Текст книги "Социальные порядки и экономические реформы"

Альтернативные подходы к проблеме обесценения вкладов

Каковы были политические альтернативы подхода к проблеме обесценения сбережений? Представляется, что таких вариантов было три.

Первый подход предполагал существенное повышение ставок процента сразу же после либерализации цен для того, чтобы обесценение сбережений компенсировалось высокими процентными ставками [Илларионов А. Государство в долгу: как уничтожили сбережения граждан в Сбербанке СССР: https://www.forbes.ru/mneniya-column/makroekonomika/238749-gosudarstvo-v-dolgu-kak-unichtozhili-sberezheniya-grazhdan-v-sb].

Второй подход состоял в том, чтобы объявить дореформенные сбережения населения «фикцией» [Назаров В. Советская пирамида: почему вклады граждан СССР были фикцией: https://www.forbes.ru/mneniya-column/istoriya/234847-sovetskaya-piramida-pochemu-vklady-grazhdan-sssr-byli-fiktsiei] и тем самым закрыть обсуждение темы.

Третий подход состоял в том, чтобы признать сбережения населения в Сбербанке государственным долгом, произвести его секьюритизацию и выплачивать этот долг по мере появления у государства финансовых возможностей.

Первый вариант, несмотря на его теоретическую правильность, в российских условиях был абсолютно нереален. Уже в 1992 г. кумулятивный индекс инфляции достиг 2600%, и приближение ставки процента по вкладам к уровню инфляции сразу бы вызвало гиперинфляцию. С другой стороны, такое же повышение процента для заемщиков могло еще больше обострить кризис неплатежей.

Второй вариант на первый взгляд представляется оправданным – ведь у Сбербанка СССР не было обязательств поддерживать покупательную способность сбережений. Но, с другой стороны, общественный договор между советской властью и населением базировался на постоянстве цен на основные потребительские товары, так что отказ от признания индексации сбережений воспринимался как нарушение этого договора.

Так же неправильно представлять основную массу вкладов в Сбербанке как вынужденные сбережения. Это может быть отчасти справедливо в отношении ситуации конца 80-х гг., однако в течение длительного брежневского правления власти тщательно следили за сбалансированностью между доходами населения и товарной массой. Значительную часть вкладов в Сбербанке составляли средства, аккумулируемые для приобретения товаров длительного пользования, продажи которых существенно росли в последние десятилетия существования коммунистического режима, и даже в большей степени это были частные пенсионные накопления, которые оказались фактически конфискованы.

Заметим также, что степень обесценения вкладов, обусловленная текущей несбалансированностью рынка (рост цен при одномоментной либерализации составил 6–7 раз), была значительно меньше общих масштабов обесценения, вызванных дискреционной экспансионистской кредитно-денежной политикой Центрального банка в 1992–1994 гг.

Третий вариант – длинной реструктуризации – и политически, и экономически был наиболее предпочтительным. Политически правительство заявляет, что признает вклады государственным долгом, но не может сейчас его выплатить (и все понимают – да, не может). Но в будущем по мере улучшения экономической ситуации будет его выплачивать.

Законодательные основы для секьюритизации и длинной реструктуризации вкладов

Законодательные основы для такой длинной реструктуризации были заложены во второй половине 90-х гг. Так, в мае 1995 г. был принят закон «О восстановлении и защите сбережений населения» (ФЗ № 73 от 10.05.1995). Гарантированные сбережения граждан были объявлены частью государственного долга Российской Федерации. К гарантированным сбережениям были отнесены вклады населения в отделениях Сбербанка СССР, расположенных на территории Российской Федерации по состоянию на 20 июня 1991 г. (это день регистрации в Центральном банке России устава Сбербанка России как акционерного общества) плюс вклады населения в страховых организациях РСФСР по состоянию на 1 января 1992 г. и государственные бумаги, размещенные на территории РСФСР до 1 января 1992 г.

