Текст книги "Комментарий к Бюджетному кодексу Российской Федерации"

1. Резервный фонд представляет собой часть средств федерального бюджета, подлежащих обособленному учету и управлению в целях осуществления нефтегазового трансферта в случае недостаточности нефтегазовых доходов для финансового обеспечения указанного трансферта.

2. Федеральным законом о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период устанавливается нормативная величина Резервного фонда в абсолютном размере, определенном исходя из 10 процентов прогнозируемого на соответствующий финансовый год объема валового внутреннего продукта, указанного в федеральном законе о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период.

3. Резервный фонд формируется за счет:

нефтегазовых доходов федерального бюджета в объеме, превышающем утвержденную на соответствующий финансовый год величину нефтегазового трансферта при условии, что накопленный объем Резервного фонда не превышает его нормативной величины;

доходов от управления средствами Резервного фонда.

4. В случае недостаточности нефтегазовых доходов для формирования нефтегазового трансферта в размере, указанном в пункте 2 статьи 96⁸ настоящего Кодекса, федеральным законом о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период утверждается предельный объем использования средств Резервного фонда для финансового обеспечения указанного трансферта.

5. Федеральным законом о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период может быть предусмотрено использование средств Резервного фонда на досрочное погашение государственного внешнего долга Российской Федерации.

6. Министерство финансов Российской Федерации в ходе исполнения федерального бюджета вправе в установленном Правительством Российской Федерации порядке использовать без внесения изменений в федеральный закон о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период средства Резервного фонда на финансовое обеспечение нефтегазового трансферта в случае недостаточности для его осуществления фактически поступивших в отчетном периоде текущего финансового года нефтегазовых доходов федерального бюджета.

1. В пункте 1 комментируемой статьи определено, что Резервный фонд представляет собой часть средств федерального бюджета, подлежащих обособленному учету и управлению в целях осуществления нефтегазового трансферта в случае недостаточности нефтегазовых доходов для финансового обеспечения указанного трансферта.

Как говорилось выше (см. комментарий к гл. 13¹ Кодекса), Резервный фонд – это «преемник» Стабилизационного фонда РФ в той части, которая предназначена для минимизации отрицательных последствий падения цен на нефть и газ.

2. В соответствии с п. 2 комментируемой статьи федеральным законом о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период должна быть установлена нормативная величина Резервного фонда в абсолютном размере. Нормативная величина Резервного фонда согласно п. 2 ст. 199 Кодекса относится к основным характеристикам федерального бюджета.

Абсолютный размер нормативной величины Резервного фонда определяется как 10 % прогнозируемого на соответствующий финансовый год объема ВВП. С учетом данной нормы в Законе о федеральном бюджете на 2008–2010 гг. нормативная величина Резервного фонда утверждена на 2008 г. в сумме 3 500,0 млрд руб., на 2009 и 2010 гг. – 3 969,0 млрд руб. и 4 480,0 млрд руб. соответственно.

Как отмечалось в пояснительной записке к показателям проекта Закона о федеральном бюджете на 2008–2010 гг., Резервный фонд предназначен для компенсации выпадающих доходов федерального бюджета в течение 3 лет при снижении мировых цен на энергоресурсы. Период компенсации определяется трехлетним периодом бюджетного планирования, а также необходимым временным шагом для адаптации бюджетной политики к изменяющимся внешнеэкономическим условиям.

Для расчета нормативной величины Резервного фонда предполагается, что:

цена нефти марки «Юралс» снижается с 51,7 долл. США/барр. – средняя цена в трехлетнем бюджете на 2008–2010 гг. – до 29,4 долл. США/барр. – среднегодовая цена на нефть за последние 10 лет (с 1997 по 2006 гг.);

снижение нефтегазовых доходов федерального бюджета при снижении цены на нефть марки «Юралс» на 1 долл. США/барр. составляет 0,15 % ВВП (в условиях 2008 г.).

