Текст книги "Комментарий к Бюджетному кодексу Российской Федерации"

В соответствии с п. 2 ст. 334 ГК РФ залог земельных участков, предприятий, зданий, сооружений, квартир и другого недвижимого имущества (ипотека) регулируется законом об ипотеке. Общие правила о залоге, содержащиеся в Гражданском кодексе РФ, применяются к ипотеке в случаях, когда данным Кодексом или законом об ипотеке не установлены иные правила. Таким законом является Федеральный закон от 16 июля 1998 г. № 102-ФЗ «Об ипотеке (залоге недвижимости)»[111]111
  СЗ РФ. 1998. № 29. Ст. 3400.


[Закрыть], в п. 1 ст. 1 которого определено, что по договору о залоге недвижимого имущества (договору об ипотеке) одна сторона – залогодержатель, являющийся кредитором по обязательству, обеспеченному ипотекой, имеет право получить удовлетворение своих денежных требований к должнику по этому обязательству из стоимости заложенного недвижимого имущества другой стороны – залогодателя – преимущественно перед другими кредиторами залогодателя, за изъятиями, установленными федеральным законом; залогодателем может быть сам должник по обязательству, обеспеченному ипотекой, или лицо, не участвующее в этом обязательстве (третье лицо); имущество, на которое установлена ипотека, остается у залогодателя в его владении и пользовании.

Залог наряду с частью первой ГК РФ регулируется Законом РФ «О залоге» (названный Закон применяется в части, не противоречащей Гражданскому кодексу РФ).

Приказом Минфина России от 6 ноября 2001 г. № 275 утверждены Правила принятия в залог эмиссионных ценных бумаг в обеспечение возврата средств федерального бюджета, предоставляемых на возвратной основе[112]112
  СПС.


[Закрыть].

Оценочная деятельность согласно ст. 1 Федерального закона от 29 июля 1998 г. № 1Э5-ФЗ «Об оценочной деятельности в Российской Федерации» (в ред. от 27 июля 2006 г.)[113]113
  СЗ РФ. 1998. № 31. Ст. 3813; 2006. № 31.4. 1. Ст. 3456.


[Закрыть] осуществляется в соответствии с международными договорами РФ, названным Законом, а также другими федеральными законами и иными нормативными правовыми актами РФ, регулирующими отношения, возникающие при осуществлении оценочной деятельности. Оценку надежности (ликвидности) банковской гарантии, поручительства осуществляют соответствующие финансовые органы в установленном ими порядке.

4. В договоре о предоставлении бюджетного кредита, а также в правоотношениях, возникающих в связи с его заключением, Россию, субъект РФ, муниципальное образование представляют соответствующие уполномоченные ОГВ, органы власти, ОМСУ.

Право требования от имени России возврата (погашения) задолженности юридических лиц, субъектов РФ и муниципальных образований по денежным обязательствам перед Россией в соответствии с п. 3 ст. 9З⁴ Кодекса предоставляется Минфину России. Там же предусмотрено, что Минфин России вправе осуществлять работу по возврату задолженности с участием агентов Правительства РФ.

5—6. В случае если бюджетный кредит предоставляется юридическому лицу, то в силу п. 5 комментируемой статьи этому в обязательном порядке должна предшествовать проверка финансового состояния этого юридического лица его гаранта или поручителя. Такие проверки согласно п. 6 комментируемой статьи проводятся до полного исполнения обязательств по бюджетному кредиту.

Выявленные недостаточность имеющегося обеспечения исполнения обязательств или существенное ухудшение финансового состояния гаранта или поручителя являются основанием для полной или частичной замены обеспечения исполнения обязательств заемщика. В случае если заемщик не может представить иное или дополнительное обеспечение исполнения своих обязательств, а также в случае нецелевого использования средств бюджетного кредита он подлежит досрочному возврату.

7—8. Невыполнение заемщиком, гарантом или поручителем своих обязательств по возврату бюджетного кредита, уплате процентов и (или) иных платежей в соответствии с п. 7 комментируемой статьи является основанием для принятия мер по принудительному взысканию с заемщика, гаранта или поручителя просроченной задолженности, в том числе по обращению взыскания на предмет залога.