Гарантированные сбережения предполагалось перевести в целевые долговые обязательства (ЦДО), которые должны были индексироваться по минимальной потребительской корзине, куда были включены основные продукты питания и коммунальные услуги, но не были включены непродовольственные товары.

Законом предусматривалось первоочередное обслуживание ЦДО для целей социальной защиты и обеспечения неотложных социальных нужд, что стало основой для дальнейших решений о частичных компенсациях вкладов по отдельным социальным группам.

Состав потребительской корзины и методика индексации стоимости ЦДО были утверждены в июле 1996 г. законом «О порядке установления долговой стоимости единицы номинала целевого долгового обязательства Российской Федерации» (ФЗ № 83 от 06.07.1996), а в июле 1999 г. был утвержден порядок перевода в ЦДО государственных ценных бумаг СССР и сертификатов Сберегательного банка (ФЗ № 162 от 12.07.1999).

Однако дальше этого дело не пошло. Законодательные акты о конверсии сбережений в ценные бумаги приняты не были, индексы долговой стоимости не рассчитывались, гарантированные сбережения в составе государственного долга не учитывались. Именно по этой причине в дальнейшем оценки величины сберегательного долга производятся по индексу потребительских цен.

Правительственные меры по частичной компенсации вкладов в 1994–2019 гг

Несмотря на незавершенность процесса создания нормативной базы для урегулирования проблемы обесценения вкладов, с 1996 г. в соответствии со статьей 9 Закона о восстановлении и защите сбережений начались регулярные компенсационные выплаты отдельным группам населения. Для оценки реальных масштабов этих выплат мы будем использовать так называемый коэффициент компенсации, который рассчитывается как отношение выплат к текущему объему сберегательного долга.

Решения о выплатах принимались ежегодно, в первые два года указами президента, а затем постановлениями правительства. С 2001 г. условия представления компенсаций определялись Законом о федеральном бюджете одновременно с утверждением ассигнований на такие компенсации, в то время как порядок выплаты определялся правительством.

Такая система сохранялась до 2009 г. Ее отличительными особенностями были:

• относительно высокий коэффициент компенсации, в 1996 г. он составлял 40% за счет разовой тысячекратной индексации вкладов (отметим, что при деноминации 1998 г. соотношение вернулось к пропорции 1:1);

• понижающие коэффициенты для ранее закрытых вкладов; так, вклад, закрытый в 1996 г., имел коэффициент 1, а для 1992 г. коэффициент составил 0,6;

• ограничения на величину компенсируемого вклада: компенсации подлежала только 1 тыс. руб. каждого вклада.

Первоначально компенсации производились только для лиц старших возрастов, начиная с 1916 года рождения. Затем компенсации выплачивались все более младшим возрастам (в 2009 г. – до 1966 года рождения). Таким образом, возраст «отсечения» для выплаты компенсаций снизился с 80 до 43 лет.

С 1998 г. компенсации были распространены на наследников первой очереди, соответствующих ограничениям возраста, и на инвалидов 1-й группы, с 2000 г. – на участников Великой Отечественной войны и инвалидов 2-й группы старших возрастов, с 2002 г. – на иные группы, нуждающиеся в социальной поддержке (родители детей-инвалидов, несовершеннолетние узники концлагерей и т.п.). С 2004 г. для некоторых категорий граждан были сняты ограничения на величину компенсируемого вклада.

По сути, такие меры трудно назвать компенсацией, это была скорее форма социальной поддержки по строго таргетированным группам населения, тем более что в период 1996–2009 гг. коэффициент компенсации под влиянием инфляции неуклонно снижался. Он составил 10,6% в 2000 г., 5,6% в 2005 г. и 3,4% в 2009 г.

Исключением на этом фоне стали выплаты компенсаций наследникам вкладчика для оплаты ритуальных услуг. Здесь был применен повышающий коэффициент индексации (увеличенный в 15 раз, так что лимит компенсируемого вклада составил 400 руб., а предел выплат – 6 тыс. руб.). При начале выплат в 2001 г. коэффициент компенсации составлял 150%, в 2005 г. он снизился до 84%, а в 2009 г. – до 50%.