По состоянию на 1 февраля 2008 г. объем Резервного фонда прогнозируется в размере 3069 млрд руб., Фонда национального благосостояния – 470,73 млрд руб. Прогнозируемая величина Резервного фонда в 2009 и 2010 гг. – 3 709,2 млрд руб. (9,3 % ВВП) и 4 129,7 млрд руб. (9,2 % ВВП).

3. Пополнение Резервного фонда согласно п. 3 комментируемой статьи осуществляется в случае превышения нефтегазовых доходов федерального бюджета над предусмотренным в п. 2 ст. 96⁸ Кодекса размером нефтегазового трансферта. При этом в Резервный фонд сумма превышения направляется при условии, что накопленный объем Резервного фонда не превышает его нормативной величины. В случае если накопленный объем средств Резервного фонда достигает (превышает) его нормативную величину, то нефтегазовые доходы федерального бюджета в объеме, превышающем нефтегазовый трансферт, в соответствии с п. 3 ст. 96¹⁰ Кодекса направляются в Фонд национального благосостояния.

Другим источником формирования Резервного фонда являются доходы от управления его средствами. В отношении управления средствами Резервного фонда см. комментарий к ст. 96¹¹ Кодекса.

4. Средства Резервного фонда используются в случае недостаточности нефтегазовых доходов для формирования нефтегазового трансферта в размере, предусмотренном в п. 2 ст. 96⁸ Кодекса. При этом согласно п. 4 комментируемой статьи федеральным законом о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период должен быть утвержден предельный объем использования средств Резервного фонда для финансового обеспечения нефтегазового трансферта.

5. В соответствии с п. 5 комментируемой статьи допускается использование средств Резервного фонда на досрочное погашение государственного внешнего долга РФ. Использование средств Резервного фонда на указанные цели предусматривается федеральным законом о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период. В связи с этим следует отметить, что в п. 1 ч. 2 ст. 21 Закона о федеральном бюджете на 2008–2010 гг. предусмотрено право Правительства РФ в 2008 г. принимать решения о направлении средств Резервного фонда на досрочное погашение государственного внешнего долга РФ.

6. Пункт 6 комментируемой статьи предоставляет Минфину России право в ходе исполнения федерального бюджета использовать средства Резервного фонда на финансовое обеспечение нефтегазового трансферта без внесения изменений в федеральный закон о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период. Такое право Минфин России реализует в случае недостаточности для осуществления нефтегазового трансферта фактически поступивших в отчетном периоде текущего финансового года нефтегазовых доходов федерального бюджета. Порядок реализации данного права Минфином России устанавливает Правительство РФ.

1. Фонд национального благосостояния представляет собой часть средств федерального бюджета, подлежащих обособленному учету и управлению в целях обеспечения софинансирования добровольных пенсионных накоплений граждан Российской Федерации, а также обеспечения сбалансированности (покрытия дефицита) бюджета Пенсионного фонда Российской Федерации.

2. Федеральным законом о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период устанавливается объем средств федерального бюджета, направляемых на цели, указанные в пункте 1 настоящей статьи.

3. Фонд национального благосостояния формируется за счет:

нефтегазовых доходов федерального бюджета в объеме, превышающем утвержденный на соответствующий финансовый год объем нефтегазового трансферта, в случае, если накопленный объем средств Резервного фонда достигает (превышает) его нормативную величину;

доходов от управления средствами Фонда национального благосостояния.

1. Комментируемая статья в ранее действовавшей редакции посвящалась Фонду будущих поколений, который, как говорилось выше (см. комментарий к гл. 13[121]121
  СЗ РФ. 2007. № 45. Ст. 5423.


[Закрыть] Кодекса), первоначально должен был стать «преемником» Стабилизационного фонда РФ в той части, которая формируется сверх объема, предназначенного для минимизации отрицательных последствий падения цен на нефть и газ. Название Фонда предопределялось концептуальным изменением в подходе к сбережению доходов от исчерпаемых сырьевых ресурсов с целью не только сгладить краткосрочные колебания их цен, но и обеспечить будущие поколения достаточным запасом средств для поддержания уровня расходов при исчерпании углеводородных запасов.

