Текст книги "Комментарий к Бюджетному кодексу Российской Федерации"

1. Сводный финансовый баланс Российской Федерации – документ, характеризующий объем и использование финансовых ресурсов Российской Федерации (валового национального располагаемого дохода) и секторов экономики.

2. Сводный финансовый баланс Российской Федерации составляется в целях оценки объемов финансовых ресурсов при разработке прогноза социально-экономического развития Российской Федерации и проекта федерального бюджета на очередной финансовый год и плановый период и влияния федеральной политики в области экономического развития на показатели прогноза социально-экономического развития Российской Федерации.

3. Порядок разработки сводного финансового баланса Российской Федерации определяется Правительством Российской Федерации.

1. Комментируемая статья, полностью изложенная в новой редакции в соответствии с Законом 2007 г. № 63-ФЗ, вводит новое для Кодекса понятие «сводный финансовый баланс России», под которым согласно п. 1 данной статьи понимается документ, характеризующий объем и использование финансовых ресурсов России (валового национального располагаемого дохода) и секторов экономики. В ранее действовавшей редакции статьи предусматривалось составление баланса финансовых ресурсов, представлявшего собой баланс всех доходов и расходов России, субъектов РФ, муниципальных образований и хозяйствующих субъектов на определенной территории.

2. В пункте 2 комментируемой статьи определены цели составления сводного финансового баланса России:

оценка объемов финансовых ресурсов при разработке прогноза социально-экономического развития России и проекта федерального бюджета на очередной финансовый год и плановый период;

оценка влияния федеральной политики в области экономического развития на показатели прогноза социально-экономического развития России.

3. В соответствии с п. 3 комментируемой статьи полномочием по установлению порядка разработки сводного финансового баланса России наделено Правительство РФ.

Статья 176 Кодекса регламентировала порядок предоставления государственных (муниципальных) услуг, а ст. 177 Кодекса – нормативы финансовых затрат на предоставление государственных (муниципальных) услуг. Указанные статьи утратили силу в соответствии с Законом 2007 г. № 63-ФЗ (следует отметить, что ст. 177 являлась недействующей, т. к. ст. 5 Закона о введении в действие Кодекса устанавливалось, что указанная статья вводится в действие со дня введения в действие федерального закона о государственных минимальных социальных стандартах, а такой закон принят не был). Планирование бюджетных ассигнований на оказание государственных (муниципальных) услуг осуществляется в порядке, предусмотренном в п. 3 ст. 174² Кодекса, и переходными положениями Закона 2007 г. № 63-ФЗ.

Утратившая силу также в соответствии с Законом 2007 г. № 63-ФЗ ст. 178 Кодекса предусматривала составление плана развития государственного или муниципального сектора экономики. В указанный план подлежал включению план предоставления государственных (муниципальных) услуг.

1. Долгосрочные целевые программы (подпрограммы), реализуемые за счет средств федерального бюджета, бюджета субъекта Российской Федерации, местного бюджета, утверждаются соответственно Правительством Российской Федерации, высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации, местной администрацией муниципального образования.

Сроки реализации долгосрочных целевых программ определяются соответственно Правительством Российской Федерации, высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации, местной администрацией муниципального образования в устанавливаемом ими порядке.

Порядок принятия решений о разработке долгосрочных целевых программ и их формирования и реализации устанавливается соответственно нормативными правовыми актами Правительства Российской Федерации, высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации, муниципальным правовым актом местной администрации муниципального образования.

2. Объем бюджетных ассигнований на реализацию долгосрочных целевых программ (подпрограмм) утверждается законом (решением) о бюджете в составе ведомственной структуры расходов бюджета по соответствующей каждой программе (подпрограмме) целевой статье расходов бюджета в соответствии с нормативным правовым актом Правительства Российской Федерации, высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации, муниципальным правовым актом местной администрации муниципального образования, утвердившим программу.

Долгосрочные целевые программы, предлагаемые к финансированию начиная с очередного финансового года, подлежат утверждению соответственно Правительством Российской Федерации, высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации, местной администрацией муниципального образования не позднее одного месяца до дня внесения проекта закона (решения) о соответствующем бюджете в законодательный (представительный) орган.

