Текст книги "Социальные порядки и экономические реформы"

18. Подготовка второго этапа аграрной реформы

Толчком к подготовке второго этапа аграрной реформы в России, по-видимому, стал неурожай 1891–1892 гг., совпавший с эпидемией холеры. Уже в 1893 г. в Государственном Совете обсуждалась необходимость пересмотра положений 19 февраля 1861 г. и предлагалось учредить в этих целях особую вневедомственную комиссию по образцу Редакционных комиссий, готовивших реформу 1861 г.

Эта тема долго обсуждалась в правительстве и была реализована только в 1902 г. Такие проволочки в своей основе имели нежелание значительной части дворянства что-либо менять в государственной аграрной политике. Помещиков вполне устраивала высокая концентрация малоземельного крестьянства в центральных губерниях – это обеспечивало их пулом дешевых работников. Даже относительно малоконфликтные меры по улучшению ситуации – например, переселенческая политика – встречали большое сопротивление в Государственном Совете.

Точно так же бесконечно долго длились дискуссии об отмене круговой поруки (она была отменена только в 1903 г.) и о новом паспортном уставе (предполагалась выдача крестьянам паспортов, обеспечивающих их свободное перемещение по территории России).

Лидером в процессе подготовки второго этапа аграрной реформы стал министр финансов С.Ю. Витте. Поначалу он был сторонником общинного землевладения, однако его деятельность на посту министра финансов подвела его к мысли о том, что община стала тормозом экономического развития России. Результатом неоднократных обращений С.Ю. Витте к императору стало формирование так называемого «Особого совещания о нуждах сельскохозяйственной промышленности», работа которого опиралась на специально сформированные местные сельскохозяйственные комитеты с привлечением общественности.

С.Ю. Витте в правительственных кругах считался либералом, и для противостояния ему при Министерстве внутренних дел было параллельно создано «Особое совещание по крестьянскому вопросу», которое в своей работе также опиралось на губернские совещания, сформированные по преимуществу из местного чиновничества. Направление работы этого Совещания определялось императорским манифестом о неприкосновенности общинного земледелия, а основные принципы предполагали сохранение сословной обособленности крестьян, неотчуждаемости крестьянских наделов и неприкосновенности основных форм крестьянского землевладения.

Дальнейшее развитие событий пошло, однако, совсем иным путем. Ключевым событием здесь стало назначение начальника земского отдела МВД В.И. Гурко заместителем председателя Редакционной комиссии при Особом совещании МВД. В.И. Гурко придерживался в целом консервативных взглядов, но был ярым противником сохранения общины. Несмотря на политическую конкуренцию между министерствами финансов и внутренних дел, В.И. Гурко быстро нашел общий язык с А.А. Риттихом, фактическим заместителем С.Ю. Витте в Особом совещании Минфина.

В 1904 г. между А.А. Риттихом и В.И. Гурко был достигнут «технократический консенсус» относительно новой аграрной политики. Этот консенсус предполагал индивидуализацию и интенсификацию сельского хозяйства, а также переход к частной поземельной собственности, основанной на хуторах или семейных фермах. Одновременно с этим предполагалась ликвидация особого правового статуса крестьян [Мейси].

Обсуждение этих вопросов на местах, к удивлению авторов предложений, показало высокий уровень их общественной поддержки (что было сюрпризом также и для С.Ю. Витте). Между тем эти предложения радикально противоречили как позиции консервативного дворянства (о том, что ничего не надо менять), так и либералов-народников (о необходимости сохранения общины и принудительного перераспределения в пользу крестьян помещичьих земель) [Миронов, 2008, с. 12–13].

Именно достижение технократического консенсуса между Минфином и МВД, а также широкая общественная поддержка этого консенсуса позволили С.Ю. Витте сформулировать развернутую программу будущей аграрной реформы в его известной «Записке по крестьянскому делу» [Витте, 1904]. Ценность этой записки тем более велика, что она была издана в 1904 г., до начала революции 1905 г., и не содержит конъюнктурных моментов, характерных для реформаторской мысли революционного времени.

19. Программа аграрной реформы С.Ю. Витте

Взгляды С.Ю. Витте по крестьянскому вопросу вполне сложились к 1898 г., и они были им четко сформулированы в письме к Николаю II.