Система радикально изменилась в 2009 г. Тогда было принято Постановление правительства (№ 1092 от 25.22.2009), которое предусматривало переход от разовых ежегодных решений к долгосрочной стратегии выплаты компенсаций. Была проведена кратная индексация вкладов: трехкратная для граждан до 1945 года рождения и двукратная – для граждан после 1946 года рождения. При этом сохранялась система компенсаций для оплаты ритуальных услуг.

Надо отметить, что до 2009 г. в формулировках законов о бюджете соответствующих годов сохранялся термин «предварительная компенсация». С 2009 г. слово «предварительная» исчезло. Видимо, законодатель в неявной форме считает проблему исчерпанной. Между тем, несмотря на кратную индексацию вкладов, коэффициент компенсации остался низким и продолжает снижаться. В 2010 г. он составил для двух категорий 10,2% и 6,8% соответственно, в 2015 г. – 7,1 и 4,5%, в 2019 г. – 6,1 и 3,9%.

Каковы же были общие масштабы компенсаций вкладов за весь период? Суммы компенсаций по годам складывать нельзя, так как они обесцениваются инфляцией. Приходится по каждому году рассчитывать свой сводный коэффициент, который определяется как отношение средств, выплаченных Сбербанком на цели компенсаций, к сумме вкладов, подлежащих компенсации, умноженных на кумулятивный индекс инфляции. Затем коэффициенты по годам складываются. Некоторая неточность расчетов состоит в том, что индекс инфляции берется по значению на конец года, а выплаты осуществляются в течение всего года. При этом происходит определенная недооценка коэффициента, масштаб которой, однако, был существенным только в период высокой инфляции 90-х.

Расчеты коэффициентов компенсации содержатся в таблице 1. По их результатам видно, что кумулятивный коэффициент компенсации вкладов на конец 2019 г. составляет всего около 10%.

Отметим в заключение, что еще до принятия Закона о компенсации вкладов на основании Указа президента № 2297 от 24.12.1993 в 1994 г. была осуществлена разовая трехкратная индексация всех вкладов, объем которой составил половину от объема всех последующих индексаций.

Были ли возможности проведения полной компенсации вкладов

Оценку возможности полной компенсации вкладов населения следует проводить, рассчитывая отношение индексируемого сберегательного долга к номинальному ВВП и сравнивая эту цифру с отношением официального госдолга к ВВП. Расчеты приведены в таблице 2. Мы видим, что еще в начале нулевых годов обе цифры сравнимы и очень высоки. Доля обеих категорий госдолга к ВВП довольно быстро сокращается, но быстрее снижается объем официального долга – за счет, прежде всего, выплаты внешних долгов.

Затем во второй половине нулевых годов объемы госдолга стабилизируются: доля сберегательного долга в ВВП сохраняется на уровне чуть выше 20% ВВП, доля официального госдолга – на уровне несколько ниже 10% ВВП. Общий уровень госдолга в это время был ниже 30% ВВП, что по мировым меркам очень немного, так что с 2006 г. можно было приступать к выплатам, предполагая растянуть этот процесс на 20 лет, чтобы в год выплачивать порядка 1% ВВП. На самом деле это можно было бы сделать еще быстрее, так как отношение сберегательного долга к ВВП в десятые годы вышло на уровень 16–18%. Можно предположить, что управились бы лет за 18, произведя все выплаты в 2006–2023 гг.

Таблица 1

Коэффициенты компенсации вкладов по годам

Таблица 2

Индексируемый сберегательный долг и официальный государственный долг, % к ВВП

Насколько такая отсрочка была бы социально приемлема? Мне кажется, вполне. Припомним займы восстановления и реконструкции народного хозяйства 1946–1957 гг. Обслуживание этих облигаций было заморожено на 20 лет, но все они были погашены в течение 1977–1990 гг. Хотя за это время произошло некоторое обесценение облигаций вследствие скрытого роста цен, могу сказать по опыту своей семьи, что прибавка доходов при погашении была весьма значительной и позволила сделать ряд важных покупок товаров длительного пользования. Гражданами акция была воспринята тем более положительно, что многие уже и не ожидали, что государство когда-нибудь погасит эти облигации.