3. По каждой долгосрочной целевой программе ежегодно проводится оценка эффективности ее реализации. Порядок проведения и критерии указанной оценки устанавливаются соответственно Правительством Российской Федерации, высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации, местной администрацией муниципального образования.

По результатам указанной оценки Правительством Российской Федерации, высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации, местной администрацией муниципального образования не позднее чем за один месяц до дня внесения проекта закона (решения) о бюджете в законодательный (представительный) орган может быть принято решение о сокращении начиная с очередного финансового года бюджетных ассигнований на реализацию программы или о досрочном прекращении ее реализации.

В случае принятия данного решения и при наличии заключенных во исполнение соответствующих программ государственных (муниципальных) контрактов в бюджете предусматриваются бюджетные ассигнования на исполнение расходных обязательств, вытекающих из указанных контрактов, по которым сторонами не достигнуто соглашение об их прекращении.

4. Долгосрочной целевой программой, реализуемой за счет средств федерального бюджета (бюджета субъекта Российской Федерации), может быть предусмотрено предоставление субсидий бюджету субъекта Российской Федерации (местному бюджету) на реализацию аналогичных долгосрочных целевых программ, реализуемых за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации (местных бюджетов).

Условия предоставления и методика расчета указанных межбюджетных субсидий устанавливаются соответствующей программой.

1. Комментируемая статья, полностью изложенная в новой редакции в соответствии с Законом 2007 г. № 63-ФЗ, устанавливает новую систему финансового обеспечения долгосрочных целевых программ (подпрограмм). Как отмечалось в пояснительной записке к проекту указанного Закона, такая система обеспечивает прозрачность отражения долгосрочных целевых программ в бюджетах и бюджетной отчетности, выполнение принятых в установленном порядке соответствующих расходных обязательств, повышение самостоятельности и ответственности главных распорядителей бюджетных средств.

Аналогично закрепленному в ст. 169 Кодекса принципу рамочного законодательного регулирования основ составления проекта бюджета п. 1 комментируемой статьи закрепляет полномочия по утверждению долгосрочных целевых программ, установлению порядка определения сроков их реализации, а также установлению порядка принятия решений о разработке долгосрочных целевых программ и их формирования и реализации за исполнительными органами соответствующего уровня власти: в отношении федеральных долгосрочных целевых программ такими полномочиями обладает Правительство РФ, региональных долгосрочных целевых программ – высший исполнительный ОГВ субъекта РФ, местных долгосрочных целевых программ – местная администрация муниципального образования.

Комментируемая статья в новой редакции вступает в силу с 1 января 2009 г. При этом Законом 2007 г. № 63-ФЗ установлено, что Правительство РФ, высший исполнительный ОГВ субъекта РФ, местная администрация утверждают порядок принятия решений о разработке долгосрочных целевых программ и их формирования и реализации до 1 декабря 2007 г., а также определяют переходные положения, устанавливающие осуществление бюджетных инвестиций из соответствующих бюджетов в пределах утвержденных бюджетных ассигнований на 2008 и 2009 гг.

Законом 2007 г. № 63-ФЗ также установлено, что при утверждении Федерального закона «О федеральном бюджете на 2008 год и на период до 2010 года» и Федерального закона «О федеральном бюджете на 2009 год и на период до 2011 года» в качестве приложения по долгосрочным целевым программам с указанием бюджетных ассигнований, направленных на финансовое обеспечение указанных программ на очередной финансовый год и плановый период, утверждаются приложения по федеральным целевым программам с указанием бюджетных ассигнований, направленных на финансовое обеспечение указанных программ соответственно на 2008 г. и на период до 2010 г. и на 2009 г. и на период до 2011 г.

Согласно приложению 22 к Закону о федеральном бюджете на 2008–2010 гг. утверждено распределение бюджетных ассигнований на реализацию следующих федеральных целевых программ на 2008 г.:

ФЦП «Модернизация транспортной системы России (2002–2010 годы)»;

ФЦП «Культура России (2006–2010 годы)»;

ФЦП «Мировой океан»;

ФЦП «Социальная поддержка инвалидов на 2006–2010 годы»;

ФЦП «Экономическое и социальное развитие коренных малочисленных народов Севера до 2011 года»;

ФЦП «Государственная граница Российской Федерации (2003–2010 годы)»;

ФЦП «Социальное развитие села до 2010 года»;