Порядок обращения взыскания на заложенное имущество установлен в ст. 349 части первой ГК РФ, согласно п. 1 которой требования залогодержателя (кредитора) удовлетворяются из стоимости заложенного недвижимого имущества по решению суда. Удовлетворение требования залогодержателя за счет заложенного недвижимого имущества без обращения в суд допускается на основании нотариально удостоверенного соглашения залогодержателя с залогодателем, заключенного после возникновения оснований для обращения взыскания на предмет залога. Такое соглашение может быть признано судом недействительным по иску лица, чьи права нарушены таким соглашением.

В п. 2 указанной статьи установлено, что требования залогодержателя удовлетворяются за счет заложенного движимого имущества по решению суда, если иное не предусмотрено соглашением залогодателя с залогодержателем. Однако на предмет залога, переданный залогодержателю, взыскание может быть обращено в порядке, установленном договором о залоге, если законом не установлен иной порядок.

В соответствии с п. 3 этой же статьи взыскание на предмет залога может быть обращено только по решению суда в случаях, когда:

1) для заключения договора о залоге требовалось согласие или разрешение другого лица или органа;

2) предметом залога является имущество, имеющее значительную историческую, художественную или иную культурную ценность для общества;

3) залогодатель отсутствует и установить место его нахождения невозможно.

Как говорилось выше, последствия нецелевого использования или нарушения срока возврата заемных средств предусмотрены в ст. 284, 284¹, 289, 290, 291 Кодекса и п. 2 ст. 854 части второй ГК РФ.

9. В соответствии с п. 9 комментируемой статьи обязанность по возврату бюджетных кредитов, а также по внесению платы за пользование ими считается исполненной с момента зачисления (учета) денежных средств на счет органа Федерального казначейства. Договором о предоставлении бюджетного кредита могут быть установлены иные правила определения момента исполнения указанных обязанностей.

10. Пункт 10 комментируемой статьи определяет понятие реструктуризации обязательств (задолженности) по бюджетному кредиту. При наличии реструктуризации обязательств наличие просроченной задолженности согласно п. 1 комментируемой статьи не является препятствием для предоставления бюджетного кредита. Там же установлено, что в случае реструктуризации обязательств (задолженности) юридических лиц по ранее полученным бюджетным кредитам бюджетные кредиты юридическим лицам, в том числе иностранным юридическим лицам, могут предоставляться только за счет целевых иностранных кредитов (заимствований).

В соответствии с Законом 2007 г. № 247-ФЗ пункт 10 комментируемой статьи дополнен положениями, в соответствии с которыми устанавливаются условия реструктуризации обязательств (задолженности) по бюджетному кредиту и определяется порядок проведения реструктуризации данных обязательств:

условия реструктуризации устанавливаются соответствующими законами (решениями) о бюджете и принятыми в соответствии с ними актами Правительства РФ, высшего исполнительного ОГВ субъекта РФ, местной администрации муниципального образования соответственно;

порядок проведения реструктуризации определяется указанными актами Правительства РФ, высшего исполнительного ОГВ субъекта РФ, местной администрации муниципального образования.

В отношении реструктуризации денежных обязательств перед Россией статьей 23 Закона о федеральном бюджете на 2008–2010 гг. установлено следующее:

при принятии на себя субъектами РФ денежных обязательств муниципальных образований и юридических лиц перед Россией Правительство РФ вправе принимать решения о проведении их реструктуризации (ч. 1);

реструктуризация указанных обязательств производится путем их консолидации с одновременным списанием задолженности по начисленным пеням и штрафам и предоставлением равномерной рассрочки уплаты консолидированной задолженности до 1 января 2012 г. (ч. 2);

по выбору субъекта РФ консолидации подлежат неуплаченные суммы основного долга, процентов и комиссий, исчисленные до конца срока погашения кредита, либо просроченная задолженность по погашению суммы основного долга, уплате процентов и комиссий, взятые на 1-е число месяца, в котором заключено соглашение о реструктуризации (ч. 3);

на остаток консолидированной задолженности ежегодно начисляются и уплачиваются субъектами РФ проценты за пользование средствами федерального бюджета в размере 2 % годовых (ч. 4);

условия и порядок переоформления и реструктуризации обязательств устанавливаются Правительством РФ (ч. 5).