Выплаты в год 1% ВВП в виде компенсации выглядит не очень значительной суммой. На самом деле такие выплаты существенно изменили бы структуру расходов бюджета и потребовали бы определенной смены приоритетов, например, меньше тратить на оборону. Решить эту проблему могло бы создание специального фонда компенсации сбережений населения (по аналогии со Стабилизационным фондом) и направление туда не только отчислений от налогов, но и доходов от приватизации.

Приватизация в начале нулевых годов была практически остановлена. А между тем с точки зрения финансового потенциала приватизации это было самое золотое время. Только продажа десятипроцентного пакета акций Газпрома в 2008 г. могла принести 1 трлн руб. (12% всего сберегательного долга). Впрочем, и без подобного приватизационного экстремизма Россия могла бы получать от приватизации до триллиона рублей ежегодно. В сравнимой по масштабу экономики Бразилии на пике мирового финансового кризиса в 1998 г. от приватизации было получено 37 млрд долл.

В любом случае при такой схеме наполнения Фонда компенсации сбережений возникло бы сильное популистское давление в пользу приватизации. Приватизация крупных предприятий для компенсации вкладов была бы правильной и с политико-экономической точки зрения: промышленный потенциал этих предприятий был создан в основном в советское время, и используется он для восстановления советских же вкладов (советские активы против советских пассивов).

Организация системы выплат по долгу

В соответствии с Федеральным законодательством о восстановлении сбережений обязательства Российской Федерации номинированы в так называемых долговых рублях, поэтому при переводе их в государственные ценные бумаги (целевые долговые обязательства) номинал одной бумаги составляет 1 долговой рубль. По сути, это бескупонные индексированные облигации с нефиксированным сроком погашения. Поскольку стоимость облигаций индексируется, то их владельцы не несут финансовых потерь от текущей инфляции, разве что выплаты получают раньше или позже.

Облигации – безбумажные и существуют только в виде записей в специальных сберегательных книжках (для старшего поколения важно видеть напечатанный и заверенный документ). Записи обновляются в любой момент по требованию вкладчика на основе текущего индекса ЦДО. Облигации не подлежат продаже, чтобы не было простора для жуликов и спекулянтов, не могут быть по тем же причинам подарены, заложены и т.п. Наследуются на общих основаниях.

Технология выплат могла бы напоминать схему фактических выплат из бюджета. Ежегодно принимается решение о сумме выплат, и эта сумма разверстывается по отдельным категориям вкладчиков: старшие возраста, инвалиды и ветераны, вклады до 1 тыс. руб., вклады свыше 1 тыс. руб. и т.п.

Решение о сумме выплат должно зависеть не только от наполняемости Фонда. Погашение облигаций – эффективное антикризисное оружие. Если бы целевые долговые обязательства существовали в России в 2008–2009 гг., их погашение было бы самым лучшим средством для подъема экономики. Тем более в 2016–2019 гг. на фоне общей стагнации в экономике. Все остальные формы социальных выплат хуже, потому что они сохраняются и в послекризисное время, накладывая дополнительное бремя на расходную часть бюджета.

Выплата компенсаций на пике финансового кризиса имеет еще одно преимущество. Фонд компенсации подобно Стабилизационному фонду формируется в иностранной валюте. Как раз в период кризиса возникают ножницы между динамикой валютного курса и инфляции: доллар уже вырос, а инфляция – еще нет, так что при конверсии иностранной валюты в рубли имеет место экономия компенсационного фонда.

