное представление о форме организации институтов общества, особенностях работы органов власти, характере профессиональной деятельности группы людей, владеющих ресурсами и техникой административной работы, что позволяет им готовить, реализовывать и интерпретировать государственные решения. Эти концепции развиваются преимущественно в рамках социологии политики и социологии организаций. Введенный в оборот французским экономистом В. де Гурнэ в 1740-е гг. термин «бюрократия» значительное распространение получил в середине XIX в. Гурнэ специфику этого института определил как работу правительства в руках «правителей по профессии». Появление патримониальной власти в виде служащих, бюрократических, чиновничьих, управляющих, аппаратных структур в теории М. Вебера связывается с формированием государства. В XVIII в., когда стали употреблять понятие «бюрократия», оно означало политическую систему, в которой доминируют назначенные профессиональные чиновники. В дальнейшем термин «бюрократия» стал использоваться для обозначения чиновничества как правящего класса.

В социологии политики бюрократия рассматривается как новая форма государственного правления, позволяющая максимально оптимизировать принятие политических решений путем передачи управленческих полномочий назначенным профессиональным чиновникам – В. де Гурнэ, Д. С. Милль, А. де Токвиль, Г. Моска, М. Вебер. Государственную бюрократию как отдельный класс или социальную группу, ориентированную на превращение своего места в управленческой иерархии в источник получения дополнительной прибыли (в марксистской традиции – в частную собственность), рассматривали К. Маркс, В. И. Ленин, М. Бакунин, Л. Троцкий, М. Восленский, Дж. Бернхем, М. Джилас и др. В направлении социологии организации (Р. Мертон, Ф. Селзник, П. М. Блау, А. Этциони, Э. Мэйо и др.) акцент исследования государственной бюрократии сделан на эффективности административных структур, механизме функционирования власти, формально-технических составляющих деятельности бюрократии, внутриорганизационных законах, связи с социальной средой, способах и формах ограничения бюрократии.

Один из первых анализов сущностных характеристик государственного чиновничества выполнен немецким философом-идеалистом Г. Гегелем (сам он термин «бюрократия» не использовал). В его представлении чиновничье государство – «шествие Бога в мире», «средоточие государственного сознания и наиболее выдающейся образованности». Основ ная функция исполнительной власти – реализация решений монарха, осуществляемая коллегиальными совещательными органами и государственными чиновниками на основании принципа разделения властей в соответствии с всеобщим интересом. Государственные служащие должны получать специальную подготовку и быть обеспечены должным государственным денежным содержанием. Условия того, что чиновники будут руководствоваться общим интересом: установление иерархии в чиновничьем аппарате, конфликт между бюрократией и частными корпорациями, должная нравственная и интеллектуальная культура чиновников (формирование управленческой культуры). Гегель полагал, что чиновники и монархия – те силы в государстве, которые стоят над конфликтующими группами людей, представляющих гражданское общество.

Согласно взглядам К. Маркса, бюрократию следует понимать и как систему власти и управления, и как людей, профессионально выполняющих в государстве управленческие функции. Государственные учреждения – продукт отчуждения управления от управляемого субъекта. Задача бюрократии в буржуазном обществе – поддержание иллюзии охраны государством всеобщего интереса. Бюрократия как государственный институт фактически владеет государством. Бюрократия – служанка буржуазии, однако в своей деятельности в равной степени успешно реализует интересы и этой группы, и свои собственные.

Позиция А. де Токвиля и Дж. С. Милля опирается на противопоставление административной системы власти и представительной демократии. Согласно А. де Токвилю, постоянно усиливающаяся власть бюрократии должна уравновешиваться количеством и значимостью общественных организаций и представительных институтов власти. Дж. С. Милль считал представительное правление более предпочтительным, чем самая совершенная бюрократия. Согласно Г. Моска, бюрократизация как эффективный способ централизации власти отвечает идее прогресса в управлении обществом. По мнению В. Парето, бюрократическая кристаллизация снижает свободную конкуренцию и инициативу экономических субъектов, что в итоге может привести к экономическому спаду.

М. Вебер, исследуя начальные формы социальной и политической организации обществ, использует понятия «традиционализм», «традиционалистский авторитет», «геронтократия», «ранняя патриархальность», «патриархальная», «харизматическая власть», «султанизм» и др. Первоначальные типы традиционного господства – это те формы, при которых у господина отсутствует личный «штаб управления». С появлением такого штаба традиционное господство тяготеет к патримониализму. При штабе управления еще отсутствуют в чистом виде: твердая компетенция по деловым признакам; постоянная рациональная иерархия; систематическое назначение путем свободного контракта и служебного продвижения; специальная подготовка (как правило); (часто) конкретно определенное и (еще чаще) денежно исчисляемое содержание. Господство может опираться на военную силу, неограниченный произвол или милость правителя и тем самым воспроизводить султанистскую власть. В децентрализованном варианте патримониализма власть правителя ограничена не священной традицией, а правами и привилегиями его чиновников.

Для М. Вебера бюрократия – организация с пирамидальной структурой власти, использующая «силу действия универсальных и безличных правил, чтобы поддержать эту структуру», уделяющая основное внимание «недискреционным аспектам управления». В концепции М. Вебера господство бюрократии обеспечивает структурированное, упорядоченное существование общества. Сфера деятельности бюрократии расширяется по мере исчезновения мелких разрозненных производителей, роста уровня общей культуры.