ФЦП «Дети России» на 2007–2010 гг.;

ФЦП развития образования на 2006–2010 гг.;

ФЦП «Русский язык (2006–2010 годы)»;

ФЦП «Реформирование системы военного образования в Российской Федерации на период до 2010 года»;

ФЦП «Развитие уголовно-исполнительной системы (2007–2016 годы)»;

ФЦП «Развитие судебной системы России на 2007–2011 годы»;

ФЦП «Реструктуризация запасов ракет, боеприпасов и взрывчатых материалов, приведение системы их хранения и эксплуатации во взрывопожаробезопасное состояние на 2005–2010 годы»;

ФЦП «Предупреждение и борьба с социально значимыми заболеваниями (2007–2011 годы)»;

ФЦП «Комплексные меры противодействия злоупотреблению наркотиками и их незаконному обороту на 2005–2009 годы»;

ФЦП «Преодоление последствий радиационных аварий на период до 2010 года»;

ФЦП «Снижение рисков и смягчение последствий чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера в Российской Федерации до 2010 года»;

Президентская программа «Уничтожение запасов химического оружия в Российской Федерации»;

Федеральная космическая программа России на 2006–2015 гг.;

ФЦП «Создание автоматизированной системы ведения государственного земельного кадастра и государственного учета объектов недвижимости (2002—

2007 годы)»;

ФЦП «Глобальная навигационная система»;

ФЦП «Национальная технологическая база» на 2007–2011 гг.;

ФЦП «Развитие гражданской авиационной техники России на 2002–2010 годы и на период до 2015 года»;

ФЦП «Исследования и разработки по приоритетным направлениям развития научно-технологического комплекса России на 2007–2012 годы»;

ФЦП «Электронная Россия (2002–2010 годы)»;

ФЦП развития Калининградской области на период до 2010 г.;

ФЦП «Экономическое и социальное развитие Дальнего Востока и Забайкалья на период до 2013 года»;

ФЦП «Социально-экономическое развитие Курильских островов (Сахалинская область) на 2007–2015 годы»;

ФЦП «Юг России (2008–2012 годы)»;

ФЦП государственной поддержки развития муниципальных образований и создания условий для реализации конституционных полномочий местного самоуправления»;

ФЦП «Промышленная утилизация вооружения и военной техники (2005—

2010 годы)»;

ФЦП «Создание системы базирования Черноморского флота на территории Российской Федерации в 2005–2020 годах»;

ФЦП «Развитие российских космодромов на 2006–2015 годы»;

ФЦП «Развитие физической культуры и спорта в Российской Федерации на 2006–2015 годы»;

ФЦП «Повышение безопасности дорожного движения в 2006–2012 годах»;

ФЦП «Сохранение и восстановление плодородия почв земель сельскохозяйственного назначения и агроландшафтов как национального достояния России на 2006–2010 годы»;

ФЦП «Совершенствование федеральной системы разведки и контроля воздушного пространства Российской Федерации (2007–2010 годы)»;

ФЦП «Развитие государственной статистики России в 2007–2011 годах»;

ФЦП «Развитие атомного энергопромышленного комплекса России на 2007—

2010 годы и на перспективу до 2015 года»;

ФЦП «Развитие г. Сочи как горноклиматического курорта (2006–2014 годы)»;

ФЦП «Развитие инфраструктуры наноиндустрии в Российской Федерации» на 2008–2010 гг.;

ФЦП «Социально-экономическое и этнокультурное развитие российских немцев на 2008–2012 годы»;

ФЦП «Развитие электронной компонентной базы и радиоэлектроники на 2008–2015 годы»;

ФЦП «Обеспечение ядерной и радиационной безопасности на 2008 год и на период до 2015 года»;

ФЦП «Социально-экономическое развитие Чеченской Республики на 2008–2011 годы»;

ФЦП «Жилище» на 2002–2010 гг.

2. Каждая долгосрочная целевая программа должна быть утверждена органом исполнительной власти и соответственно в рамках бюджетного законодательства рассматриваться в качестве рамочного обязательства для целей включения в проект бюджета. Бюджетные ассигнования на исполнение этих обязательств должны предусматриваться главными распорядителями бюджетных средств по уникальной для каждой программы (подпрограммы) целевой статье или виду расходов в составе ведомственной структуры расходов в объеме, предусмотренном на соответствующий год решением об утверждении программы. Как отмечено авторами проекта Закона 2007 г. № 63-ФЗ, соответственно в очередном бюджетном цикле нет необходимости возвращаться к обсуждению объемов их финансирования (при условии, что по результатам мониторинга реализации той или иной программы не принято решения о ее досрочном прекращении или пересмотре).