По мнению С.Ю. Витте, реформа 1861 г. не была завершена. Освободив крестьянина от власти помещика, она сделала его зависимым от общины. «Он находится в положительном рабстве у схода, у его горланов. Не только его благосостояние зависит от этих людей, но от них зависит его личность. … Крестьянина наделили землею. Но он не владеет этой землею на совершенно определенном праве, точно ограниченном законом. При общинном землевладении крестьянин не может даже знать, какая земля его… Права наследства были предоставлены господству смутного обычая…»

«Крестьянство… находится в рабстве произвола, беззакония, невежества. В таком состоянии оно теряет стимул добиваться улучшения своего благосостояния. У него парализуется жизненный нерв прогресса…» [Витте, 1991, с. 527–532].

По мнению С.Ю. Витте, замкнутость общины, ее низкая экономическая эффективность представляли собой также и политическую угрозу: они препятствовали экономическому развитию страны в целом, сокращали налоговую базу и, в конечном счете, угрожали международному положению империи.

В «Записке по крестьянскому делу» С.Ю. Витте предлагает уже вполне разработанную программу аграрной реформы.

В основе предложений С.Ю. Витте лежала идея о распространении на крестьян общегражданского законодательства, что изначально было предусмотрено реформой 1861 г. Использование обычного права было предусмотрено лишь в той степени, в какой правоотношения между крестьянами не урегулированы гражданским правом. Однако впоследствии обычное право все в большей степени распространялось на внутриобщинные отношения, причем до такой степени, что Сенат зачастую отменял решения местных судов, основанные на общегражданском праве (т. X Свода Законов).

Конкретно предложения С.Ю. Витте сводились к следующему:

1. Крестьянская община сохраняется как форма совместной хозяйственной деятельности. Правительство не предпринимает никаких мер, направленных на разрушение общины.

2. Крестьяне получают право выхода из общины с закреплением права собственности на их земельный надел.

3. Надельная земля крестьянина, перешедшая в его собственность, может быть продана, но только внутри крестьянского сословия.

4. Семейная собственность на наделы отменяется и заменяется личной собственностью. Земля наследуется в рамках общегражданского законодательства.

5. Проведение подворного землеустройства, т.е. предоставление крестьянам права консолидации своих наделов в одном месте, правительственная поддержка мер по землеустройству.

6. Свобода перемещения для крестьян.

7. Замена крестьянского волостного суда общесословным.

8. Замена местного крестьянского самоуправления всесословным, создание так называемой волостной земской единицы.

Все эти предложения впоследствии составили ядро аграрной реформы П.А. Столыпина, так что аграрную реформу начала XX в. надо по справедливости называть реформой Витте–Столыпина.

20. Революция 1905 г. и запуск аграрной реформы

К началу 1905 г. техническая сторона аграрной реформы была уже вполне разработана Редакционной комиссией. Сами по себе революционные события мало повлияли на конструкцию реформы, зато способствовали ее ускоренному проведению. Наблюдая массовые погромы помещичьих усадеб, которые в значительной степени были инспирированы общинными авторитетами, даже консервативные чиновники отказались от поддержки общинного землевладения. В разгар революционных событий часть реформаторов склонялась к принудительному выкупу государством части помещичьих земель, однако эти идеи были вскоре отставлены в сторону.

Первой мерой аграрной реформы стала отмена выкупных платежей по Указу от 3 ноября 1905 г., что снимало с крестьянских земель остающееся обременение. Указ от 5 октября 1906 г. устранял сословную обособленность крестьян и уравнивал их в правах с остальными подданными империи. Наконец, Указ от 9 ноября 1906 г. давал крестьянам возможность выхода из общины со своим земельным наделом и делал возможным физическое обособление этого надела от общинных земель, что, в сущности, представляло собой положение, сформулированное еще в 1861 г., с той лишь разницей, что, благодаря отмене выкупных платежей, крестьяне это право теперь могли реализовать.

К этому времени премьер-министром и министром внутренних дел стал П.А. Столыпин, который смог развить и реализовать на практике программу аграрной реформы С.Ю. Витте. Помимо перевода крестьянских наделов в личную собственность программа П.А. Столыпина содержала ряд положений, которые в принципе поддерживали политические силы широкого спектра – от кадетов до умеренных правых.

Эти меры, в частности, предполагали:

• увеличение масштаба операций Крестьянского банка путем скупки помещичьих имений и их разверстания для продажи крестьянам на льготных условиях. Крестьянскому банку также передавались для продажи казенные земли;

• увеличение потока переселенцев в Азиатскую часть России;

• масштабная программа землеустройства;

• поддержка сельскохозяйственных обществ и кооперативов, агрономическая поддержка крестьянства;

• развитие кредитной кооперации.