Однако Законом 2007 г. № 247-ФЗ в рамках реализации послания Президента РФ Федеральному Собранию термин «Фонд будущих поколений» заменен на термин «Фонд национального благосостояния», а в качестве направлений использования Фонда определены обеспечение софинансирования добровольных пенсионных накоплений граждан РФ и обеспечение сбалансированности (покрытия дефицита) бюджета, что направлено на обеспечение увеличения объема пенсионных накоплений граждан и надежной работы пенсионной системы в долгосрочной перспективе.

Согласно прогнозным расчетам Фонд национального благосостояния будет сформирован к 1 февраля 2008 г. в объеме 470,73 млрд рублей. При этом имелось в виду, что часть нефтегазовых доходов 2007 г., зачисляемая в соответствии с действующим бюджетным законодательством РФ в Стабилизационный фонд РФ, в объеме до 300 млрд руб. будет использована в 2007 г. посредством внесения изменений в Закон о федеральном бюджете на 2007 г. Такие изменения внесены Федеральным законом от 2 ноября 2007 г. № 246-ФЗ[122]122
  СЗ РФ. 2007. № 45. Ст. 5423.


[Закрыть], которым предусмотрено использование Стабилизационного фонда РФ в целях финансового обеспечения:

1) имущественного взноса России в уставный капитал государственной корпорации «Банк развития и внешнеэкономической деятельности (Внешэкономбанк)» в сумме 180 млрд руб.;

2) имущественного взноса России в государственную корпорацию «Российская корпорация нанотехнологий» в сумме 30 млрд руб.;

3) формирования Инвестиционного фонда РФ в сумме 90 млрд руб.

При этом Законом 2007 г. № 247-ФЗ в п. 2 ст. 78¹ Кодекса внесены изменения, согласно которым в федеральном законе о федеральном бюджете может предусматриваться такой вид субсидий некоммерческим организациям, не являющимся автономными и бюджетными учреждениями, как имущественный взнос в государственные корпорации (см. комментарий к указанной статье).

2. Введенная Законом 2007 г. № 247-ФЗ норма п. 2 комментируемой статьи предусматривает установление в федеральном законе о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период объема средств Фонда национального благосостояния, направляемых на софинансирование добровольных пенсионных накоплений и покрытие дефицита бюджета ПФР.

С учетом данной нормы Федеральным законом от 23 ноября 2007 г. № 269-ФЗ в Закон о федеральном бюджете на 2008–2010 гг. внесено дополнение, согласно которому Правительство РФ в 2008 г. направляет дополнительные доходы, полученные в ходе исполнения федерального бюджета, в объеме 138,0 млрд рублей на обеспечение сбалансированности (покрытия дефицита) бюджета ПФР в связи с увеличением базовой части трудовой пенсии, а в случае их недостаточности вправе использовать на эти цели средства Фонда национального благосостояния в объеме не более указанной суммы.

Соответственно, использование средств Фонда национального благосостояния в качестве источника покрытия дефицита пенсионной системы (второе из возможных направлений использования средств Фонда, указанных в п. 1 комментируемой статьи) планируется по мере пополнения данного Фонда.

3. Фонд национального благосостояния пополняется в том случае, если нефтегазовые доходы федерального бюджета превысят предусмотренный в п. 2 ст. 96⁸ Кодекса размер нефтегазового трансферта и при этом накопленный объем средств Резервного фонда достиг (превысил) его нормативную величину, устанавливаемую в соответствии с п. 2 ст. 96⁹ Кодекса. Иначе говоря, накопление средств в Фонде национального благосостояния за счет нефтегазовых доходов возможно только при благоприятных сценариях.

Другим источником формирования Фонда национального благосостояния являются доходы от управления его средствами. В отношении управления средствами Фонда см. комментарий к ст. 96¹¹ Кодекса.