В качестве обязательного требования в п. 2 комментируемой статьи установлено, что долгосрочные целевые программы, предлагаемые к финансированию начиная с очередного финансового года, должны быть утверждены соответствующим исполнительным органом власти не позднее одного месяца до дня внесения проекта закона (решения) о соответствующем бюджете в законодательный (представительный) орган.

3. В пункте 3 комментируемой статьи установлена обязательная ежегодная оценка эффективности реализации каждой долгосрочной целевой программы. Порядок проведения и критерии оценки федеральных программ устанавливает Правительство РФ, региональных программ – высший исполнительный ОГВ субъекта РФ, местных программ – местная администрация муниципального образования.

В случае если согласно результатам проведенной оценки долгосрочная целевая программа реализуется неэффективно, то соответствующим органом исполнительной власти (Правительством РФ, высшим исполнительным ОГВ субъекта РФ, местной администрацией муниципального образования) может быть принято решение

о сокращении начиная с очередного финансового года бюджетных ассигнований на реализацию программы или о досрочном прекращении ее реализации. Такое решение может быть принято не позднее чем за один месяц до дня внесения проекта закона (решения) о бюджете в законодательный (представительный) орган.

При принятии данного решения должны учитываться заключенные во исполнение соответствующих программ государственные (муниципальные) контракты. В случае если по таким контрактам сторонами не достигнуто соглашение об их прекращении, то в бюджете должны быть предусмотрены бюджетные ассигнования на исполнение расходных обязательств, вытекающих из этих контрактов.

4. Пункт 4 комментируемой статьи предусматривает возможность включения в состав долгосрочной целевой программы, реализуемой за счет средств федерального бюджета (бюджета субъекта РФ), субсидий бюджету субъекта РФ (местному бюджету) на реализацию аналогичных долгосрочных целевых программ, реализуемых за счет средств бюджета субъекта РФ (местных бюджетов). Данная норма, являющаяся одной из новаций Закона 2007 г. № 63-ФЗ, направлена на упорядочение межбюджетных отношений при реализации долгосрочных целевых программ.

Условия предоставления и методика расчета таких межбюджетных субсидий подлежат установлению в соответствующей федеральной (региональной) долгосрочной программе.

Бюджетные инвестиции в объекты капитального строительства за счет средств федерального бюджета осуществляются в соответствии с федеральной адресной инвестиционной программой, порядок формирования и реализации которой устанавливается Правительством Российской Федерации.

Как говорилось выше (см. комментарий к ст. 79 Кодекса), понятие «федеральная адресная инвестиционная программа» (ФАИП) введено Законом 2007 г. № 63-ФЗ в качестве основного документа для планирования, утверждения и осуществления бюджетных инвестиций из федерального бюджета. Такой подход, по мнению авторов проекта указанного Закона, позволит повысить обоснованность и прозрачность планирования и осуществления бюджетных инвестиций.

Законом 2007 г. № 63-ФЗ установлено, что Правительство РФ утверждает порядок формирования и реализации ФАИП до 1 декабря 2007 г., а также определяет переходные положения, устанавливающие осуществление бюджетных инвестиций из федерального бюджета в пределах утвержденных бюджетных ассигнований на 2008 и 2009 гг. Согласно Закону 2007 г. № 63-ФЗ при утверждении Федерального закона «О федеральном бюджете на 2008 год и на период до 2010 года» и Федерального закона «О федеральном бюджете на 2009 год и на период до 2011 года» в качестве приложения по долгосрочным целевым программам с указанием бюджетных ассигнований, направленных на финансовое обеспечение указанных программ на очередной финансовый год и плановый период, утверждаются приложения по федеральным целевым программам с указанием бюджетных ассигнований, направленных на финансовое обеспечение указанных программ соответственно на 2008 г. и на период до 2010 г. и на 2009 г. и на период до 2011 г.