11. Норма п. 11 комментируемой статьи применительно к исполнению федерального бюджета ранее ежегодно устанавливалась федеральным законом о федеральном бюджете. Так, статьей 105 Закона о федеральном бюджете на 2007 г. Правительство РФ наделялось правом в порядке и случаях, которые предусмотрены законодательством РФ о судопроизводстве, об исполнительном производстве и о несостоятельности (банкротстве), принимать решения о заключении мировых соглашений, устанавливающих условия урегулирования задолженности должников по денежным обязательствам перед Россией, способами, предусмотренными законодательством РФ. Постановлением Правительства РФ от 23 февраля 2007 г. № 126 «О мерах по реализации Федерального закона «О федеральном бюджете на 2007 год»[114]114
  СЗ РФ. 2007. № 10. Ст. 1240.


[Закрыть] предусматривалось, что решения о заключении таких мировых соглашений принимает Минфин России, устанавливая при этом условия и способы урегулирования задолженности.

1. Бюджетам субъектов Российской Федерации из федерального бюджета могут предоставляться бюджетные кредиты на срок до одного года, за исключением бюджетных кредитов, выдаваемых за счет средств целевых иностранных кредитов (заимствований), и случаев реструктуризации обязательств (задолженности), в пределах бюджетных ассигнований, утвержденных федеральным законом о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период.

Основания, условия предоставления, использования и возврата указанных бюджетных кредитов устанавливаются федеральным законом о федеральном бюджете и принимаемыми в соответствии с ним нормативными правовыми актами Правительства Российской Федерации.

В случае, если предоставленные бюджетные кредиты не погашены в установленные сроки, остаток непогашенных кредитов, включая проценты, штрафы и пени, взыскивается в порядке, установленном Министерством финансов Российской Федерации, за счет межбюджетных трансфертов (за исключением субвенций бюджетам субъектов Российской Федерации из федерального бюджета), а также за счет отчислений от федеральных налогов и сборов, налогов, предусмотренных специальными налоговыми режимами, подлежащих зачислению в бюджет субъекта Российской Федерации.

2. Местным бюджетам из бюджета субъекта Российской Федерации могут предоставляться бюджетные кредиты на срок до одного года.

Основания, условия предоставления, использования и возврата указанных кредитов устанавливаются законами субъектов Российской Федерации о бюджетах субъектов Российской Федерации и принимаемыми в соответствии с ними нормативными правовыми актами высших исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации.

В случае, если предоставленные местным бюджетам из бюджета субъекта Российской Федерации бюджетные кредиты не погашены в установленные сроки, остаток непогашенного кредита, включая проценты, штрафы и пени, взыскивается за счет дотаций местному бюджету из бюджета субъекта Российской Федерации, а также за счет отчислений от федеральных и региональных налогов и сборов, налогов, предусмотренных специальными налоговыми режимами, подлежащих зачислению в местный бюджет.

3. Бюджетам поселений из бюджетов муниципальных районов могут предоставляться бюджетные кредиты на срок до одного года.

Основания, условия предоставления, использования и возврата бюджетных кредитов устанавливаются муниципальными правовыми актами представительного органа муниципального района и принимаемыми в соответствии с ними муниципальными правовыми актами местной администрации муниципального района.

В случае, если предоставленные бюджетам поселений из бюджетов муниципальных районов бюджетные кредиты не погашены в установленные сроки, остаток непогашенного кредита, включая проценты, штрафы и пени, взыскивается за счет дотаций бюджетам поселений из бюджета муниципального района (в случае передачи муниципальному району полномочия субъекта Российской Федерации на выравнивание бюджетной обеспеченности поселений), а также за счет доходов от федеральных налогов и сборов, налогов, предусмотренных специальными налоговыми режимами, региональных налогов, подлежащих зачислению в бюджеты поселений.

4. Финансовые органы субъектов Российской Федерации и муниципальных районов устанавливают в соответствии с общими требованиями, определяемыми Министерством финансов Российской Федерации, порядок взыскания остатков непогашенных кредитов, включая проценты, штрафы и пени.