1. Управление средствами Резервного фонда и Фонда национального благосостояния осуществляется Министерством финансов Российской Федерации в порядке, установленном Правительством Российской Федерации.

Отдельные полномочия по управлению средствами Резервного фонда могут осуществляться Центральным банком Российской Федерации, Фонда национального благосостояния – Центральным банком Российской Федерации и специализированными финансовыми организациями в соответствии с договорами, заключаемыми Министерством финансов Российской Федерации в порядке, установленном Правительством Российской Федерации.

В случае привлечения специализированных финансовых организаций для осуществления отдельных полномочий по управлению средствами Фонда национального благосостояния порядок привлечения указанных организаций, а также требования, предъявляемые к ним, устанавливаются Правительством Российской Федерации.

2. Целями управления средствами Резервного фонда и Фонда национального благосостояния являются обеспечение сохранности средств указанных фондов и стабильного уровня доходов от их размещения в долгосрочной перспективе.

Управление средствами Резервного фонда и Фонда национального благосостояния в целях обеспечения стабильного уровня доходов от их размещения в долгосрочной перспективе допускает возможность получения отрицательных финансовых результатов в краткосрочном периоде.

3. Средства Резервного фонда могут размещаться в иностранную валюту и следующие виды финансовых активов, номинированных в иностранной валюте:

долговые обязательства иностранных государств, иностранных государственных агентств и центральных банков;

долговые обязательства международных финансовых организаций, в том числе оформленные ценными бумагами;

депозиты и остатки на банковских счетах в иностранных банках и кредитных организациях;

депозиты и остатки на банковских счетах в Центральном банке Российской Федерации.

4. Средства Фонда национального благосостояния могут размещаться в иностранную валюту и следующие виды финансовых активов:

долговые обязательства иностранных государств, иностранных государственных агентств и центральных банков;

долговые обязательства международных финансовых организаций, в том числе оформленные ценными бумагами;

депозиты и остатки на банковских счетах в банках и кредитных организациях; депозиты и остатки на банковских счетах в Центральном банке Российской Федерации;

долговые обязательства и акции юридических лиц; паи (доли участия) инвестиционных фондов.

5. Требования к финансовым активам, указанным в пунктах 3 и 4 настоящей статьи, перечень операций с ними и их предельные доли в общем объеме размещенных средств отдельно для Резервного фонда и Фонда национального благосостояния устанавливаются Правительством Российской Федерации.

1. Управление средствами Резервного фонда и Фонда национального благосостояния в соответствии с п. 1 комментируемой статьи осуществляет Минфин России. Порядок осуществления Минфином России управления средствами указанных фондов устанавливает Правительство РФ.

Пункт 1 комментируемой статьи предусматривает, что отдельными полномочиями по управлению средствами Резервного фонда и Фонда национального благосостояния может наделяться Банк России. Для осуществления отдельных полномочий по управлению средствами Фонда национального благосостояния, кроме того, могут привлекаться специализированные финансовые организации. Наделение такими полномочиями осуществляется на основании договоров, заключаемых Минфином России с Банком России и специализированными финансовыми организациями. Порядок заключения таких договоров устанавливает Правительство РФ. Правительство РФ также устанавливает порядок привлечения специализированных финансовых организаций для осуществления отдельных полномочий по управлению средствами Фонда национального благосостояния, а также требования, предъявляемые к таким организациям.

2. Пункт 2 комментируемой статьи определяет цели управления средствами Резервного фонда и Фонда национального благосостояния: обеспечение сохранности средств данных Фондов и стабильного уровня доходов от их размещения в долгосрочной перспективе. В соответствии с п. 3 ст. 96⁹ и п. 2 ст. 96¹⁰ Кодекса доходы от управления средствами Резервного фонда и Фонда национального благо– состояния являются источниками формирования этих фондов.