Другим фактором экономии компенсационного фонда является тот факт, что не все обязательства предъявляются к погашению: кто-то умер без наследников, кто-то эмигрировал, кто-то забыл про свою сберкнижку. Масштаб потенциальной экономии можно оценить по данным таблицы 3. Здесь видно, что реально выплаченные суммы за 22 года составляют около 75% от бюджетных ассигнований, рассчитанных по данным Сбербанка о структуре вкладов. Надо отметить, что в период после 2010 г. средства на компенсации выделялись с большим люфтом, но даже если посчитать среднее за 1998–2010 гг., мы получаем 15% экономии от ассигнованных средств. Эти 15% и составили бы реальную экономию по выплатам из Фонда компенсации (в текущих ценах порядка 2 трлн руб.).

Таблица 3

Соотношение реальных компенсаций и ассигнований госбюджета в 1998–2019 гг.

Почему тема компенсации вкладов была проигнорирована реформаторами

Игнорирование проблемы обесценения вкладов является одной из основных политических ошибок, сделанных на начальном этапе реформ, и, возможно, самой большой ошибкой. Одна из причин – это общий технократический настрой реформаторов, их недостаточное внимание к социальным вопросам и негативное отношение к любым автоматическим индексациям, хотя в данном случае результаты индексаций относятся в далекое будущее.

И нельзя сказать, что тема секьюритизации сберегательного долга не обсуждалась в кругу реформаторов. Еще в ноябре 1990 г. Виталий Найшуль в статье «Страдания приватизации» [http://www.inme.ru/previous/torpriv.htm] писал: «Приватизируя государственное имущество, мы должны приватизировать и государственные долги перед населением (вклады в сберкассы, пенсионные обязательства и т.п.). Эти долги, поделенные между предприятиями, могли бы служить активами частных пенсионных фондов, банков и других финансовых учреждений, в свою очередь имеющих обязательства перед населением».

Еще одна причина, по которой реформаторы не хотели признавать сберегательный долг, – это наличие большого внешнего долга и стремление его урегулировать как можно быстрее с целью получения доступа на международные рынки капитала. Признание в качестве части государственного долга сберегательного долга перед населением резко увеличило бы общий объем долга и создало бы сильное политическое давление в пользу приоритетного обслуживания именно сберегательного долга.

К этому можно добавить, что в начале 90-х гг. трудно было представить себе ту благоприятную экономическую конъюнктуру, которая сложилась в нулевые и десятые годы, а именно высокие цены на энергоносители и другие первичные ресурсы. С другой стороны – реформаторы были историческими оптимистами и считали, что реформы в любом случае принесут высокие темпы экономического роста и роста народного благосостояния.

Поскольку реформаторы предполагали, что в правительстве им придется находиться недолго, они легко могли бы написать на своем знамени лозунг компенсации вкладов, списав их обесценение на правительство Рыжкова, которое действительно в конце 1990 г. направило подавляющую часть сбережений населения на финансирование дефицита союзного бюджета. Тогда эта тема могла бы зазвучать в устах лидеров, например, «Союза правых сил», в начале нулевых как лозунг продолжения приватизации с целью наполнения ресурсами Фонда компенсации вкладов.

Методика расчетов

1. Как рассчитывается объем сберегательного долга на конец 1991 г. Мы берем величину долга на 20 июня 1991 г., индексируем ее по текущим индексам инфляции, получаем значение вкладов на конец года, прибавляем к ним вклады в страховых организациях и облигации. Получаем базовую цифру для дальнейших индексаций – 433 млрд руб. После деноминации 1998 г. эта сумма составила 433 млн руб.

2. Объемы фактических компенсационных выплат по годам представлены мне официальным письмом Сбербанка, в открытой статистике их нет. Данные по бюджетным ассигнованиям на компенсации вкладов – данные ежегодных бюджетов.

3. Номинальный ВВП – Росстат. По госдолгу имеются расхождения цифр между Росстатом и Минфином. Я взял цифры Минфина, поскольку именно Минфин занимается долгом.

Июнь 2020 г.