1. Комментируемая статья введена Законом 2007 г. № 63-ФЗ. Ранее предоставление бюджетам субъектов РФ бюджетных кредитов из федерального бюджета регулировалось положениями ст. 134 Кодекса, а предоставление местным бюджетам кредитов из бюджетов субъектов РФ – ст. 141 Кодекса. Наряду с уточнением порядка предоставления таких бюджетных кредитов данное изменение означает, что эти кредиты рассматриваются исключительно как источники покрытия дефицита бюджета. Особенности предоставления бюджетам субъектов РФ (как и местным бюджетам) бюджетных кредитов, выдаваемых за счет средств целевых иностранных кредитов (заимствований), установлены в ст. 93⁵ Кодекса.

Статьей 16 Закона о федеральном бюджете на 2008–2010 гг. установлено, что в 2008 г. бюджетные кредиты бюджетам субъектов РФ предоставляются из федерального бюджета в пределах общего объема бюджетных ассигнований, предусмотренных по источникам финансирования дефицита федерального бюджета на эти цели, в сумме до 10,0 млрд руб. на срок, не выходящий за пределы 2008 г., для покрытия временных кассовых разрывов, возникающих при исполнении бюджетов субъектов РФ, и осуществления мероприятий, связанных с ликвидацией последствий стихийных бедствий.

При этом установлена плата за пользование указанными бюджетными кредитами:

1) на покрытие временных кассовых разрывов, возникающих при исполнении бюджетов субъектов РФ, – в размере одной четвертой ставки рефинансирования Банка России, действующей на день заключения соглашения о предоставлении бюджетного кредита;

2) на осуществление мероприятий, связанных с ликвидацией последствий стихийных бедствий, – по ставке 0 %.

Кроме того, предусмотрено, что предоставление, использование и возврат субъектами РФ указанных бюджетных кредитов, полученных из федерального бюджета, осуществляются в порядке, установленном Правительством РФ. Следует отметить, что постановлением Правительства РФ от 28 марта 2005 г. № 160 были утверждены Правила предоставления бюджетам субъектов Российской Федерации из федерального бюджета бюджетных кредитов на покрытие временных кассовых разрывов, возникающих при исполнении бюджетов субъектов Российской Федерации, и расходов, связанных с ликвидацией последствий стихийных бедствий, а также использования и возврата бюджетами субъектов Российской Федерации указанных бюджетных кредитов[115]115
  СЗ РФ. 2005. № 14. Ст. 1242.


[Закрыть].

2—4. Пункт 2 комментируемой статьи регламентирует предоставление бюджетных кредитов местным бюджетам из бюджета субъекта РФ, а п. 3 – предоставление бюджетных кредитов бюджетам поселений из бюджетов муниципальных районов. Если положения п. 2 комментируемой статьи большей частью воспроизводят нормы ст. 141 Кодекса в ранее действовавшей редакции, то п. 3 содержит новацию.

Бюджетные кредиты предоставляются местным бюджетам (в том числе бюджетам поселений из бюджетов муниципальных районов) на срок до одного года. При этом ограничение данного срока периодом текущего финансового года не установлено.

Основания, условия предоставления, использования и возврата кредитов устанавливаются:

кредитов из бюджета субъекта РФ – законом субъекта РФ о бюджете субъекта РФ и принимаемыми в соответствии с ними нормативными правовыми актами высших исполнительных ОГВ субъектов РФ;

кредитов из бюджета муниципального района – муниципальными правовыми актами представительного органа муниципального района и принимаемыми в соответствии с ними муниципальными правовыми актами местной администрации муниципального района.

В случае невозврата кредитов в установленные сроки остаток непогашенного кредита, включая проценты, штрафы и пени, взыскивается:

кредитов из бюджета субъекта РФ – за счет дотаций местному бюджету из бюджета субъекта РФ, а также за счет отчислений от федеральных и региональных налогов и сборов, налогов, предусмотренных специальными налоговыми режимами, подлежащих зачислению в местный бюджет;

кредитов из бюджета муниципального района – за счет дотаций бюджетам поселений из бюджета муниципального района (в случае передачи муниципальному району полномочия субъекта РФ на выравнивание бюджетной обеспеченности поселений), а также за счет доходов от федеральных налогов и сборов, налогов, предусмотренных специальными налоговыми режимами, региональных налогов, подлежащих зачислению в бюджеты поселений.