В отличие от Крестьянской реформы 1861 г., которая ориентировалась в известной степени на максимальное сохранение статус-кво (на существующие наделы крестьян, на исторически сложившиеся повинности), реформа П.А. Столыпина была реформой структурной.

Наиболее сложной и затратной в техническом плане составляющей этой реформы стало масштабное землеустройство. Причем землеустройство требовалось не только при выделении крестьянских наделов из общинной земли, но, например, и при разверстании земель Крестьянского банка на мелкие участки для продажи, и при продаже казенных земель, а также при разграничении надельных земель и земель иных владельцев (групповое землеустройство).

Опыта масштабного землеустройства в России не было, не было и достаточного количества землемеров. Правительству пришлось в спешном порядке готовить кадры землемеров, открывая землемерно-агрономические училища и краткосрочные курсы. Количество землемеров, участвующих в реализации реформы, возросло с 200 человек в 1906 г. до 7 тыс. человек в 1914 г. [Давыдов, с. 488, 491]. Но даже при таком росте численности специалистов они не могли достаточно быстро выполнять все заявки по групповому и индивидуальному землеустройству. К 1917 г. количество неудовлетворенных заявок крестьян на землеустройство составляло около полутора миллионов.

Другим сложным проектом стала организация массового переселения в Азиатскую часть России. С учетом того, что за 1906–1914 гг. сюда переехали на постоянное жительство несколько миллионов человек, становится понятным масштаб усилий, необходимый для координации деятельности различных ведомств, обеспечивающих движение потока переселенцев и их обустройство по новому месту жительства.

Важным следствием аграрной реформы стало развитие кооперативного движения в самых разных сферах деятельности. Так, например, сельскохозяйственные общества существовали и до Столыпинской реформы, однако бурный рост их количества приходится на время реформ. Сельскохозяйственные общества в своей деятельности сочетали экономические и просветительские функции и именно в последнем качестве получали финансовую помощь от правительства и земств.

Общества, возникавшие в период реформ, были меньшего размера, имели преимущественно хозяйственные функции и, по сути, превращались в кооперативы или товарищества: они занимались закупкой семян и сельхозтехники, реализацией сельхозпродукции.

В 1908 г. были существенно облегчены условия для регистрации сельскохозяйственных товариществ, которые имели преимущественно отраслевой характер и объединяли производителей молочной отрасли, птицеводства, льноводства и т.д. Более мелкие товарищества (артели) создавались вообще на договорных началах, при этом договоры регистрировались нотариально. В такой форме создавались, в частности, маслодельные артели в Сибири.

В этот период начинается также бурный рост кредитной кооперации – кредитных кооперативов и ссудно-сберегательных касс, активы которых в течение 1905–1914 гг. выросли в восемь раз [Давыдов, с. 677]. Кредитная кооперация сыграла важную роль и в повышении оснащенности аграрного сектора сельхозтехникой, поставки которой за время реформ увеличились в несколько раз.

Надо отметить, что все меры поддержки сельскохозяйственного производства были направлены на крестьянство в целом, не только на частных собственников. Однако по объективным обстоятельствам этими мерами в наибольшей степени могли воспользоваться именно частные собственники.

21. Социально-политический контекст Столыпинской реформы

Оценивая социально-политический контекст Столыпинской реформы, следует отметить несколько ее особенностей.

Правительство никогда не ставило задачу ликвидации общины. Во-первых, это противоречило бы принципу добровольности, провозглашенному правительством. Во-вторых, это вызвало бы шквал критики со стороны как левых, так и правых сторонников общины. Суть реформ П.А. Столыпина состояла в построении рядом с Россией передельных общин параллельной России частных собственников, которая со временем за счет более высокой эффективности должна была вытеснить из экономического оборота передельную общину.

Правительство в силу технической сложности большинства мероприятий реформы и отсутствия на местах достаточного количества чиновников было вынуждено опираться на местные образованные классы: дворян, священников, сельских учителей. Это способствовало преодолению недоверия между крестьянами и более образованными слоями сельского общества. С другой стороны, совместная работа чиновничества и земств при решении конкретных проблем на местах – при создании кредитных кооперативов, при оказании агрономической помощи – сокращала исторический разрыв между властью и интеллигенцией.

Тема сотрудничества правительства и общественности была озвучена ближайшим сотрудником П.А. Столыпина – министром земледелия А.В. Кривошеиным в 1913 г. в его широко известной речи «Мы и они» [Кривошеин, с. 148–149]. «Я считаю, – говорил А.В. Кривошеин, – что отечество наше лишь в том случае может достигнуть благоденствия, если не будет больше разделения на пагубное “мы и они”, разумея под этим правительство и общество, как бы представляющие собой две самостоятельные стороны, и когда будут говорить просто “мы”, разумея под этим правительство и общество вместе».