Бюрократия – идеальный тип легального господства, воплощение рациональности власти. Бюрократизация неизбежно влечет: деперсонализацию принятия решений на основе правил, норм и процедур; концентрацию средств управления; рост претензий на безусловное право принятия политических решений лиц, находящихся на вершине бюрократической иерархии. Сущностные признаки власти бюрократии – всеобщность, деперсонификация, формализм, иерархия, беспристрастность, таинство. Согласно взглядам М. Вебера, необходимо различать чиновников и политиков, поскольку первые не должны бороться за власть, а вторые зависят от избирающих их групп. Но бюрократия, этот превосходный инструмент сложных управленческих работ, со временем стремится стать самостоятельной политической силой, влияющей на цели и культуру общества. В целом М. Вебер положительно относится к бюрократической централизации.

Предложенная М. Элброу и дополненная Ф. Риггсом типология использования категории «бюрократия» включает следующие значения:

• должностные лица (чиновники, служебный персонал, бюрократы);

• аппарат (система взаимосвязанных должностных лиц, административный аппарат);

• организация со штабом служащих (любая организация – большая комплексная, современная, бюрократизированная);

• бюрократизированное государство (политическая система, в управлении которой доминирующая роль принадлежит ее должностным лицам);

• бюрократы у власти (правление, осуществляемое чиновничеством, чиновничество как правящий класс);

• бюрократизм (бюрократическое поведение, организационная неэффективность);

• бюрорациональность (рациональная организация, эффективная администрация);

• администрация, осуществляемая чиновниками (выполнение задач организации ее штатом или должностными лицами);

• бюрократия («идеальный» тип бюрократии М. Вебера и других авторов, характеризуемый рядом определенных черт);

• патобюрократия («идеальный» тип переменного ряда негативных свойств, присущих аппарату или системе должностных лиц);

• бюрократическое общество (любое общество, где доминирует бюрократия: предындустриальное бюрократическое общество, бюрократизированное общество).

Бюрократия может рассматриваться как орудие управления, инструмент политики. Вебер отмечал способность бюрократии стать самостоятельной политической силой, однако это оценивалось ученым как отклонение, предполагающее узурпацию чиновниками функции постановки политических целей, которая должна принадлежать именно политическим лидерам. Согласно позиции М. Вебера, бюрократия воспроизводит взгляды тех социальных классов, из которых она рекрутировалась и с которыми была связана [Цит. по: Beetham, 1985, p. 63–81].

При объяснении особенностей эволюции традиционных бюрократий в современные формы применяются различные понятия. Один из способов – противопоставление «восточной» государственности «европейской». В качестве уточнения используются термины «традиционная», «переходная» и «современные» формы административного управления. Азиатское государство, например, по мнению Виттфогеля, сначала возникает в регионах, где для сельскохозяйственных работ необходимы значительные ирригационные структуры. Осуществление этих работ стимулируется деспотическим государством в лице его чиновников, которые и образуют правящий класс общества [Wittfogel, 1957, p. 365].

Для сравнения западных и советской моделей бюрократий американский политолог С. Биалер выделят три типа власти бюрократии.

Первый тип – это бюрократия, которая зависит от потребителя и руководствуется его интересами (администрация предприятий, учреждений и т. д.). Так как ее доходы зависят от результатов деятельности, она является гибкой, мобильной и прогрессивной (менеджеры западного типа) [Теория и история…, 2008, с. 166].

Второй тип – это бюрократия, которая зависит от политических лидеров в форме монарха, вождя и т. д. (например, советские чиновники сталинского времени).

Третий тип – корпоративная бюрократия, независимая и от потребителя, и от политических лидеров, основные задачи которой – утверждение собственного существования и расширение влияния в обществе (советские чиновники брежневского времени). Классификация Биалера позволяет увидеть некоторые отличительные черты современных бюрократий, однако в СССР второй и третий типы бюрократии в какой-то отрезок времени сосуществовали.

В политической науке выделены и другие формы власти бюрократии, анализируются различные варианты взаимодействия «политиков» и «бюрократов», политической элиты и власти аппарата. Ш. Эйзенштандт выделил три варианта взаимосвязи политики и управления: традиционная, модернизационная, транзитная формы.

В случае традиционной формы бюрократия ориентируется на правительство и является бесправной перед властью политиков, однако и общество по отношению к чиновникам находится в бесправном положении. Карьера и возможности чиновника в этом случае зависят от его политического покровителя.

В модернизационной форме бюрократия ориентируется на общество. Бюрократия в этом случае рассматривается как часть общества, обладающая правовой защищенностью, автономией, развитостью корпоративных интересов, зависимостью от политики (например, в области бюджетного контроля), контролем со стороны институтов гражданского общества.

В транзитной форме бюрократия является самодостаточной силой; это тип господства, при котором чиновник, лишившись надзора авторитарного государства, находится вне правового, политического и общественного контроля, так как институты гражданского общества еще не приобрели достаточной общественной власти [Timsit, 1987, p. 130–131; Эйзенштандт, 1999].

Дж. Эбербах, Р. Патнэм и Б. Рокман выделяют идеальную, реальную, конвергирующую и гибридную модели взаимоотношения политики и бюрократии, в большей степени характеризующие практики западных государств.

Идеальная модель в целом совпадает с концепцией рациональной бюрократии М. Вебера: политики правят, а чиновники управляют; первые принимают решения, вторые их реализуют [Теория и история…, 2008, с. 167]. В анализе бюрократии Вебер действительно проводил четкую линию между субъектами управления и корпоративной группой людей, которая пользуется услугами управленческого персонала. Корпоративная группа может представлять собой добровольное или принудительное образование; она избирает руководящие структуры для организации его деятельности. Руководящие структуры, как правило, избираются и работают на непостоянной основе. Их основная функция – разработка стратегии развития, наиболее общей программы действий и правил организации. Они решают вопросы финансирования и несут ответственность перед всей организацией (партия, профсоюз, церковь, акционеры и т. д.). В то же время чиновники назначаются вышестоящим органом, перед которым они отвечают за осуществление стратегии действия.