О доходах местных бюджетов от федеральных и региональных налогов и сборов, налогов, предусмотренных специальными налоговыми режимами, см. комментарий к ст. 5 %, 61, 61¹ и 61² Кодекса.

Порядок взыскания остатков непогашенных кредитов, включая проценты, штрафы и пени, согласно п. 4 комментируемой статьи устанавливают финансовые органы субъектов РФ и муниципальных районов. При этом учитываются общие требования, определяемые Минфином России.

1. Средства от возврата предоставленных на возвратной и возмездной основе средств федерального бюджета, в том числе бюджетных ссуд и бюджетных кредитов, а также плата за пользование ими подлежат перечислению в федеральный бюджет.

2. При нарушении сроков возврата и (или) использовании не по целевому назначению средств федерального бюджета, предоставленных на возвратной основе бюджетам субъектов Российской Федерации и местным бюджетам, а также при нарушении сроков исполнения обязательств по предоставленным Российской Федерации государственным (муниципальным) гарантиям и поручительствам суммы средств, подлежащие перечислению (взысканию) в федеральный бюджет:

удерживаются за счет доходов, подлежащих зачислению в бюджеты субъектов Российской Федерации и местные бюджеты, в порядке, установленном Министерством финансов Российской Федерации;

взыскиваются путем обращения взыскания на средства, предусмотренные для перечисления в бюджеты субъектов Российской Федерации и местные бюджеты (за исключением субвенций бюджетам субъектов Российской Федерации и местным бюджетам), в порядке, установленном Министерством финансов Российской Федерации.

3. Министерству финансов Российской Федерации предоставляется право требования от имени Российской Федерации возврата (погашения) задолженности юридических лиц, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований по денежным обязательствам перед Российской Федерацией, в том числе задолженности по средствам целевого финансирования юридических лиц, условием предоставления которых являлась передача акций в собственность Российской Федерации.

Министерство финансов Российской Федерации вправе осуществлять работу по возврату указанных в абзаце первом настоящего пункта видов задолженности с участием агентов Правительства Российской Федерации.

4. Исковая давность, установленная гражданским законодательством Российской Федерации, не распространяется на требования Российской Федерации, возникшие:

в связи с предоставлением на возвратной и (или) возмездной основе бюджетных денежных средств, в том числе бюджетных кредитов за счет средств целевых иностранных кредитов (заимствований) и иных бюджетных кредитов (ссуд), включая требования по уплате процентов и (или) иных платежей, предусмотренных законом и (или) договором (соглашением), в том числе требования о неосновательном обогащении и возмещении убытков;

в связи с предоставлением и (или) исполнением Российской Федерацией государственных гарантий Российской Федерации;

по обязательствам целевого финансирования юридических лиц, условием предоставления которого являлась передача акций в собственность Российской Федерации;

из договоров и иных сделок об обеспечении исполнения указанных в настоящем пункте обязательств.

1. Комментируемая статья введена в Кодекс в соответствии с Законом 2007 г. № 63-ФЗ. Ранее положения, аналогичные нормам п. 1–3 комментируемой статьи, закреплялись ежегодно принимаемым федеральным законом о федеральном бюджете (например, в ст. 72–74 Закона о федеральном бюджете на 2007 г.).

Пункт 1 комментируемой статьи устанавливает, что средства от возврата предоставленных на возвратной и возмездной основе средств федерального бюджета, в том числе бюджетных ссуд и бюджетных кредитов, а также плата за пользование ими подлежат зачислению в федеральный бюджет. Разница между такими средствами и суммой предоставленных средств на возвратной и возмездной основе согласно п. 1 ст. 94 Кодекса является источником финансирования дефицита федерального бюджета.

Аналогично норме п. 1 комментируемой статьи средства от возврата предоставленных на возвратной и возмездной основе средств бюджета субъекта РФ, местного бюджета, а также плата за пользование ими подлежат зачислению соответственно в бюджет субъекта РФ, местный бюджет.