Появление в России Конституции (Основные Законы 1906 г.) придало аграрной реформе совершенно новый политический контекст. Дело в том, что представительные учреждения в России были созданы как бы на вырост. В России в 1905 г. не было гражданского общества, так как 80% населения не имели полноты гражданских прав. Но и простое наделение крестьян гражданскими правами (что было сделано Указом от 5 октября 1906 г. «Об отмене некоторых ограничений в правах сельских обывателей и лиц бывших податных сословий») не решало проблемы: человек, не наделенный собственностью, не мог быть ни свободным, ни ответственным гражданином. Именно эту политическую цель преследовал П.А. Столыпин и открыто ее провозглашал.

«Пока крестьянин беден, пока он не обладает личной земельной собственностью, пока он находится насильно в тисках общины, он останется рабом, и никакой писаный закон не даст ему блага гражданской свободы. Для того чтобы воспользоваться этими благами, ведь нужна известная, хоть самая малая доля состоятельности. […].

Вот почему раньше всего и прежде всего правительство облегчает крестьянам переустройство их хозяйственного быта и улучшение его, и желает из совокупности надельных земель и земель, приобретенных в правительственный фонд, создать источник личной собственности. Мелкий земельный собственник, несомненно, явится ядром будущей малой земской единицы: он, трудолюбивый, обладающий чувством собственного достоинства, внесет в деревню и культуру, и просвещение, и достаток.

Вот тогда, тогда только писаная свобода превратится и претворится в свободу настоящую, которая, конечно, слагается из гражданских вольностей и чувства государственности и патриотизма» [Рыбас, с. 309–310].

Программа аграрной реформы была дополнена комплексом политических и институциональных реформ, основные направления которых были изложены П.А. Столыпиным в его думской речи 6 марта 1907 г. По его мнению, эти проекты завершали создание законодательной базы для создания правового государства, в которое должна была превратиться самодержавная монархия. В этот комплекс реформ входили, в частности: создание всесословного земства и общегражданского суда, формирование единой гражданской администрации на местах, расширение компетенции земств и введение элементов фискального федерализма.

Все эти меры вводились законодательным порядком, и их принятие резко тормозилось в парламенте и прежде всего в Госсовете. Это неудивительно: большинство членов Госсовета составляло высшее дворянство, а именно исключительные права дворянства предполагалось отменить в процессе реформ. В результате такого сопротивления почти половина из всех законопроектов, внесенных правительством в 1907–1908 гг., вообще не была принята ни третьей, ни четвертой Думами.

Сравнивая Крестьянскую реформу Александра II и Столыпинскую реформу, мы видим как сходства, так и различия в их подготовке и реализации.

Что касается сходства: как реформа 1861 г., так и реформа П.А. Столыпина имели солидный содержательный задел. Реформе 1861 г. предшествовали реформа графа П.Д. Киселева по улучшению положения государственных крестьян, Указ об обязанных крестьянах, а также длительное обсуждение положений реформы в центре и на местах в 1857–1860 гг. Реформа П.А. Столыпина была подготовлена деятельностью Особого Совещания под руководством С.Ю. Витте и Редакционной комиссии, готовивших проекты нормативных документов по реформе в 1902–1905 гг. И та и другая реформа опирались на исправно работающую и весьма компетентную бюрократическую машину, причем П.А. Столыпин имел в своем распоряжении еще и земские кадры.

Однако эти две реформы радикально отличались по степени общественной поддержки. Освобождение крестьян опиралось на полный общественный консенсус, а основные деятели реформаторского лагеря были героями общественного мнения – достаточно вспомнить стихотворение Н.А. Некрасова «Кузнец-гражданин», посвященное Н.А. Милютину.

Реформа же П.А. Столыпина критиковалась и справа, и слева, а сам Петр Аркадьевич представал в общественном мнении как злой гений России («столыпинский галстук»). Вполне амбивалентным было и отношение общества к отцу русского экономического чуда С.Ю. Витте, которого презрительно именовали «графом Полусахалинским», несмотря на его большой успех в заключении мирного договора с Японией.