Законом о федеральном бюджете на 2008–2010 гг. утверждено распределение бюджетных ассигнований по разделам, подразделам классификации расходов бюджетов на осуществление бюджетных инвестиций в объекты капитального строительства государственной собственности России, включаемые в ФАИП, и субсидий бюджетам субъектов РФ на софинансирование объектов капитального строительства государственной собственности субъектов РФ или на предоставление соответствующих субсидий из бюджетов субъектов РФ местным бюджетам на софинансирование объектов капитального строительства муниципальной собственности:

на 2008 г. – согласно приложениям 16,17 (секретно) и 18 (совершенно секретно) к названному Закону;

на 2009–2010 гг. – согласно приложениям 19, 20 (секретно) и 21 (совершенно секретно) к названному Закону.

1. Инвестиционный фонд Российской Федерации – часть средств федерального бюджета, подлежащая использованию в целях реализации инвестиционных проектов, осуществляемых на принципах государственно-частного партнерства.

2. Бюджетные ассигнования Инвестиционного фонда Российской Федерации, не использованные в текущем финансовом году, направляются на увеличение размера Инвестиционного фонда Российской Федерации в очередном финансовом году и плановом периоде.

3. Порядок формирования и использования бюджетных ассигнований Инвестиционного фонда Российской Федерации устанавливается Правительством Российской Федерации.

1. Комментируемая статья, устанавливающая понятие Инвестиционного фонда РФ, введена в соответствии с Законом 2007 г. № 63-ФЗ. Согласно определению, данному в п. 1 этой статьи, Инвестиционный фонд РФ представляет собой часть средств федерального бюджета, подлежащую использованию в целях реализации инвестиционных проектов, осуществляемых на принципах государственно-частного партнерства. Порядок предоставления таких инвестиций определен в ст. 80 Кодекса.

2. Пункт 2 комментируемой статьи определяет порядок использования бюджетных ассигнований Инвестиционного фонда РФ, не использованных в текущем финансовом году: такие ассигнования направляются на увеличение размера Инвестиционного фонда РФ в очередном финансовом году и плановом периоде. Данное положение закреплено также в п. 4 ст. 94 Кодекса, устанавливающем порядок использования остатков средств федерального бюджета на начало текущего финансового года.

3. Постановлением Правительства РФ от 23 ноября 2005 г. № 694 утверждено Положение об Инвестиционном фонде Российской Федерации[172]172
  СЗ РФ. 2005. № 48. Ст. 5043.


[Закрыть], которое определяет порядок формирования названного Фонда, формы, механизмы и условия предоставления государственной поддержки за счет средств Фонда для реализации инвестиционных проектов, имеющих общегосударственное значение и осуществляемых на условиях государственно-частного партнерства, этапы и процедуру их отбора, основные требования к представляемой документации и проведению мониторинга реализации инвестиционных проектов.

Необходимо, однако, иметь в виду, что указанное постановление Правительства РФ и утвержденное им Положение нуждаются в приведении их в соответствие с изменениями, внесенными в Кодекс Законом 2007 г. № 63-ФЗ.

Данным постановлением Правительства РФ Минэкономразвития России и федеральным органам исполнительной власти, являющимся ответственными исполнителями инвестиционных проектов, предоставлялись полномочия выступать от имени Правительства РФ при заключении инвестиционных соглашений о предоставлении государственной поддержки для реализации указанных проектов за счет средств Инвестиционного фонда РФ. Однако, в соответствии с Указом Президента РФ от 24 сентября 2007 г. № 1274 «Вопросы структуры федеральных органов исполнительной власти»[173]173
  СЗ РФ. 2007. № 40. Ст. 4717.


[Закрыть] функции по предоставлению государственной поддержки за счет средств Инвестиционного фонда РФ, согласованию федеральных целевых программ и ведомственных целевых программ в части, касающейся комплексного территориального развития, а также функции по осуществлению прав государственного заказчика (государственного заказчика-координатора) федеральных целевых программ, связанных с экономическим развитием субъектов РФ и муниципальных образований, переданы Минрегиону России.

Следует также упомянуть о том, что приказом Минэкономразвития РФ и Минфина РФ от 23 мая 2006 г. № 139/82н утверждена Методика расчета показателей и применения критериев эффективности инвестиционных проектов, претендующих на получение государственной поддержки за счет средств Инвестиционного фонда Российской Федерации[174]174
  СПС.


[Закрыть].