2. В пункте 2 комментируемой статьи установлен порядок перечисления (взыскания) в федеральный бюджет сумм средств при нарушении сроков возврата и (или) использовании не по целевому назначению средств федерального бюджета, предоставленных на возвратной основе бюджетам субъектов РФ и местным бюджетам, а также при нарушении сроков исполнения обязательств по предоставленным Россией государственным (муниципальным) гарантиям и поручительствам.

Суммы средств удерживаются за счет доходов, подлежащих зачислению в бюджеты субъектов РФ и местные бюджеты, и взысканию путем обращения взыскания на средства, предусмотренные для перечисления в бюджеты субъектов РФ и местные бюджеты (за исключением субвенций бюджетам субъектов РФ и местным бюджетам). Более детально порядок перечисления (взыскания) в федеральный бюджет сумм устанавливает Минфин России.

Порядок взыскания средств в случае, если предоставленные из федерального бюджета бюджетные кредиты бюджетам субъектов РФ не погашены в установленные сроки, производится в п. 1 ст. 93³ Кодекса.

3. Правом требования от имени России возврата (погашения) задолженности юридических лиц, субъектов РФ и муниципальных образований по денежным обязательствам перед Россией, в том числе задолженности по средствам целевого финансирования юридических лиц, условием предоставления которых являлась передача акций в собственность РФ, в соответствии с п. 3 комментируемой статьи наделяется Минфин России.

При этом предусмотрено, что Минфин России вправе осуществлять работу по возврату задолженности с участием агентов Правительства РФ.

Статьей 26 Закона о федеральном бюджете на 2008–2010 гг. (п. 1 и 4 ч. 5) предусмотрено, что по поручению Правительства РФ функции агентов Правительства РФ, в том числе по представлению интересов России в судах, могут выполнять следующие организации:

Внешэкономбанк, открытые акционерные общества «Российский банк развития», «Российский сельскохозяйственный банк» – по вопросам обеспечения возврата задолженности юридических лиц, субъектов РФ и муниципальных образований по денежным обязательствам перед Россией, за исключением бюджетных кредитов, предоставляемых в соответствии со ст. 16 названного Закона (об указанных бюджетных кредитах см. комментарий к ст. 93³ Кодекса);

открытые акционерные общества «Росагроснаб» и «Российский сельскохозяйственный банк» – по вопросам обеспечения возврата задолженности по средствам федерального бюджета, предоставленным на обеспечение агропромышленного комплекса машиностроительной продукцией и племенным скотом, а также проведения реструктуризации долгов сельскохозяйственных товаропроизводителей в соответствии с Федеральным законом «О финансовом оздоровлении сельскохозяйственных товаропроизводителей».

4. Понятие исковой давности определено в ст. 195 части первой ГК РФ: исковой давностью признается срок для защиты права по иску лица, право которого нарушено. Согласно ст. 196 ГК РФ общий срок исковой давности устанавливается в три года.

В пункте 4 комментируемой статьи установлен перечень требований России, на которые исковая давность не распространяется, что является новеллой. В условиях действия прежней редакции Кодекса Пленум ВАС России в п. 9 Постановления от 22 июня 2006 г. № 23 давал следующие разъяснения:

Кодекс не содержит положений, исключающих распространение исковой давности на рассматриваемые отношения (ст. 208 части первой ГК РФ). При заявлении должником об истечении срока исковой давности суд, применяя исковую давность, должен проверять наличие обстоятельств, с которыми закон связывает перерыв срока давности (ст. 203 части первой ГК РФ, п. 20 Постановления Пленума ВС России и Пленума ВАС России от 12 ноября 2001 г. № 15/18 «О некоторых вопросах, связанных с применением норм Гражданского кодекса Российской Федерации об исковой давности»);

предъявление уполномоченными органами исполнительной власти в области применения мер принуждения за нарушение бюджетного законодательства РФ инкассовых поручений на бесспорное списание не прерывает течения срока исковой давности, поскольку для перерыва течения срока исковой давности требуется предъявление иска (ст. 203 части первой ГК РФ).