Отношения между реформаторами также были заметно хуже, чем в эпоху Великих реформ. Тогда все действующие лица спрятали свои личные амбиции в карман и действовали необычайно слаженно. Не так обстояли дела в начале 1900-х гг. Подготовка реформ шла в условиях жесткого персонального и идеологического конфликта между С.Ю. Витте и В.К. Плеве (министром внутренних дел). Затем С.Ю. Витте крайне ревниво относился к успехам П.А. Столыпина, который фактически реализовал реформы на практике, в то время как сам С.Ю. Витте был отстранен от власти. П.А. Столыпин, став премьер-министром, никак не защитил главного разработчика реформ В.И. Гурко в знаменитом «деле Лидваля».

22. Результаты Столыпинской реформы

В изначальной конструкции реформы наибольшее внимание уделялось разверстанию земель, принадлежащих Крестьянскому банку, и их продаже в кредит крестьянам. Инициаторы реформ не рассчитывали на большой поток желающих выйти из общины с обособлением надела. Однако в реальности уже с 1907 г. начал быстро расти поток заявлений крестьян о разверстании общинных земель. В конечном итоге, с точки зрения создания частного агарного сектора, разверстания надельных земель сыграли более важную роль, чем продажи земель Крестьянского банка.

В начале 1910-х гг. в конструкцию реформ были внесены некоторые дополнения. Так, Закон от 14 июня 1910 г. признавал личными собственниками всех домохозяев тех общин, в которых не производились переделы со времени наделения их землей. Закон о землеустройстве от 29 мая 1911 г. позволял подворным общинам разверстываться простым большинством голосов, а не двумя третями, как ранее. Этот закон также позволял производить разверстание земель до укрепления их в собственность, что существенно ускорило процесс земельной реформы.

Аграрные реформы П.А. Столыпина не сотворили никакого экономического чуда. И, собственно, в такие короткие сроки и не могли его сотворить. Эффект от структурных преобразований в сельском хозяйстве, да и в других отраслях, не может проявиться быстро. Достаточно и того, что эти весьма конфликтные в социальном плане реформы не вызвали никаких негативных экономических эффектов.

В пореформенный период в полной мере сохранилась тенденция роста продуктивности зернового хозяйства, характерная для периода, начавшегося в середине 1880-х гг., хотя и без ускорения этого роста. Реальный эффект реформы проявился не столько в зерновом хозяйстве, сколько в других отраслях аграрной экономики: в животноводстве, огородничестве и садоводстве. Причины этого понятны: приватизация земель выводила их из принудительного трехпольного севооборота и создавала возможности для интенсивного производства незерновой продукции. Данные по перевозке грузов по железным дорогам – а это наиболее надежный источник информации – показывают, что рост перевозок незерновой сельхозпродукции в этот перевод значительно (в 1,5–2 раза) превосходил рост перевозок зерна [Давыдов, с. 325–326].

Наконец, именно период Столыпинской реформы характеризуется взрывным ростом механизации сельского хозяйства и началом массового применения искусственных удобрений. В это время закупки сельхозтехники выросли в три раза, а удобрений – в два раза [Давыдов, с. 1060].

Реформа оказала существенное влияние и на развитие промышленности, создав условия для увеличения притока населения в города. Во-первых, крестьяне были избавлены от необходимости получать согласие общины на переезд; во-вторых, продажа земли давала мигрантам необходимые средства для обустройства на новом месте. Также после 1905 г. отмечается опережающий рост производства товаров народного потребления, что в преимущественно крестьянской стране однозначно указывает на рост доходов сельского населения.

Проведение аграрной реформы было рассчитано на длительный период: буквально на 20 лет. Такой длительный период был необходим для реализации программы землеустройства и выполнения всех заявок как крестьянских общин, так и индивидуальных крестьян о разверстании земель. Этот процесс был приторможен, но не остановлен началом Первой мировой войны. К 1917 г., однако, осталась неудовлетворенной значительная часть заявок о землеустройстве, сильно затормозился процесс переселения крестьян в Азиатскую часть России.

Тем не менее успехи первого этапа аграрной реформы позволили поставить в повестку дня весьма амбициозные задачи дальнейшего социально-экономического развития страны. Эти задачи были сформулированы в 1914 г. А.В. Кривошеиным, который стал фактическим лидером реформаторского крыла правительства после смерти П.А. Столыпина, в программе так называемого «Нового курса», которая предусматривала строительство электростанций на Днепре и Волхове (будущие «Днепрогэс» и «Волховстрой»), развитие Кузбасса и «Магнитки», увеличение сети железных дорог в полтора раза за пять лет, массовое строительство элеваторов, развитие аграрного кредита, мелиорацию земель и их ирригацию в Центральной Азии. Эта программа была остановлена войной, но она дает представление о том, как могла бы выглядеть структурная политика в послевоенной некоммунистической России [Кривошеин, с. 184–185].