Как отмечалось в пояснительной записке к показателям проекта Закона о федеральном бюджете на 2008–2010 гг., введение в действие механизма Резервного фонда и Фонда национального благосостояния фактически означает переход от краткосрочного сглаживания эффекта колебаний внешней конъюнктуры к долгосрочной стабилизации условий развития российской экономики. Условием такой стабильности будет служить последовательный перевод части природных активов в финансовую форму, что служит залогом их последующего использования для замещения выпадающих нефтегазовых доходов. Это определяет необходимость некоторого снижения размеров нефтегазового трансферта по завершении переходного периода 2008–2010 гг. (см. комментарий к ст. 96⁸ Кодекса).

В пункте 2 комментируемой статьи предусмотрено, что управление средствами Резервного фонда и Фонда национального благосостояния в целях обеспечения стабильного уровня доходов от его размещения в долгосрочной перспективе допускает возможность получения отрицательных финансовых результатов в краткосрочном периоде.

3—5. В пункте 3 комментируемой статьи определены виды активов, в которые могут размещаться средства Резервного фонда, а в п. 4 – виды активов, в которые могут размещаться средства Фонда национального благосостояния (перечень для Фонда национального благосостояния введен Законом 2007 г. № 247-ФЗ, этим же Закон подкорректирован перечень для Резервного фонда). Данные перечни во многом совпадают. Разница лишь в том, что, во-первых, средства Резервного фонда могут размещаться только в те финансовые активы, которые номинированы в иностранной валюте, и, во-вторых, перечень финансовых активов, в которые могут размещаться средства Фонда национального благосостояния, больше на две позиции (долговые обязательства и акции юридических лиц; паи (доли участия) инвестиционных фондов).

Согласно п. 5 комментируемой статьи требования к таким финансовым активам, перечень операций с ними и их предельные доли в общем объеме размещенных средств (отдельно для Резервного фонда и Фонда национального благосостояния) устанавливает Правительство РФ.

Следует отметить, что изданным во исполнение ст. 96⁴ Кодекса в ранее действовавшей редакции постановлением Правительства РФ от 21 апреля 2006 г. № 229 «О порядке управления средствами Стабилизационного фонда Российской Федерации»[123]123
  СЗ РФ. 2006. № 18. Ст. 1998.


[Закрыть] устанавливалось, что управление средствами Стабилизационного фонда РФ может осуществляться:

а) путем приобретения за счет средств Стабилизационного фонда РФ иностранной валюты в долларах США, евро и английских фунтах стерлингов и ее размещения на открытых в Банке России банковских счетах в разрешенной иностранной валюте. За пользование денежными средствами на счетах по учету средств Стабилизационного фонда РФ Банк России уплачивает проценты, установленные договором банковского счета по учету средств Стабилизационного фонда РФ;

б) путем приобретения за счет средств Стабилизационного фонда РФ долговых обязательств иностранных государств, в которые могут размещаться средства Стабилизационного фонда.

Указанным постановлением Правительства РФ также утвержден перечень требований к долговым обязательствам иностранных государств, в которые могут размещаться средства Стабилизационного фонда РФ.

В целях реализации постановления Правительства РФ от 21 апреля 2006 г. № 229 приказом Минфина России от 22 мая 2006 г. № 157[124]124
  СПС.


[Закрыть]:

утверждена нормативная валютная структура средств Стабилизационного фонда РФ;

установлены пределы допустимых отклонений фактической валютной структуры средств Стабилизационного фонда РФ от нормативной валютной структуры;

утвержден Порядок приведения фактической валютной структуры средств Стабилизационного фонда РФ в соответствие с нормативной валютной структурой.

Также в целях реализации постановления Правительства РФ от 21 апреля 2006 г. № 229 приказом Минфина России от 22 мая 2006 г. № 158[125]125
  СПС.


[Закрыть] утверждены нормативы минимального и максимального сроков до погашения выпусков долговых обязательств иностранных государств, в которые могут размещаться средства Стабилизационного фонда РФ.